鄭春榮

內(nèi)容提要 歐盟各國因地理位置和文化等因素在難民問題上存在著嚴(yán)重分歧，外部邊境國家關(guān)切“首次移動”，而內(nèi)陸中心國家想要阻止“二次移動”。2018年6月底的歐盟峰會達(dá)成的妥協(xié)方案依然是模糊的，能否有效實施存疑。峰會結(jié)果也預(yù)示著，鑒于維謝格拉德集團四國堅決抵制難民的強制攤派，歐盟只能寄望于相關(guān)國家自愿組成接納難民的“意愿者聯(lián)盟”。由于歐盟內(nèi)部在難民問題上難以達(dá)成一致，因而歐洲共同避難體系的改革難以實質(zhì)性推進，這勢必給歐盟帶來一系列嚴(yán)重的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞 歐盟；難民問題；原因；影響

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.004

聯(lián)合國難民署（UNHCR）2018年6月19日發(fā)布的最新報告顯示，2017年全球難民人數(shù)連續(xù)第五年創(chuàng)新高，達(dá)到了6800多萬，而且絕大多數(shù)（85%）難民生活在發(fā)展中國家[1]，入境歐盟國家尋求避難的人數(shù)明顯下降，從2015年的130萬降至2017年的70萬。此外，歐盟各國在2017年認(rèn)可了53.8萬避難申請者的受保護權(quán)利，相比2016年也下降了近25%；進入歐盟的非法移民數(shù)量更是從2015年10月以來減少了95%。

事實上，歐洲難民危機在經(jīng)歷2015年下半年的高潮之后，近兩年有所緩和，雖然危機遠(yuǎn)未解決，但難民問題的受關(guān)注度有所下降。然而，2018年6月1日，意大利在經(jīng)歷了組閣困境，最終由五星運動和聯(lián)盟黨組成西歐第一個民粹主義政府后，情況發(fā)生了急劇轉(zhuǎn)變。意大利副總理兼內(nèi)政部長、聯(lián)盟黨黨首薩爾維尼（Matteo Salvini）采取嚴(yán)厲的難民政策，禁止難民救援船進入意大利港口，由此使得難民成為“皮球”在多個歐盟國家港口輾轉(zhuǎn)，難民問題再次發(fā)酵。與此同時，德國在同樣經(jīng)歷組閣困境，最終于3月14日組成新政府之后，德國內(nèi)政部長、基督教社會聯(lián)盟（基社盟）主席澤霍費爾（Horst Seehofer）提出，不容許在其他歐盟成員國登記過的難民入境德國，以控制難民人數(shù)，由此造成與德國總理默克爾所在基民盟的立場分裂，一度使德國新政府面臨崩塌。由于多個成員國家威脅要在難民問題上“單干”，甚至不顧道德風(fēng)險（moral hazard），使得在歐盟層面尋求共同解決方案迫在眉睫。

歐盟各國在難民問題上的分歧

根據(jù)《都柏林公約》規(guī)定，難民必須在踏上歐盟土地的第一個國家申請避難，即“首次移動”（primary movement）；而已經(jīng)在歐盟外部邊境國家登記的移民或難民到另一個歐盟成員國申請避難，則是“二次移動”（secondary movement）。由此，意大利、希臘等歐盟外部邊境國家承受了沉重的“首次移動”負(fù)擔(dān)，它們本指望內(nèi)陸中心國家施以援手，一起分?jǐn)傠y民，但現(xiàn)實中由于難民分?jǐn)傠y以落實，外部邊境國家處于孤立無援的困境。

長期以來，歐盟內(nèi)陸中心國家看到了《都柏林公約》給外部邊境國家?guī)淼某?fù)荷，但它們并不想改變這個對自身有利的規(guī)定。相反，它們要求將“二次移動”的難民送回其首次登記的外部邊境國家，目的在于不讓難民自由選擇由哪一個國家來處理其避難申請，即要消除避難“博彩”的可能性。根據(jù)《都柏林公約》，原則上避難程序要在登記國進行，但難民真的移動后，往往無法遣返至原登記國。這是因為“二次移動”后的國家必須向真正負(fù)責(zé)避難申請的國家提出收回的請求，只有得到該國同意后才可下令送回。不僅如此，移民本人還可以提出各種阻撓這種送回的理由，例如核心家屬生活在剛?cè)刖车膰?、?fù)責(zé)避難申請的國家不能保證人道主義的條件等等。對此，法律上的審核可以持續(xù)很長時間，由此入境國的法院也會不堪重負(fù)。

