龐中英

內(nèi)容提要 目前，美國與中國的“貿(mào)易戰(zhàn)”仍在不斷升級(jí)，通過談判解決雙方貿(mào)易沖突的前景不明。中美貿(mào)易沖突擴(kuò)大到世界貿(mào)易組織（WTO），與WTO的未來息息相關(guān)。在貿(mào)易沖突的背景下，長期爭論中的WTO改革再次凸顯出來。作為全球秩序的堅(jiān)定捍衛(wèi)者，歐盟仍然在努力協(xié)調(diào)各方，特朗普政府在改革WTO上與歐盟合作，中國也重申了堅(jiān)定維護(hù)多邊貿(mào)易體制的立場，承諾與歐盟合作改革WTO。展望未來，中國與歐盟需盡快協(xié)調(diào)雙方立場，爭取提出共同改革方案。

關(guān)鍵詞 WTO改革，歐盟，美國，中國，全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.001

全球貿(mào)易沖突背景下的

WTO改革

世界貿(mào)易組織（WTO）是制定和實(shí)施全球?qū)哟钨Q(mào)易規(guī)則的機(jī)構(gòu)。沒有國際規(guī)則，也就沒有世界貿(mào)易，兩者是相輔相成的。以“規(guī)則為基礎(chǔ)”也是國際貿(mào)易領(lǐng)域的全球規(guī)范。這并不是西方的，而是全球的。

WTO是全球貿(mào)易治理的一個(gè)里程碑式的國際機(jī)構(gòu)——其前身是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT），在冷戰(zhàn)結(jié)束后于1995年成立。WTO被認(rèn)為是比其前身GATT更包容、更有利于貿(mào)易發(fā)展、更能夠解決國家之間貿(mào)易糾紛的機(jī)構(gòu)，是以全球化為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)成長的最為重要的條件之一，是“世界貿(mào)易的穩(wěn)定性與可預(yù)見性的衛(wèi)士”。[1]

需要指出的是，WTO的改革并非新話題。在成立以來的二十多年中，尤其是在過去十年，WTO的改革始終是其成員國和有關(guān)著名智庫討論的中心話題。其中， “WTO的危機(jī)”、“WTO失效”等判斷或警示的提出，說明了WTO所面對(duì)挑戰(zhàn)的嚴(yán)重性。

現(xiàn)任WTO總干事阿澤維多認(rèn)為WTO面臨迫切的改革任務(wù)。為此，阿澤維多曾發(fā)起與成員國的“危機(jī)談話”。在特朗普政府之前，美國和歐盟都曾提出過WTO的改革方案，這些方案要求取消被視為WTO基礎(chǔ)原則的“以共識(shí)為基礎(chǔ)的決策”，認(rèn)為這樣可以提高WTO的效率，但這些方案卻可能使WTO的正當(dāng)性（合法性）遭到打擊。[2]

2006年，WTO多哈回合貿(mào)易談判因?yàn)楸娍陔y調(diào)，不得不中止。2013年12月7日，在印度尼西亞舉行的WTO第九屆部長級(jí)會(huì)議發(fā)布了《巴厘部長宣言》，達(dá)成了WTO成立18年、多哈回合談判啟動(dòng)12年以來的第一份全球多邊貿(mào)易協(xié)定——《巴厘一攬子協(xié)定》。但是，這一協(xié)定只是多哈回合的一個(gè)縮水版協(xié)議，距離多哈回合談判的全面完成仍然十分遙遠(yuǎn)。多哈回合談判的曲折折射出WTO的內(nèi)在危機(jī)。

自2017年特朗普就任美國總統(tǒng)以來，尤其是進(jìn)入2018年后美國對(duì)其最大的貿(mào)易伙伴（北美諸國、歐盟和中國）發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”，以WTO為代表的世界貿(mào)易秩序的危機(jī)狀態(tài)更趨嚴(yán)重。特朗普政府不愿依靠WTO等機(jī)構(gòu)代表的世界貿(mào)易秩序來解決其與最大的貿(mào)易伙伴的貿(mào)易糾紛，而是試圖使用其全球的超強(qiáng)實(shí)力（霸權(quán)）迫使貿(mào)易伙伴讓步。這實(shí)際上等于美國利用霸權(quán)向全球征稅。

