摘 要：本文結(jié)合蘇州市地方海事局近年來(lái)整治太湖水域非法載客行為的經(jīng)驗(yàn)，分析了滋生非法載客現(xiàn)象的原因，經(jīng)過(guò)論證確定關(guān)鍵因素，并針對(duì)關(guān)鍵因素進(jìn)行對(duì)策研究，對(duì)對(duì)策實(shí)施效果進(jìn)行后評(píng)估，提出成效鞏固的措施建議。

關(guān)鍵詞：太湖；非法載客現(xiàn)象；整治對(duì)策

中圖分類號(hào)：U698.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2018）7-0020-02

太湖地處江南水鄉(xiāng)，氣候溫和，冠有“天下太湖秀”的美譽(yù)，已然成為聞名遐邇的旅游勝地。近年來(lái)，由于湖上島嶼的旅游開(kāi)發(fā)，島上農(nóng)家樂(lè)興起，船舶自然成為了進(jìn)出島嶼的主要交通工具。游客進(jìn)出島需求和旅游船舶供給不平衡，加上部分農(nóng)家樂(lè)利益驅(qū)使，催生了部分農(nóng)用自備船（快艇）從事非法載客現(xiàn)象。這些快艇普遍船身小，船體破舊，救生消防設(shè)備缺乏，有的還是無(wú)牌無(wú)證的小漁船，船舶技術(shù)狀況差、駕駛?cè)藛T操作技能和安全意識(shí)弱，極易造成水上交通事故，尤其是農(nóng)用自備快艇，由于體小身輕、馬力大、航速快，一旦發(fā)生事故極易造成船毀人亡惡性事件，社會(huì)影響大。

為有效治理非法載客行為，督促屬地政府加強(qiáng)安全管理，改善水上通航安全環(huán)境，海事部門(mén)積極探索非法載客的本質(zhì)要因，提出應(yīng)對(duì)舉措，鞏固整治成效。

1 現(xiàn)狀調(diào)查

經(jīng)走訪游船公司、當(dāng)?shù)劓?zhèn)村相關(guān)部門(mén)、農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)戶和部分游客，分析了近年來(lái)水上交通安全管理和有關(guān)執(zhí)法情況，基本可以歸納如下：

（1）發(fā)生非法載客的大概率水域主要集中在三山島與東山鎮(zhèn)之間水域。三山島位于蘇州城西南五十余公里處太湖之中，四面臨水，加上島上遍布近百家農(nóng)家樂(lè)。游客上島的惟一途徑就是乘坐船艇，由于游船公司提供的航班無(wú)法完全滿足游客需求，從而催生了部分農(nóng)用自備船舶（快艇）非法載客現(xiàn)象。

（2）從事非法載客的多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)用自備船。太湖農(nóng)家樂(lè)為招攬生意，方便食客進(jìn)出島，便冒險(xiǎn)利用自家自備船舶接送顧客，據(jù)掌握的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)?shù)貜氖路欠ㄝd客的船舶有數(shù)十艘，其中，大部分是僅能乘坐6～8人左右的小型船舶，這些快艇無(wú)證無(wú)照，技術(shù)狀況差，抗風(fēng)浪等級(jí)低，遇有惡劣天氣或突發(fā)事件，極易發(fā)生船毀人亡惡性事故。

（3）出現(xiàn)非法載客現(xiàn)象較多的時(shí)間多集中在二季度和周末。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年進(jìn)出島游客分別為第一季度1.5萬(wàn)人，第二季度6.4萬(wàn)人，第三季度4.1萬(wàn)人，第四季度5.9萬(wàn)人，據(jù)此可知，二、三、四季度游客較多，特別是二季度，游客數(shù)量大幅上升。2016年清明小長(zhǎng)假游客0.28萬(wàn)人，五一小長(zhǎng)假0.78萬(wàn)人，占二季度游客總量的16%；十一黃金周1.9萬(wàn)人，占四季度游客總量的32%，加上周末出行游客，占比更大。