鑒于外部邊境國家和內(nèi)陸中心國家之間的上述分歧，難民的合理分?jǐn)偝闪私鉀Q難民問題的關(guān)鍵。2015年9月，德國在難民危機高潮期間接納了大量難民，在此背景下，德國大力推動在歐盟內(nèi)部引入類似德國國內(nèi)“柯尼希斯坦法則”的分?jǐn)倷C制[2]。2015年9月22日，歐盟罕見地通過特定多數(shù)表決制通過了在兩年時間里分配12萬名主要來自敘利亞的難民的決議，但此決議遭到了維謝格拉德集團四國，尤其是匈牙利歐爾班政府的抵制。對于歐爾班政府而言，難民問題不是“歐洲的問題”而是“德國的問題”，是德國的“道義帝國主義”造成的。于是，雖有歐盟分?jǐn)倹Q議，但響應(yīng)難民分?jǐn)偟膰矣邢?，實際成功分?jǐn)偟碾y民數(shù)寥寥，匈牙利和斯洛伐克甚至將難民強制分?jǐn)倹Q議起訴至歐洲法院。在歐洲法院2017年9月宣判歐盟的難民分?jǐn)倹Q議合法之后，匈牙利、捷克和波蘭仍拒不執(zhí)行分?jǐn)傠y民的決議，最終促使歐盟委員會于2017年12月將這三國反訴至歐洲法院。

由此可見，外部邊境國家與內(nèi)陸中心國家之間在難民問題上的分歧更多的是地理位置原因造成的，除此之外，還存在著文化因素驅(qū)動的主張“閉關(guān)”者與主張“開放”者之間的分歧：一方是以維謝格拉德集團四國為主的“閉關(guān)”派，它們要求關(guān)閉歐盟外部邊境，由此難民在歐盟內(nèi)部邊境的自由流動才是可能的；另一方是以德國總理默克爾以及法國總統(tǒng)馬克龍為代表的“開放”派，認(rèn)為歐盟具有接受避難者的法律義務(wù)和人道主義責(zé)任。

在這兩條交叉的分歧線的共同作用下，歐盟內(nèi)形成了兩種解決問題的不同思路：一種是各國按自己的方式“自行其是”，事實上就是紛紛關(guān)閉邊境；另一種是在歐盟層面尋求共同的解決方案。但是，歐盟各國在解決難民問題上所能達(dá)成的只是最小共識，即盡可能把沒有避難資格的難民擋在歐盟邊境外，以及在歐盟邊境外集中設(shè)點，以對難民的避難資格進行甄別和審查。

避難峰會成果：

形式遠(yuǎn)大于內(nèi)容

難民問題重新發(fā)酵后，2018年6月28—29日在比利時首都布魯塞爾召開的歐盟峰會就成了解決愈演愈烈的難民紛爭的“救命稻草”。為了使峰會取得成功和化解德國內(nèi)部的執(zhí)政危機，在德國總理默克爾的強烈要求下，歐盟委員會主席容克在6月24日還召集所謂“感興趣國家”舉辦了一場“小型峰會”對歐盟峰會進行“預(yù)熱”，有16個國家參與，但并未取得實質(zhì)性突破。