在WTO依然存在的情況下，大國之間的“貿(mào)易戰(zhàn)”本身是對(duì)WTO或者當(dāng)今世界貿(mào)易秩序的一大嘲諷。WTO的使命、原則和體制是為了解決貿(mào)易爭端，尤其是大國之間的貿(mào)易爭端。如今，非但WTO管不了“貿(mào)易戰(zhàn)”，而且“貿(mào)易戰(zhàn)”正在摧毀WTO。

WTO是中美“貿(mào)易戰(zhàn)”的一部分。中美雙方都說自己在遵守WTO代表的全球競爭規(guī)則，同時(shí)都在指責(zé)對(duì)方違反WTO代表的全球競爭規(guī)則。雙方代表在WTO唇槍舌劍、針鋒相對(duì)。當(dāng)然，中美在WTO問題上的交鋒并非新現(xiàn)象，一直存在。美國借助WTO的貿(mào)易政策審議機(jī)制（TRM）審查中國在WTO的合規(guī)情況。

隨著中國經(jīng)濟(jì)在“入世”后的高速增長，此前主導(dǎo)WTO的美國和歐盟等越來越感受到來自中國的沖擊。美國和歐盟在WTO針對(duì)中國的立場與利益有共同的方面。特朗普政府在WTO“指責(zé)中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)侵略”，而歐盟“擔(dān)憂中國的情緒與美國是一樣的”。[3]如歐盟貿(mào)易專員塞西莉亞·馬爾姆斯特倫指出：“我們?cè)撊绾握{(diào)和中國的國企模式與全球范圍內(nèi)的公平競爭之間的矛盾？”[4]

中美歐三方在WTO中的爭論本身就是WTO面臨的一個(gè)中心問題，直接影響到WTO的未來。這一爭論引起了一些著名國際學(xué)者的關(guān)注。哈佛大學(xué)國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅德里克（DaniRodrik）認(rèn)為，“美國和歐洲的政策制定者問了一個(gè)錯(cuò)誤的問題。與其說問題出在中國的政策上，不如說問題出在世界貿(mào)易體制上。WTO以及之后的每一份貿(mào)易協(xié)定都建立在如下觀點(diǎn)的基礎(chǔ)之上：不同國家的經(jīng)濟(jì)行為最終將會(huì)趨同。但這種情況并沒有發(fā)生，中國的例子已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。更重要的是，本來就沒有充分理由認(rèn)為不同國家的經(jīng)濟(jì)模式會(huì)趨同?！绷_德里克的結(jié)論是，“如果WTO已經(jīng)失靈，那是因?yàn)橘Q(mào)易規(guī)則的手已經(jīng)伸得太長。一套公正的世界貿(mào)易體系會(huì)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)模式多樣性的價(jià)值。它應(yīng)該在這些模式中尋找一條妥協(xié)之道，而不是收緊規(guī)則?！盵5]

WTO的確代表了更高的理想——世界經(jīng)濟(jì)一體化。然而，理想和現(xiàn)實(shí)不一樣，現(xiàn)實(shí)中各國追求的仍然是各自的發(fā)展道路。一方面，中國與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來越緊密，另一方面，中國堅(jiān)持自己的發(fā)展道路。美國特朗普政府出現(xiàn)，從另一個(gè)角度證明，即使是美國也要堅(jiān)持自己的發(fā)展道路，也就是特朗普及其團(tuán)隊(duì)不斷重申的美國“經(jīng)濟(jì)民族主義”。

作為全球性組織，WTO已經(jīng)進(jìn)入各國的邊界（主權(quán)）內(nèi)部，影響和制約著各國的國內(nèi)政策，但對(duì)各國國內(nèi)的情況卻關(guān)心不夠。正因?yàn)閃TO走得太遠(yuǎn)，所以該組織及其伙伴組織在“反全球化”和“去全球化”中成為民族主義和民粹主義攻擊的主要對(duì)象。全球經(jīng)濟(jì)一體化正在遭遇至少是暫時(shí)中斷或者放慢的現(xiàn)實(shí)。作為治理全球經(jīng)濟(jì)一體化最重要機(jī)構(gòu)的WTO陷入四面楚歌。

