趙梅

內容提要 特朗普政府在“美國優(yōu)先”的口號下對實行了近半個世紀的美國移民政策進行改革，其核心理念是，優(yōu)先選擇能夠在美國獲得成功并經(jīng)濟自立的移民，確保移民認同美國價值。對于恐怖主義勢力猖獗、難以進行背景調查的地區(qū)，暫停移民。特朗普政府推行的移民政策改革有著深刻的政治經(jīng)濟和歷史文化背景，它造成美國社會分裂，也傷及美國企業(yè)和技術創(chuàng)新。盡管一再受挫，但加大執(zhí)法力度，打擊非法移民，收緊移民政策，仍將是特朗普政府移民政策的重點。

關鍵詞 美國社會；移民政策改革； 特朗普政府；禁穆令；零容忍

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.006

美國總統(tǒng)特朗普上臺后，兌現(xiàn)競選承諾，采取一系列強硬的移民政策，加大執(zhí)法力度，打擊非法移民；收緊工作簽證，限制移民享受美國政府的社會福利，在美國社會引發(fā)巨大爭議。

特朗普政府的移民政策改革

特朗普對移民一直持強硬態(tài)度。早在競選期間，特朗普便誓言“禁止所有穆斯林進入美國”，把穿越邊境的墨西哥人稱為“強奸犯”，主張在美墨邊境修建“隔離墻”。特朗普執(zhí)政后，簽署多項總統(tǒng)行政命令，推動移民政策改革，具體措施如下。

一、終止“夢想者”計劃

2017年9月5日，特朗普宣布廢除奧巴馬時期設立的移民特別保護項目——“童年入境者暫緩遣返行動”計劃（DACA，Deferred Action for Childhood Arrivals），要求國會在半年內擬定出相應的替代法案。

“童年入境者暫緩遣返行動”計劃是2012年由時任總統(tǒng)奧巴馬簽署行政命令啟動的移民保護政策，允許部分入境美國時尚未滿16歲的非法移民，申請兩年期的暫緩遣返并開放工作申請許可，兩年期限到期后可申請再延。自“童年入境者暫緩遣返行動”計劃實施以來，近80萬非法移民受惠，這些受計劃保護的人被稱為“夢想者”（Dreamer）?！皦粝胝摺庇媱澤暾堈叽蠖鄟碜阅鞲纭⑺_爾瓦多等中美洲國家。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年，約84萬申請者中約有74萬獲得批準，其中超過半數(shù)的申請者居住在加利福尼亞州和德克薩斯州。根據(jù)美國國家廣播公司（NBC）報道，目前每周大約還有8000人“夢想者”計劃申請，照此申請數(shù)量來看，保護人數(shù)將可能在不久的將來突破130萬人。特朗普政府宣布終止“夢想者”計劃引發(fā)美國民眾抗議。據(jù)估計，“夢想者”計劃被取消后，將有80萬人面臨被驅逐出美國國境。

二、以“零容忍”政策嚴厲打擊非法移民

2018年4月6日，美國司法部長塞申斯宣布實行“零容忍”移民政策，所有“非法”入境的成年人，都要先接受司法審判。特朗普政府的“零容忍”政策，改變以往先走移民法庭的程序，把“司法程序”置于“移民程序”前，在父母接受司法審判的過程中，隨行偷渡的未成年子女則按美國對“無人陪伴的未成年人”聯(lián)邦法，送到專門機構保護看管。根據(jù)《衛(wèi)報》報道，僅在2018年4月19日至5月31日，已有多達1995名兒童及1940位父母被強制分開。

特朗普政府的“零容忍”移民政策引發(fā)美國社會各界批評。有民調顯示，約三分之二的美國人反對特朗普政府的“零容忍”政策，因為它造成骨肉分離。2018年7月2日《時代》雜志的封面將特朗普政府“零容忍”移民政策的批評聲浪推向高潮。

三、“禁穆令”

2017年1月27日，美國總統(tǒng)特朗普簽署第13769號總統(tǒng)行政命令，要求在120天內暫停所有難民入境，在90天內暫停向伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞、蘇丹、索馬里、也門七個穆斯林國家公民核發(fā)簽證入境美國。因為所涉的七個國家均為穆斯林占多數(shù)的國家，因此這份行政命令也被媒體和社會各界稱為“禁穆令”（Muslim Ban）， 但特朗普執(zhí)政團隊堅稱其為“旅行禁令”（Travel Ban）。