在“小型峰會”上，歐盟各國針對歐盟夏季峰會都提出了各自的訴求：法國總統(tǒng)馬克龍以及西班牙新首相桑切斯建議將那些從地中海拯救出來的避難申請者安置在歐盟內(nèi)的“管控中心”（controlled centers），然后從那里分?jǐn)偟接幸庠柑幚肀茈y申請的國家。德國內(nèi)政部長澤霍費爾的立場是，那些到達(dá)德奧邊境的避難申請者，如果其避難申請應(yīng)由其他歐盟國家負(fù)責(zé)，則將予以遣返，為此需要與外部邊境的難民首抵國訂立雙邊協(xié)議；如果無法做到，要基于與奧地利的雙邊協(xié)議進行遣返。但是，奧地利不愿接受被德國拒絕的避難申請者；如果德國執(zhí)意遣返，奧地利就將對難民關(guān)閉其南部邊境。而且，奧地利總理庫爾茨主張在難民問題上采取“零容忍政策”，要求將歐盟邊境與海岸警衛(wèi)隊（Frontex）船只搜救的海難難民，直接送往所謂的“安全第三國”。意大利則表示，只有在“首次移民”問題解決后，才會與德國商談本應(yīng)由意大利負(fù)責(zé)的避難申請者遣返的問題，換言之，意大利只有無需再單方面接納進一步的難民，才會與內(nèi)陸中心國家談判如何管控“二次移動”問題。[3]對于峰會成果，各方都寄予厚望，歐洲理事會主席圖斯克表示，“歐洲人民期望歐盟在恢復(fù)他們的安全感方面展現(xiàn)出行動決心”，德國總理默克爾甚至稱難民問題的挑戰(zhàn)關(guān)系歐盟的生死存亡。

歐盟夏季峰會最終達(dá)成了部分抑制來歐難民和移民的妥協(xié)方案[4]，除一致要求增強歐盟邊境與海岸警衛(wèi)隊的資源配備與行動授權(quán)，進一步統(tǒng)一各國避難程序的規(guī)定與水準(zhǔn)（具體涉及接納條件和避難認(rèn)可規(guī)定的統(tǒng)一、設(shè)立歐盟避難事務(wù)署、Eurodac指紋數(shù)據(jù)庫的更新、規(guī)定統(tǒng)一的難民重新安置框架），以及繼續(xù)加強歐土難民協(xié)議的執(zhí)行外，還包括：在對外維度上，在歐盟內(nèi)外設(shè)立“地區(qū)登陸平臺”（regional disembarkation platforms）；在對內(nèi)維度上，阻止難民或移民在歐盟內(nèi)的“二次移動”。但這些妥協(xié)方案多流于形式，可操作性差。具體而言，想在歐盟外部即北非國家建立接納營以接受那些在海難中獲救并被遣返的難民并不容易。而建立這樣的地區(qū)避難中心并不是新主意：早在20世紀(jì)80年代，丹麥就曾在聯(lián)合國框架內(nèi)提出過建立避難中心的建議，來組織全球范圍避難申請者的分?jǐn)偅?1世紀(jì)初，德國、英國也曾提出過在非洲國家建立避難營；2014年時任德國內(nèi)政部長德邁齊埃又提出了建立所謂“歡迎中心”的提議，但這些提議都無果而終。這次峰會能把這個方案寫入《歐盟峰會結(jié)論》（European Council conclusions）無疑是一大進展，但問題在于北非國家并不愿為非法移民承擔(dān)責(zé)任，均拒絕在其領(lǐng)土上設(shè)立這樣的接納營。在它們看來，在本國領(lǐng)土上設(shè)立難民營只會“引火燒身”，相反，它們要求歐盟給難民提供便利化條件并有序組織移民。而在歐盟內(nèi)部，峰會決定在自愿基礎(chǔ)上設(shè)立封閉的“管控中心”，入境的難民必須待在那里直到避難程序結(jié)束，此后有避難權(quán)的難民將被分?jǐn)偟綒W盟各國，但這同樣是建立在歐盟各國自愿接收的基礎(chǔ)上。受移民和難民問題沖擊最大的外部邊境國家意大利、希臘由此有了選擇這一路徑的可能性，不過意大利要求“管控中心”不能只在外部邊境國家設(shè)立，歐盟其他國家也必須設(shè)立。然而，《歐盟峰會結(jié)論》并未明確這類“管控中心”與歐盟2015年12月就通過的在各國（尤其是外部邊境國家意大利和希臘）設(shè)立名為“熱點”（Hotspots）的難民接納中心有何區(qū)別。