歐盟目前是WTO改革的領(lǐng)導(dǎo)者

與美國一樣，歐盟也是世界貿(mào)易規(guī)則的制定者和操控者。在WTO的改革中，歐盟發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。歐盟尋求中國對(duì)WTO改革的支持。2018年7月16日，《第二十次中國歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明》（以下簡稱《中歐聲明》）在北京發(fā)表：“雙方堅(jiān)定致力于打造開放型世界經(jīng)濟(jì)，提高貿(mào)易投資自由化便利化，抵制保護(hù)主義與單邊主義，推動(dòng)更加開放、平衡、包容和普惠的全球化。雙方堅(jiān)定支持以世貿(mào)組織為核心、以規(guī)則為基礎(chǔ)、透明、非歧視、開放和包容的多邊貿(mào)易體制并承諾遵守現(xiàn)行世貿(mào)規(guī)則。雙方還承諾就世貿(mào)組織改革開展合作，以迎接新挑戰(zhàn)，并為此建立世貿(mào)組織改革副部級(jí)聯(lián)合工作組。”“雙方認(rèn)可經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話在指導(dǎo)和促進(jìn)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系中發(fā)揮的重要作用。歐盟注意到中國近期致力于改善市場準(zhǔn)入和投資環(huán)境，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，擴(kuò)大進(jìn)口，期待這些舉措得到全面落實(shí)并采取進(jìn)一步的舉措。雙方致力于在雙邊貿(mào)易和投資領(lǐng)域確保公平和互利合作，并將合作解決各自企業(yè)面臨的市場準(zhǔn)入問題。”[6]中國堅(jiān)定地支持多邊貿(mào)易體制也是對(duì)歐盟的支持。

2018年7月25日，歐盟委員會(huì)主席容克在華盛頓與美國總統(tǒng)特朗普發(fā)表了《美歐聯(lián)合聲明》，宣布將致力于實(shí)現(xiàn)美歐之間“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”的自由貿(mào)易，共同推動(dòng)WTO改革。[7]雖然《美歐聯(lián)合聲明》一般被認(rèn)為是歐盟對(duì)美國的妥協(xié)，但是特朗普政府同意改革WTO則是歐盟對(duì)美國的一個(gè)勝利，避免了特朗普政府在WTO之外尋求解決方案。[8] 但如同《中歐聲明》一樣，容克和特朗普并沒有詳細(xì)說明美歐如何改革WTO，更沒有說，美歐在WTO改革上的分歧能否克服和如何克服。

事實(shí)上，歐盟和美國在如何改革WTO上存在不一致。與歐盟不同，特朗普政府的WTO改革方案意味著取消WTO中的發(fā)展中國家條款，意味著放棄WTO的“以共識(shí)為基礎(chǔ)的決策”原則。這勢必引發(fā)WTO內(nèi)部的大地震。然而，歐盟則考慮到了WTO的正當(dāng)性和有效性，認(rèn)為只有在WTO正當(dāng)性不受傷害的情況下才能修改“以共識(shí)為基礎(chǔ)的決策”原則。

根據(jù)特朗普政府目前的作為，美國將通過雙邊談判建立一個(gè)個(gè)新的雙邊貿(mào)易安排，但美國并沒有說明這些新的雙邊貿(mào)易安排是否有違WTO的原則（例如是否違反了WTO的非歧視原則），以及一旦與WTO原則沖突怎么辦。即使不考慮WTO，這些雙邊貿(mào)易安排如果不能相互協(xié)調(diào)以避免相互沖突（如美歐貿(mào)易安排與美日貿(mào)易安排之間的沖突），也將給美國帶來新的貿(mào)易問題。

總體來看，在WTO改革問題上，即使不考慮歐盟如何在其內(nèi)部取得一致，它如何協(xié)調(diào)與美國的不一致和與中國等這樣的既不是“富國”也非“窮國”的“新興經(jīng)濟(jì)體”的差異，此外，滿足廣大發(fā)展中國家成員維持和加強(qiáng)WTO包容性的要求也很困難，歐盟要想拿出得到大多數(shù)成員支持的WTO改革方案并不容易。