（4）非法載客行為查獲難度大。對(duì)于非法載客，執(zhí)法人員常采取在岸邊蹲守，一旦發(fā)現(xiàn)，快速上前處理。但是非法載客船舶尤其是快艇，機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，執(zhí)法人員一出現(xiàn)，快艇即駛離碼頭，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)攔截處理不易，加上他們常利用海事巡航間隙從事非法載客，難以查獲。

（5）打擊非法載客形成合力較難。根據(jù)江蘇省有關(guān)文件，農(nóng)用自備船的安全管理由屬地政府負(fù)責(zé)。但實(shí)際上屬地政府并未完全履行安全管理責(zé)任，管理機(jī)制不健全。從調(diào)查處理的案件發(fā)現(xiàn)，部分非法載客船為漁業(yè)船舶，隸屬漁政部門(mén)監(jiān)管。公安部門(mén)僅對(duì)治安事件或者構(gòu)成刑事犯罪的案件立案，對(duì)于行政案件多為配合。水上多頭管理，較難形成合力，導(dǎo)致非法載客現(xiàn)象屢禁不止。

2 要因分析

太湖水域非法載客現(xiàn)象的形成和屢禁不止，既有社會(huì)層面原因，也有管理層面原因。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查結(jié)果共梳理出8個(gè)因素，要因分析如下：

因素1：游船航班不科學(xué)。通過(guò)對(duì)游船班次和游客對(duì)航班需求，發(fā)現(xiàn)目前的班次不能完全滿足游客需要，特別是早晚游客進(jìn)出島受限。以東山到三山島長(zhǎng)圻-先奇航線為例，除惡劣天氣等原因封航外，太湖游船周一至周四為8：30-17：00，全天發(fā)送4班，周五至周日末及節(jié)假日8：30-17：00，全天發(fā)送5班，晚上沒(méi)有航班進(jìn)出島。要因分析結(jié)論：：是。

因素2：游客安全意識(shí)薄弱。通過(guò)對(duì)游客隨訪，大多數(shù)游客認(rèn)為只要有船能進(jìn)出島就行，不關(guān)心船舶是否有證，而且大多數(shù)接受調(diào)查的游客認(rèn)為農(nóng)家樂(lè)提供快艇接送是方便游客。要因分析結(jié)論：是。

因素3：船主以此謀利。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)走訪和調(diào)查以往案卷，發(fā)現(xiàn)從事過(guò)非法載客的基本都是農(nóng)家樂(lè)商戶，或者受農(nóng)家樂(lè)商戶請(qǐng)托幫忙帶客，未發(fā)現(xiàn)以此謀生者。要因分析結(jié)論：否。

因素4：農(nóng)家樂(lè)利益驅(qū)動(dòng)。經(jīng)調(diào)研和隨訪，商戶從事非法載客大多數(shù)是因游客要求提供接送，而且基本都是免費(fèi)，并非利益驅(qū)動(dòng)。要因分析結(jié)論：否。

因素5：巡航覆蓋不夠。查巡航計(jì)劃和記錄，2016巡航里程23380公里，巡航時(shí)間1467小時(shí)，巡航水域覆蓋三山島范圍。要因分析結(jié)論：否。

因素6：查處效率不高。考慮到水上攔截的危險(xiǎn)性，目前查處方式主要為岸邊隱蔽處蹲守，一旦岸邊攔截成功，基本都能接受勸阻，而且從前期查處的案件來(lái)看，查處效率尚可。要因分析結(jié)論：否。

因素7：安全宣傳不夠。當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)管理單位以及游船公司會(huì)不定期采取在游客集中的區(qū)域掛橫幅、發(fā)放宣傳手冊(cè)的方式進(jìn)行安全宣傳，屬地政府和海事部門(mén)每年組織農(nóng)家樂(lè)商戶集中宣傳教育，宣傳力度尚可。要因分析結(jié)論：否。

因素8：管理手段單一。從掌握的情況來(lái)看，屬地政府及有關(guān)職能部門(mén)管理積極性不高，制約非法載客行為的管理和科技手段缺乏，經(jīng)濟(jì)處罰金額不高，沒(méi)有形成威懾作用。要因分析結(jié)論：是。