此外，意大利雖然在峰會上獲得了其他成員國的保證，即海上獲救者不再自動送往意大利港口而是“在共同努力的基礎(chǔ)上”進行分?jǐn)?，但這更多是一種“空口承諾”，到底有多少國家愿意分?jǐn)傠y民，各國分?jǐn)傠y民數(shù)量幾何仍然存疑。如此前就拒絕接納難民的維謝格拉德集團四國，不能指望他們在難民分?jǐn)偵巷@示出團結(jié)意愿。

針對“二次移動”問題，各國在《歐盟峰會結(jié)論》中表示，將采取必要的行政與法律預(yù)防措施來阻止“二次移動”。這可以視作歐盟峰會向默克爾釋放的“善意信號”，以便她能緩解其政府內(nèi)在避難問題上的紛爭。雖然《歐盟峰會結(jié)論》并未將相關(guān)國家之間簽訂雙邊或三邊協(xié)定寫入其中，但德國總理默克爾表示，已經(jīng)有14個國家在歐盟峰會后表達(dá)了與德國簽訂雙邊協(xié)議并加快收回移民的承諾，其中包括一直嚴(yán)厲批評默克爾難民政策的匈牙利和波蘭。但是，默克爾的話音剛落，一些國家就站出來否認(rèn)有過這樣的承諾。由此可見，峰會期間給予口惠固然容易，但真的要落到行動上，固有的分歧就會重新變得刺目。

總體上，6月底歐盟峰會上達(dá)成的妥協(xié)結(jié)果是模糊的，共識只是“最小公分母”且是脆弱的，這凸顯出歐盟內(nèi)部在難民問題上的撕裂。[5]不過也必須看到，峰會就難民問題也達(dá)成了一些協(xié)議，至少折射出歐盟難民政策的兩個新動向：首先，歐盟對難民和移民進一步收緊了大門，避難政策也變得更為嚴(yán)苛了；其次，在《歐盟峰會結(jié)論》文本中一再重申 “在自愿基礎(chǔ)上”，這可以視作對維謝格拉德集團四國的讓步，但這也意味著歐盟基本上告別了原先強制攤派難民的努力。

歐盟難民政策的未來挑戰(zhàn)

難民問題再次發(fā)酵，給歐盟解決難民問題增添了一份急迫性。迄今為止，歐洲一體化進程常常是“危機驅(qū)動”（crisis-driven）的。這次峰會也不例外，歐盟達(dá)成了某些靈活安排，而且歐盟委員會為落實峰會成果，還制定了具體的跟進方案，例如為歐盟內(nèi)的“管控中心”和在第三國的“登陸平臺”提供資金和操作上的支持。與此同時，歐盟委員會還提出了尋求改革都柏林體系以及制定旨在消除各國避難認(rèn)可率差異的立法建議，但歐盟各國在這兩個問題上分歧巨大，達(dá)成一致的道路還很崎嶇。尤其是都柏林體系改革方面的立法建議，旨在消除現(xiàn)有體系的漏洞建立一個更加公正、高效且長遠(yuǎn)的能夠?qū)⒈茈y申請者分?jǐn)偟礁鞒蓡T國的體制，但是歐盟各國對于其中所包含的“團結(jié)性元素”以及長期性安排至今無法達(dá)成一致。而且，歐盟也已經(jīng)認(rèn)識到要從根源上消除難民，為此，《歐盟峰會結(jié)論》也提到需要與非洲國家建立伙伴關(guān)系，目的是基于非洲國家在其《2063年議程》中確定的原則和目標(biāo)，促進它們在社會經(jīng)濟方面的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型。歐盟表示，需要將其與非洲的合作提升到一個新的水平，尤其要關(guān)注非洲國家的教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新、良治與婦女權(quán)利。由此可見，歐盟的對非政策出現(xiàn)了調(diào)整，從以非洲轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向以促進非洲國家的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