中國與WTO改革

20世紀(jì)最后幾年和21世紀(jì)初，“全球化”正高歌猛進(jìn)，WTO需要擴(kuò)大，尤其是需要接納中國。中國進(jìn)入WTO不僅是中國想進(jìn)，而且是美國和歐盟想要中國進(jìn)。最近有人把當(dāng)年美國克林頓政府如何歡迎中國入世和今天特朗普政府如何在WTO反對(duì)中國做了比較，這一有意思的比較反映了中美關(guān)系的巨大變化。但是，為什么美國對(duì)待在WTO的中國有這么大的變化？著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、山東大學(xué)教授盛洪認(rèn)為，2001年時(shí)“中國只是一個(gè)‘小國”?！爱?dāng)時(shí)中國的GDP占全球的比重只有4.1%”，“只是世界市場舞臺(tái)上的一個(gè)新生”。美國和歐盟對(duì)中國放寬某些條件，如允許中國有不對(duì)稱的關(guān)稅水平，明確規(guī)定了對(duì)作為發(fā)展中國家的某種優(yōu)惠和照顧。“但在15年后，中國已經(jīng)不是小國了，而是世界舞臺(tái)上的龐然大物。經(jīng)濟(jì)總量位列世界第二，占世界經(jīng)濟(jì)的份額達(dá)到15%?！背惺苤袊薮蟾偁幜Φ耐鈬髽I(yè)感到焦慮?！凹词故敲绹@樣一個(gè)世界最大經(jīng)濟(jì)體、技術(shù)領(lǐng)先的國家，也感到了不安?！泵绹斯粚?duì)“中國制造2025”提出質(zhì)疑，要求中國取消這一政策，認(rèn)為“中國制造2025”提出的對(duì)制造業(yè)技術(shù)升級(jí)進(jìn)行政府補(bǔ)貼的做法，就違反了公平的貿(mào)易原則。[9]

2018年6月28日，中國政府發(fā)表《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，引起全球矚目。這是自2001年中國加入WTO以來發(fā)表的首份關(guān)于WTO的白皮書，該白皮書系統(tǒng)回顧了17年來中國與WTO的關(guān)系，重申中國的基本立場：反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，呼吁全球各國尊重WTO代表的國際貿(mào)易規(guī)則。不過，白皮書沒有觸及WTO改革這個(gè)話題。

WTO改革是中國面臨的大挑戰(zhàn)。不改革或者改革不成功，WTO注定失去存在的理由。中國需要理解并研究WTO的改革，并提出中國的改革方案。中國首先要承認(rèn)今日之中國與2001年入世時(shí)的中國是不同的。事實(shí)上，這種不同正是目前歐盟主導(dǎo)和美國同意的WTO改革的主要原因之一。

當(dāng)下各方都在聚焦關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)的新規(guī)則，而WTO的改革就是制定新的全球貿(mào)易規(guī)則。剛加入WTO時(shí)，中國還不是世界貿(mào)易規(guī)則的制定者，而現(xiàn)在WTO的改革為中國在新的國際體系中參與全球貿(mào)易規(guī)則的制定提供了歷史性機(jī)會(huì)。經(jīng)歷了目前的“貿(mào)易戰(zhàn)”，特朗普政府也許會(huì)意識(shí)到，“美國第一”與“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的全球經(jīng)濟(jì)并不矛盾。美國要在這個(gè)世界維持主導(dǎo)地位，即便按照特朗普的邏輯，規(guī)則也是很重要的。只是特朗普不會(huì)要其口口聲聲的不利于美國的規(guī)則。特朗普政府之所以要推翻這類規(guī)則，就是因?yàn)樵谔乩势湛磥?，它們?duì)美國“不公”。特朗普所說的改革，就是要讓這些“不公”的規(guī)則，變得對(duì)美國“公平”起來?！百Q(mào)易戰(zhàn)”緣起于全球經(jīng)濟(jì)缺少與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)則，而“貿(mào)易戰(zhàn)”可能在新的有利于美國的全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則形成后終結(jié)。

如何看待目前關(guān)于“全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則”的爭執(zhí)和爭議？最近，金磚一詞的原創(chuàng)者、現(xiàn)任英國皇家國際問題研究院主席吉米·奧尼爾在就新的全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則接受采訪時(shí)就認(rèn)為，隨著舊國際秩序越來越不適應(yīng)新的全球經(jīng)濟(jì)，全球經(jīng)濟(jì)治理日益成為尖銳的挑戰(zhàn)。未來，全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則不可能由單一的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)來制定。要真正治理新的全球經(jīng)濟(jì)，各方都要參與全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則的形成。[10]

筆者大體贊同吉米·奧尼爾的看法。對(duì)中國有兩點(diǎn)建言：第一，在形成新的全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則方面，中國是不可或缺的。排除中國的全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則是不可能的。中國能做很多大而關(guān)鍵的事情。其中最大的事情是，中國要力阻世界滑向不以或者少以規(guī)則為基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，以規(guī)則為基礎(chǔ)的世界對(duì)繼續(xù)走向進(jìn)步、現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展和更美好生活的中國更加重要。第二，中國一定要求同存異，在政治方面力阻“新冷戰(zhàn)”發(fā)生，尋求與美歐日等世界主要經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)的新規(guī)則方面達(dá)成最大共識(shí)和交集。