“禁穆令”一出，在美國及國際社會引起軒然大波，也遭遇到前所未有的司法挑戰(zhàn)。當?shù)貢r間2017年2月3日，美國西區(qū)聯(lián)邦法官羅巴特（James Louis Robart）不認同特朗普政府指七國公民對美國有威脅的理據(jù)，裁決暫緩實施移民禁令。美國司法部提出上訴，希望凍結羅巴特的裁決。美國第九巡回上訴法院于2017年2月5日清晨做出裁決，駁回司法部提出的上訴，拒絕恢復特朗普“禁止穆斯林入境”的行政命令。

迫于國內外壓力，2017年3月6日，特朗普簽署第13780號總統(tǒng)行政命令。特朗普簽署的新版移民禁令仍有六個穆斯林人口較多的國家遭限制，包含敘利亞、伊朗、索馬里、也門、利比亞以及蘇丹。雖然新版禁令內容有所放寬，但反對者仍批評此舉是“換湯不換藥”。

2017年9月24日，特朗普發(fā)表第9645號總統(tǒng)文告，對旅行禁令進行再次修正，并向最高法院發(fā)出申請，考慮全面恢復生效。這項禁令包括伊朗、利比亞、索馬里、敘利亞和也門五個穆斯林為主的國家，以及朝鮮和委內瑞拉。2017年12月4日，美國聯(lián)邦最高法院裁定，特朗普政府針對朝鮮和委內瑞拉的旅行禁令以及對六個穆斯林國家的旅行禁令全面生效，標志著美國司法體系首次允許特朗普“禁穆令”生效。這無疑是特朗普政府移民政策改革的一次勝利。

四、以擇優(yōu)政策取代親屬鏈式移民

特朗普政府考慮采取以有利于教育和就業(yè)潛力的積分（擇優(yōu)）政策而取代以家庭為基礎的親屬鏈式移民。美國國土安全部門數(shù)據(jù)顯示，2005年至2016年，美國吸納的1300萬移民中，將近930萬移民是通過“親屬移民”來到美國。在過去的十年中，只有十五分之一的移民是因為擁有良好技能，獲得綠卡入境美國。

2017年10月和12月在美國發(fā)生的兩起恐怖襲擊事件，涉案嫌犯分別通過“親屬移民”和美國國務院的綠卡抽簽移民計劃進入美國。美國司法部長塞申斯在一份聲明中說：“在不到兩個月的時間里，在紐約市發(fā)生了兩起恐怖襲擊事件，這些恐怖襲擊事件是由我們失敗的移民政策（綠卡抽簽移民計劃和鏈式移民）所致，而這些移民政策并不符合國家利益?！?/p>

2017年8月2日，特朗普和共和黨參議員普度及科頓共同宣布未來移民改革方向，采取“擇優(yōu)”（merit-based system）制，大幅減少“親屬移民”數(shù)量，停止發(fā)放綠卡給美國居民配偶及未成年子女以外的親屬；未來十年大幅減少綠卡發(fā)放的數(shù)量，由每年的100萬個削減到50萬個；取消綠卡抽簽；難民申請綠卡的年度配額削減為5萬等。

綠卡抽簽是美國的一項移民簽證制度，即一個發(fā)放美國綠卡的篩選過程。該制度始于1995年，每年有上百萬人申請美國綠卡抽簽，但只有10萬的申請者能進入美國綠卡的篩選過程，最后只有5萬人順利獲得綠卡。特朗普發(fā)推文說，將中止抽簽，美國現(xiàn)行制度讓低技術移民也能進入美國，造成美國勞工的低薪就業(yè)。改革后的移民制度將有利于能說英語且有財務能力的人，這類高技術移民對美國經(jīng)濟有利。

特朗普政府移民政策改革的

背景

冰凍三尺，非一日之寒。特朗普政府推行的移民政策改革其主要原因來源于美國人口結構的巨大變化。自1790年以來，美國每十年進行一次人口普查。2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，美國總人口是3.08億，少數(shù)族裔人口為1.11億，占美國總人口的36.3%。在2000年至2010年的十年間，美國白人人口從1.946億增加到1.968億，增長率僅為1%，白人人口在美國人口總數(shù)中所占比例從69%下降為64%；拉美裔人口從2000年的3530萬增加到2010年的5050萬，增長率達43%，占美國總人口的16.3%；美國黑人人口總數(shù)為3890萬，僅占美國人口總數(shù)的13%，已經(jīng)不再是美國第二大族群；亞裔人口為1470萬，雖然占美國人口總數(shù)僅為4.8%，但人口增長率超過拉美裔，為各族裔中人口增長速度最快的。