難民問題亟待解決，也與奧地利從2018年7月1日起擔(dān)任為期六個月的歐盟輪值主席國有關(guān)。奧地利為其輪值主席國任期確立的口號是“為歐洲提供保護”，奧總理庫爾茨已經(jīng)把難民問題放在主席國任期議程的首位，目的是要更好地保護歐盟外部邊境，其做法非常簡單，那就是要將難民問題排除在歐盟外部邊境外，以避免非法移民進入歐盟。為此，庫爾茨也在搭建自己的“意愿者聯(lián)盟”，包括德國和意大利內(nèi)政部長以及維謝格拉德集團四國，其解決難民問題的路徑主要是在歐盟外，如在非洲國家建立接納營。奧地利還計劃舉行歐盟—非洲峰會，雖然非洲國家目前仍然沒有國家愿意建立接納營，但不排除在歐盟的“金錢攻勢”下，個別非洲國家會在這個問題上與歐盟配合。但問題在于這種方案能否真的將歐盟邊境保護得天衣無縫，難民是否會尋找新的、哪怕是更為艱險的進入歐盟的路線；更大的問題在于，將歐盟封閉成一座“堡壘”并由此將難民“禍水”外引，是否真的有助于歐盟所希望實現(xiàn)的促進非洲國家可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

在歐盟專家們看來，如果要解決歐盟的難民與移民問題，除了要在源頭消除產(chǎn)生逃難的根源，還有三項工作至關(guān)重要：一是要擴大給予受難民沖擊嚴(yán)重的過境國家的救助，例如針對敘利亞內(nèi)亂造成的難民，需要向過境國家土耳其、黎巴嫩與約旦提供救助。正因為如此，雖然歐盟對于土耳其內(nèi)政的發(fā)展態(tài)勢頗有不滿，但仍將其與土耳其之間簽訂的難民協(xié)議視為范例。二是歐盟必須兌現(xiàn)其重新安置的承諾，即使來自危機地區(qū)的難民能有序地遷移到歐盟來，而無須通過諸如地中海這樣的危險路線，但其前提是歐盟各國有團結(jié)意愿，難民合理分?jǐn)偟靡皂樌M行。而由于團結(jié)性的缺失，若干歐盟國家徹底抵制難民，導(dǎo)致歐盟2017年建議的5萬個重新安置名額無法實現(xiàn)。三是要為經(jīng)濟性移民開辟可能性，這就要求與非洲國家建立“公平的移民伙伴關(guān)系”，這也是因為長期以來，非洲國家想要移民歐盟的人數(shù)一直呈增長趨勢。[6]這方面的問題在于，由于難民未能得到合理分?jǐn)?，一些對?jīng)濟性移民感興趣的國家已經(jīng)因接納難民而不堪重負(fù)，加之其國內(nèi)排外氣氛不斷惡化，使之無法接納其原本希望接受的經(jīng)濟性移民。

歐盟難民問題難解的深層影響

無論如何，難民問題已經(jīng)給歐盟帶來了一系列嚴(yán)重的負(fù)面影響。可以預(yù)見，難民和移民問題仍將在歐盟內(nèi)延續(xù)較長時間，因為難民來源地區(qū)的穩(wěn)定與生活條件的改善并非中短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。首先，鑒于難民和移民流動的推動因素繼續(xù)存在，只要歐盟不能達(dá)成完備的共同避難與移民政策，那么歐盟各國圍繞難民與移民問題的爭吵還將繼續(xù)，這無疑將削弱歐盟的團結(jié)，破壞歐盟的穩(wěn)定，還會影響到歐盟其他急迫的改革計劃，例如在6月底的歐盟峰會上原本要就歐元區(qū)改革作出決定，但是因為峰會幾乎完全被難民問題纏繞，使得有關(guān)歐元區(qū)改革的決定要到2018年底的歐盟峰會商定。其次，歐盟致力于改革2013年6月達(dá)成的歐洲共同避難體系（CEAS）的目的是確保申根區(qū)的遷徙自由，但是由于難民在各國間的分?jǐn)偽茨軓母旧辖鉀Q，使得個別國家恢復(fù)邊境檢查乃至封閉邊境，由此申根區(qū)將會變得有名無實。再次，圍繞避難問題的爭論進一步助漲了歐盟各國國內(nèi)右翼民粹主義勢力的發(fā)展，例如德國基民盟與其姐妹黨基社盟之間圍繞避難問題的內(nèi)斗，使兩者都成了輸家，從中漁翁得利的是右翼民粹主義的德國另類選擇黨，其在民調(diào)中的支持率又有所上升。最后，一個更為根本性的問題在于，至少在批評人士看來，如果《歐盟峰會結(jié)論》得到實施，這將意味著個體避難權(quán)在歐盟內(nèi)的終結(jié)，尤其是將海難中獲救難民也直接遣返到第三國的接納營，存在著違反國際法上遣返禁令的嫌疑，而且也會削弱歐盟作為遵從國際法的“文明力量”的形象，使歐盟的可信度和價值基礎(chǔ)遭到侵蝕。