在全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則爭論中觸及的根本問題也是中國進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開放要面對(duì)的問題。WTO的改革無疑將有助于中國國內(nèi)的深化改革和開放。這是一個(gè)相輔相成的過程。

從與外部主要貿(mào)易伙伴的關(guān)系看，WTO仍然是解決雙邊挑戰(zhàn)的根本之道。中美貿(mào)易談判需在以下這點(diǎn)上達(dá)成一致：雙方都要回到WTO，WTO才是中美之爭的解決方案。中美雙方的任何解決方案若是與WTO的原則不一致，那么在解決問題的同時(shí)也會(huì)制造新問題，最后還是要回到WTO。這是因?yàn)橹忻纼蓢际侨蚧澜绲闹黧w，所謂雙邊的問題，其實(shí)本質(zhì)上是多邊的。

結(jié) 語

改革WTO是國際共識(shí)。在目前大國之間貿(mào)易關(guān)系緊張的情況下，WTO改革再次變得迫切。現(xiàn)在的主要問題是WTO改革的原則是什么，目標(biāo)是什么，以及如何改革?？傮w看，改革的根本原則仍然是要把正當(dāng)性和有效性結(jié)合起來。在目標(biāo)方面，大的激進(jìn)的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)，而小的漸進(jìn)的目標(biāo)則不足以解決目前全球貿(mào)易關(guān)系的緊張，因此各國之間需要探索WTO的適度改革目標(biāo)。而在目標(biāo)確定后，WTO秘書處和主要成員國，尤其是中美歐，需要協(xié)調(diào)立場，提出改革的路線圖或者方案。

今天的世界經(jīng)濟(jì)體系由三類國家組成，第一類是七國集團(tuán)和經(jīng)合組織代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體（“富國”）；第二類是廣大發(fā)展中國家（“窮國”）；第三類則是介于“窮國”和“富國”之間的是以中國、印度、巴西等為代表的“新興經(jīng)濟(jì)體”。這三類國家反映了世界經(jīng)濟(jì)的多樣性?！耙惶坠氖澜缳Q(mào)易體系會(huì)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)模式多樣性的價(jià)值。它應(yīng)該在這些模式中尋找一條妥協(xié)之道”。[11]但是，求取“公平”貿(mào)易的特朗普政府是否承認(rèn)世界經(jīng)濟(jì)的多樣性？是否如此走向貿(mào)易的公平？歐盟是否會(huì)接受世界經(jīng)濟(jì)的多樣性，并以此改革WTO？如果WTO這樣改革，這與原來的GATT是不是差別不大？這樣的世界貿(mào)易治理是否能夠提供世界經(jīng)濟(jì)競爭在21世紀(jì)需要的新規(guī)則？

中國和歐盟既然已經(jīng)成立了WTO改革工作組，就需要盡快協(xié)調(diào)雙方立場，爭取提出共同改革方案。WTO應(yīng)該盡快召開成員大會(huì)，討論WTO改革，決定WTO的命運(yùn)。而2018年和以后舉行的二十國集團(tuán)（G20）等全球經(jīng)濟(jì)論壇，應(yīng)該把WTO的改革列為主要議題。

（作者系中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院院長，特聘教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

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[1] Uri Dadush， “WTO Reform： The Time to Start Is Now”， Carnegie Endowment for International Peace： Policy Brief， No. 80， September 2009.

[2] Emily Jones， “How should the WTO reform itself？”， World Economic Forum， 24th October 2014. https：//www.weforum.org/agenda/2014/10/wto-trade-reform-veto-consensus/.

[3] 達(dá)尼·羅德里克：《WTO失靈的真正原因》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2018年8月7日，http：//www.ftchinese.com/premium/001078823？archive。

[4] 同[3]。

[5] 同[3]。

[6]《第二十次中國歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明》，北京，2018年7月18日，http：//www.mfa.gov.cn/ce/cebe/chn/zozyzcwj/celdr/t1578374.htm。

[7] "President Donald J. Trump Launches a New Reciprocal Trade Relationship with the European Union"， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-launches-new-reciprocal-trade-relationship-european-union/.

[8] Simon Johnson， “Europes trade victory in Washington”，Project Syndicate， July 30， 2018.

[9] 盛洪：《從中國制造到中國市場》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2018年8月10日。http：//www.ftchinese.com/story/001078876#adchannelID=1300。

[10] Jim ONeill， “New rules for the new global economy”， Project Syndicate， 27 July， 2018.

[11] 同[3]。