通過(guò)以上因素分析，太湖水域非法載客的主要因素是以下幾種：

（1）游船航班不科學(xué)；

（2）游客安全意識(shí)薄弱；

（3）管理手段單一。

3對(duì)策研究

（1）游船航班不科學(xué)：海事部門(mén)經(jīng)摸排與充分論證，與游船管理有限公司協(xié)商，將碼頭營(yíng)運(yùn)時(shí)間延長(zhǎng)至旺季8：00-19：00時(shí)，淡季8：00-18：00時(shí)；且在早8：00時(shí)前和晚18：00時(shí)之后，視通航條件，可提供預(yù)約接送服務(wù)；另外，提供晚上20：00進(jìn)出島班輪對(duì)開(kāi)班次，并且面向三山島居民推出“周一早班船”（每周一早上7：00自三山島發(fā)船），有效解決特殊時(shí)段游客需求。

（2）游客安全意識(shí)薄弱：針對(duì)這一現(xiàn)象，海事部門(mén)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)采用宣傳手冊(cè)發(fā)放、在碼頭上設(shè)置展板、走進(jìn)村社集中宣講、送安全知識(shí)到商戶等方式加大安全宣傳力度。此外，與旅游公司協(xié)商，在門(mén)票背面印上安全提醒，增強(qiáng)游客的安全意識(shí)。

（3）管理方式單一：海事部門(mén)解決對(duì)策，一是促進(jìn)地方立法，增加處罰力度，將最高處罰額度從上限5000元增加到1萬(wàn)元，增大違法行為成本。二是督促政府履行安全管理職責(zé)，多次召開(kāi)專題協(xié)調(diào)會(huì)，指導(dǎo)協(xié)助屬地政府規(guī)范農(nóng)用自備船的管理和人員的安全教育，敦促村委會(huì)與船主簽訂安全責(zé)任狀，齊抓共管、形成合力。三是針對(duì)節(jié)假日及旺季等重點(diǎn)時(shí)段，開(kāi)展精準(zhǔn)巡航。四是多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)并查實(shí)，案件及時(shí)移交公安部門(mén)，涉及重大案件的追究刑事責(zé)任。

4 效果評(píng)估

自2017年10月對(duì)策實(shí)施以來(lái)，以三山島為標(biāo)本，對(duì)進(jìn)出三山島游客售票數(shù)和蘇州太湖游船管理有限公司進(jìn)出島船票數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。數(shù)據(jù)如下：

從數(shù)據(jù)分析看，2017年10月對(duì)策實(shí)施以來(lái)，非法載客人數(shù)大幅下降，說(shuō)明對(duì)策措施有效，且成效明顯。

5 鞏固措施建議

為進(jìn)一步鞏固整治成果，形成長(zhǎng)效機(jī)制，在以后的工作中提出以下措施和建議。

（1）進(jìn)一步督促村委會(huì)和屬地政府加強(qiáng)農(nóng)用自備船的管理，建立安全責(zé)任制，落實(shí)安全管理責(zé)任，對(duì)發(fā)生的事故、違法載客處罰及時(shí)進(jìn)行通告。

（2）建議政府加強(qiáng)太湖沿岸巡查管理，取締非法載客上客點(diǎn)。技術(shù)手段保障安全的前提下，適當(dāng)增加晚班班次，解決晚上游客離島需求。

（3）建議將非法載客行為納入政府信用管理，對(duì)從事或參與非法載客的農(nóng)家樂(lè)商戶視情節(jié)納入失信人名錄。

（4）建議利用互聯(lián)網(wǎng)+手段，加強(qiáng)安全宣傳，向進(jìn)入蘇州境內(nèi)太湖范圍內(nèi)的游客手機(jī)推送水上安全提醒。在售票廳和候船室等游客集散處提供宣傳彩頁(yè)、滾動(dòng)播放安全教育短片等形式，進(jìn)一步加大宣傳力度。

（5）深化海事1+N扁平化執(zhí)法改革成效，推行精準(zhǔn)執(zhí)法，重點(diǎn)盯防，精確打擊，對(duì)安全危險(xiǎn)源實(shí)施靶向管控。