因此，難民問題并不只是其問題本身，而是一個涉及歐洲一體化未來的問題。在尋找難民問題應(yīng)對方案的過程中，歐洲一體化的擁護者提出難民的接納是一項公共物品，因此，其權(quán)能應(yīng)交給歐盟層面；而反對擴大歐盟權(quán)限者認(rèn)為，是否以及接納多少難民，這必須保留為歐盟各國的主權(quán)。例如，這也反映在《歐盟邊境與海岸警衛(wèi)隊條例》對該機構(gòu)的授權(quán)上，歐盟委員會在2015年12月的條例草案中曾要求歐盟邊境與海岸警衛(wèi)隊可以在未受相關(guān)成員國同意的情況下，自行在該國領(lǐng)土上開展行動，但這一建議未能在歐盟內(nèi)通過，最終的條例僅允許歐盟其他國家在遇到某個成員國不能有效保護其邊境又拒絕歐盟邊境與海岸警衛(wèi)隊介入的情況下暫時恢復(fù)邊境檢查。鑒于“民族國家至上者”堅決抵制進一步讓渡主權(quán)，歐盟只能滿足于基于“意愿者聯(lián)盟”的靈活一體化形式，使得歐盟不得不重新考慮“多速歐洲”這一發(fā)展方案。

【本文為國家社會科學(xué)基金項目“德國外交政策新動向及我國對策研究”（項目編號：14BGJ009）的研究成果之一】

（作者系同濟大學(xué)德國問題研究所/歐盟研究所所長，教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

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[1] 《聯(lián)合國難民署最新報告：去年全球難民近7000萬》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-06/12297800.html.

[2] 1949年3月，德國西部各州在黑森州城市柯尼希斯坦簽訂關(guān)于共同為跨地區(qū)的科研機構(gòu)融資的協(xié)議，其中包含的“柯尼希斯坦法則”（K?nigsteiner Schlüssel）規(guī)定了每個州應(yīng)承擔(dān)的融資份額的測算方法，即三分之二按該州稅收收入、三分之一按該州人口。后來，這個法則的運用范圍有所擴大，例如在德國聯(lián)邦移民與難民局（BAMF）的希望避難者初次分配系統(tǒng)（EASY）中，各州的分?jǐn)傤~也是按“柯尼希斯坦法則”測算的。

[3] Hans-Jürgen Schlamp， “EU-Flüchtlingspolitik. Irrfahrt auf dem Mittelmeer”，http：//www.spiegel.de/politik/ausland/eu-fluechtlingspolitik-italien-setzt-alle-regeln-ausser-kraft-a-1219680.html.

[4] European Council， European Council conclusions （EUCO 9/18）.

[5] Lucas Rasche， Migration： EU leaders agree on lowest common denominator， Jacques Delors Institut， Berlin， 29.06.2018.

[6] Christoph Titz， “Flüchtlinge. Asylzentren au?erhalb der EU – ist das die L?sung？ ”， http：//www.spiegel.de/politik/ausland/fluechtlinge-asylzentren-ausserhalb-der-eu-ist-das-die-loesung-a-1214021.html.