2010年的人口普查數(shù)據(jù)還顯示，美國人口增長主要來自少數(shù)族裔，拉美裔人口增長在很多州超出預期。2000年至2010年間，白人兒童減少10%，降至3970萬，少數(shù)族裔除黑人和印第安人外，增加了22%，達到3450萬人。在18歲以下的美國人中，每6名就有1名拉美裔；每4名美國兒童中就有1名拉美裔兒童。[1]

根據(jù)美國人口普查數(shù)據(jù)預測，到21世紀中葉，美國人口將超過4.3億。屆時人口的種族構成將進一步多元，白人將失去占人口大多數(shù)的族群地位。拉美裔、非洲裔和亞裔等少數(shù)民族的人口總數(shù)預計將從2042年開始超過白人，到2050年，他們的人數(shù)將占美國人口的54%。拉美裔是推動美國少數(shù)族裔人口增長的主力軍。 皮尤的研究數(shù)據(jù)顯示，從移民的來源國看，拉丁美洲國家，特別是墨西哥，是最主要的移民來源國。

目前在美國境內還有數(shù)以千計的非法移民。非法移民無證且居無定所，因而確切數(shù)字難以統(tǒng)計。皮尤拉美裔研究中心的研究顯示，截至2013年，美國境內非法移民人數(shù)約為1110萬人。[2]

美國人口結構的巨大變化和大量非法移民的涌入，對美國政治、經(jīng)濟和社會文化產(chǎn)生重大影響，也引發(fā)美國社會各界的擔憂。

首先，對美國主流文化的擔憂。盡管美國是個移民國家，移民來自世界各地，但盎格魯-撒克遜白人基督教新教（瓦斯普，WASP）是美國的主流文化。然而，隨著人口結構的改變，“瓦斯普”主流文化面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，引發(fā)美國精英的普遍擔憂。如美國歷史學家小施萊辛格在《美國的分裂》一書中所言，美國是個熔爐，美國人堅信他們有力量同化來自世界各地的移民，然而，這個熔爐“不可避免地帶有以英裔為中心的味道。無論如何，盎格魯-撒克遜白人新教傳統(tǒng)好歹已經(jīng)存在了兩個世紀，并且在主要方面至今仍然是美國文化與社會的主導力量。這一傳統(tǒng)為來自其他國家的移民提供了求得一致的標準和同化的基質”。 [3]美國哈佛大學政治學教授亨廷頓在《我們是誰：美國國家特性面臨挑戰(zhàn)》一書中，論述了21世紀美國國家特性所面臨的挑戰(zhàn)。他寫到，“盎格魯-新教文化對美國人的身份特性來說，三個世紀以來一直居于中心地位。正是它使美國人有了共同之處。 但在20世紀后期，這一文化的重要地位和實質內容受到以下方面的挑戰(zhàn)：來自拉丁美洲和亞洲的移民新浪潮；學術界和政界流行的多元文化主義和多樣性理論；西班牙語有形成美國第二語言之勢，美國社會中出現(xiàn)了拉美裔化的傾向”。 [4]

其次，大量非法移民滯留美國境內帶來的一系列社會問題。一是安置和管理非法移民成本巨大。2016年9月，美國移民研究聯(lián)合會的研究報告《教室中的大象：大量移民對公立教育的影響》顯示，美國政府每年在移民相關問題上的花費高達3000億美元，美國政府用于非法移民管理費用巨大。以加州為例，雖然面臨260億美元赤字，但加州政府每年斥資215億美元補助非法移民。該報告著重探討了非法移民對美國公立教育的沖擊。根據(jù)總統(tǒng)特別行政命令，美國聯(lián)邦政府在公立學校為母語為非英語的移民學生設立英語學習項目——“有限英語能力”項目（Limited English Proficiency， LEP）[5] 。2016年，美國公立學校非法移民學生總數(shù)約為361.8萬人，“有限英語能力”項目平均用在每位非法移民學生上的花費為1.2128萬美元，該項目用于非法移民學生的費用總額為430.9億美元。[6] 二是搶走就業(yè)機會。非法移民從事一些難以吸引美國出生工人的工作，且工資低廉，因而受到雇主的歡迎。不少美國人擔心移民（合法和非法）搶走了美國人的工作。2014年，美國移民研究中心的研究報告顯示，美國新增的工作機會全部由移民獲得。在2000—2014年，在16至65歲的適齡工作人群中，移民（和非法移民）就業(yè)人數(shù)增加了570萬，本土美國人就業(yè)人數(shù)下降了12.7萬。[7]三是販毒、暴力犯罪、邊境安全和恐怖主義襲擊。美國是世界上最大的毒品消費國家，吸毒者超過3500萬。研究顯示，約70%的毒品來自墨西哥，每年從墨西哥販賣到美國的毒品黑市總價達2000億美元。美墨邊境毒品走私現(xiàn)象屢禁不絕，暴力犯罪頻發(fā)。美國移民與海關執(zhí)法局的數(shù)據(jù)顯示，2015年，有1.9723萬名非法移民被宣判有罪。2016財政年度，24.0255萬名非法移民被遞解出境，其中13.8669萬人被判有罪，占遞解總人數(shù)的58%。[8]

在奧巴馬政府時期，美國曾經(jīng)歷過一次嚴重的美墨邊境非法移民危機。2014年，來自薩爾瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜等國家的非法移民，跨越墨西哥逃到美國邊境尋求庇護的人數(shù)達到 17 萬人，是 2013 年 6 萬人的近三倍。2012 年以前，這個數(shù)字每年不到 3 萬。面對大規(guī)模的非法移民危機， 奧巴馬政府研擬多個應對方案 ，其中之一是加大刑事起訴力度，改變非法移民先上“移民法庭”的程序，而是先上“刑事法庭”，以達到嚇阻非法移民涌入的目的。這可以說是特朗普政府“零容忍”政策的前身。不過，考慮到可能造成家庭分離，奧巴馬政府的做法是將這些非法移民家庭登記在案后，將其釋放，要求幾個月后出庭。但是，被釋放的非法移民大多從此消失，并未如期出庭，而是以非法身份滯留美國，因而許多美國人質疑美國的移民政策遭到濫用。

總之，非法移民問題已經(jīng)成為當今美國社會的一大難題。這也就是為什么特朗普政府推行強硬移民政策改革的主要原因。

特朗普政府移民政策改革的

影響和前景

特朗普政府推行的以終止“夢想者”計劃、“禁穆令”和“零容忍”政策為代表的強硬的移民政策，對美國政治、經(jīng)濟和社會產(chǎn)生深遠影響。

第一，加劇美國社會的分裂。特朗普政府的打擊非法移民的“零容忍”政策和針對穆斯林的旅行禁令，引發(fā)社會紛爭，無疑對美國社會業(yè)已存在的反穆斯林、反移民情緒起了推波助瀾的作用。

“零容忍”政策使眾多非法移民家庭的未成年子女和其父母被強行分開安置，“骨肉分離”的慘狀引發(fā)美國社會乃至世界各地批評?！傲闳萑獭闭呶茨苷饝胤欠ㄒ泼?，非法越境案件反而直線增加。

盡管批評聲不斷，但也有不少美國人贊成特朗普政府在移民問題上的強硬做法?！秶以u論》雜志連續(xù)發(fā)表多篇文章，抨擊民主黨在移民問題上無所作為，肯定特朗普在打擊非法移民問題上的做法。評論認為，美國媒體沒有把移民僵局的真相告訴美國民眾。[9] 2018年4月，加州伯克利分校所做的研究發(fā)現(xiàn)，約半數(shù)以上的加州人支持特朗普政府將非法移民遞解出境、“禁穆令”和在美墨邊境建墻的提議。這一調查結果出乎研究者的預料，他們本來是想印證加州居民對特朗普政府移民政策改革的反感程度，但卻得出了相反的結果。

第二，國際人才難留美國。特朗普執(zhí)政以來，移民局要求補交材料的情況越來越普遍，2017年第四季度約有68.9%的申請者因“專業(yè)與工作不相符”而被要求補材料，各類工作簽證的拒簽率都呈上升趨勢。這在很大程度上影響了國際人才留美的意愿，國際學生申請人數(shù)大幅下降。據(jù)統(tǒng)計，2017年美國高校國際學生人數(shù)為8.0864萬人，比2016年的8.416萬人減少了3.152萬人。[10]

美國政策國家基金會的負責人斯圖爾特·安德森表示： “在資本超過10億美元的87家美國公司里，約一半以上都是移民創(chuàng)建的?！盵11] 美國政策國家基金會對1901年至2017年獲諾貝爾獎的美籍科學家的出生地、來源國進行統(tǒng)計。自2000年以來，美國共有85位科學家獲得諾貝爾化學、醫(yī)學和物理學獎，其中39%為外來移民。[12]有學者認為，反對移民將使美國丟失人才。

第三，傷及美國企業(yè)乃至科技創(chuàng)新。H-1B工作簽證是一種非移民簽證，它允許美國雇主臨時聘用從事“專業(yè)職位”的外籍專業(yè)技術人員。H-1B簽證為專業(yè)職業(yè)的外籍專業(yè)技術人員提供了在美國合法居住和工作的機會。根據(jù)1990年美國《移民法》的規(guī)定，美國政府每年簽發(fā)8.5萬份H-1B簽證，其中6.5萬份簽發(fā)給私人部門的高級技術人員，2萬份簽發(fā)給在美國大學取得科學、技術、工程或數(shù)學高等學位的外國畢業(yè)生。近年來，H-1B簽證嚴重供不應求，特朗普政府收緊工作簽證，無疑將使這一嚴重短缺的局面持續(xù)下去，從而對美國企業(yè)及科技創(chuàng)新產(chǎn)生不利影響。

移民問題在美國是一個非常敏感的話題。近年來，美國民主、共和兩黨都力圖推動移民政策改革，但成效有限。特朗普政府的移民新政力圖改變實行了近半個世紀的美國移民政策，在“美國優(yōu)先”的口號下，優(yōu)先考慮美國人的就業(yè)、收入和安全，優(yōu)先雇用美國人。然而，特朗普政府的移民政策改革困難重重，特朗普支持的議案一再遭到美國參眾兩院否決。盡管一再受挫，但加大執(zhí)法力度，打擊非法移民，收緊移民政策，仍將是特朗普政府移民政策的重點。

（作者系中國社會科學院美國研究所研究員，《美國研究》執(zhí)行主編）

（責任編輯：徐海娜）

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[1] 2000、2010年美國人口普查數(shù)據(jù)參見美國人口普查局官方網(wǎng)站United States Census Bureau， https：//factfinder.census.gov/rest/dnldController/deliver？_ts=551528312223。

[2] Mark Hugo， “If They Could， How Many Unauthorized Immigrants Would Become U.S. Citizen？” June 27， 2013， http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2013/06/27/if-they-co…-many-unauthorized-immigrants-would-become-u-s-citizens/.

[3] Arthur M. Schlesinger Jr.， The Disuniting of America： Reflecting of America， New York： W.W. Norton & Company， 1992， p.28.

[4] Samuel P. Huntington， Who Are We： The Challenges to Americas National Identity， New York： Simon & Schuster Paperbacks， 2004， Forward， p. xvi.

[5] The President Executive Order 13166：Improving Access to Services for Persons With Limited English Proficiency，Department of Justice， https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-08-16/pdf/00-20938.pdf， 2018-8-22.

[6] Marc Ferris and Spencer Raley，“The Elephant in the Classroom Mass Immigrations Impact on Education，” September 2016， https：//www.fairus.org/sites/default/files/2017-08/FAIR-Education-Report-2016.pdf.

[7] Steven A. Camarota and Karen Zeigle，“All Employment Growth Since 2000 Went to Immigrants Number of U.S.-born not Working Grew by 17 Million，“ June 27，2014， https：//cis.org/All-Employment-Growth-2000-Went-Immigrants.

[8] U.S. Immigration and Customs Enforcement，“Fiscal Year 2016 ICE Enforcement and Removal Operations Report，”https：//www.ice.gov/sites/default/files/documents/Report/2016/removal-stats-2016.pdf.

[9] Ben Shapiro，“Media Dishonesty on Immigration Contributes to Gridlock，” National Review， June 19， 2018 ， https：//www.nationalreview.com/2018/06/immigration-debate-family-separation-media-coverage-misleading/.

[10] National Foundation for American Policy， “Declining International Student Enrollment at U.S. University and Its Potential Impact，” Feb.2018， https：//nfap.com/wp-content/uploads/2018/02/Decline-in-International-Student-Enrollment.NFAP-Policy-Brief.February-2018-2.pdf.

[11] National Foundation for American Policy，”H-1B Denials and Requests for Evidence Increase under the Trump Administration，” July 2018，at：https：//nfap.com/wp-content/uploads/2018/07/H-1B-Denial-and-RFE-Increase.NFAP-Policy-Brief.July-2018.pdf.

[12] National Foundation for American Policy， “Immigration and Nobel Prizes：1901-2017，” October 2017， https：//nfap.com/wp-content/uploads/2017/10/Immigrants-and-Nobel-Prizes-1901-to-2017.NFAP-Policy-Brief.October-20171.pdf.