梁睿

[摘 要]本文基于生態(tài)文明視角對福州市全面施行的排污有償交易政策進行了分析研究。首先，通過對文獻的歸納和比較，分析提煉當(dāng)前國內(nèi)排污市場化交易的鮮明特征。其次，探討福州市在推行排污權(quán)有償交易政策實施過程中存在的困難，其中主要包括排污交易政策的相關(guān)法律體系不夠健全、污染物排放配額機制不夠科學(xué)以及相關(guān)部門監(jiān)督管理力度不到位等方面。最后，從建立科學(xué)的排污權(quán)交易市場機制、明確政府在排污權(quán)交易過程中的職能定位、制定排污費用征收標準等方面，分析了基于生態(tài)文明視角下的福州市排污權(quán)交易政策。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；排污權(quán)交易；政策研究；監(jiān)督管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.086

[中圖分類號]X196；F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）12-0-03

1 研究背景

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“堅持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。”中央先后制定出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件，進一步完善了生態(tài)文明建設(shè)的制度設(shè)計和政策部署。這一系列政策舉措為福建省的生態(tài)文明建設(shè)指明了新方向、注入了新動力。近年來，福州市委市政府深入貫徹落實《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》及《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》等文件精神，深化生態(tài)文明體制改革，運用市場機制提高環(huán)境資源配置效率，加快建設(shè)排污權(quán)交易市場體系，在全社會樹立環(huán)境容量有限、環(huán)境資源有價的理念，促進企業(yè)自主減排，努力在生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)中發(fā)揮省會中心城市龍頭引領(lǐng)作用，精心打造“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的美麗新福州。

早在2014年，福州市就開始探索排污權(quán)市場化的交易模式，并在造紙業(yè)、建陶業(yè)以及火電行業(yè)等多個領(lǐng)域開設(shè)了試點，同時制定了嚴格的購買權(quán)規(guī)定。截至2017年，福州市共成交排污交易235筆，總金額在9 860萬元左右。2017年1月起，福州市的排污權(quán)交易政策已由原本的8個重污染試點行業(yè)推廣到全市的所有工業(yè)排污單位，這標志著福州市排污權(quán)交易政策的全面實施。然而有償排污造成排污市場出現(xiàn)交易額階段性下降的情況，面對這一市場失靈現(xiàn)象，急需政府部門介入、干預(yù)、調(diào)控。針對交易市場中供給雙方結(jié)構(gòu)性失衡的局面，有必要及時出臺相應(yīng)的解決方案，引導(dǎo)交易市場健康有序發(fā)展。

2 排污權(quán)交易政策的科學(xué)內(nèi)涵

排污權(quán)交易思想最初源于“科斯定理”，經(jīng)濟學(xué)家羅納德·科斯為了防止環(huán)境資源被過度使用而引入市場化手段對環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進行界定，隨后由戴爾斯進一步將環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定明確為排污權(quán)市場化。排污權(quán)交易制度在歐美等高度市場化國家中得到了廣泛運用，長期以來國內(nèi)使用政府統(tǒng)一定價、統(tǒng)一管理的排污收費模式相對而言缺乏彈性。因而要解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，就亟待在方法論上有所創(chuàng)新。排污權(quán)交易相較于其他環(huán)境政策具有靈活性、多樣性、高效率的優(yōu)勢，把這一可持續(xù)的發(fā)展理念納入市場經(jīng)濟體制具有重要的意義。

一是大幅降低治理成本。在污染治理過程中，治污企業(yè)通過對排污許可證的買賣，一方面排放達標的企業(yè)可將剩余指標賣給污染超標企業(yè)，以獲得經(jīng)濟效益。另一方面污染超標企業(yè)通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞劫徺I排放量，解決因超標排放造成停產(chǎn)整改的管理處罰，維持企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，促使其通過各種技改方式實現(xiàn)節(jié)能減排，降低違法成本。這種方式不僅能夠有效降低污染量，還可避免治污資源重復(fù)投入，當(dāng)全行業(yè)、全社會形成穩(wěn)定的市場機制，就會產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，降低治污的邊際效率和治理成本。

二是倒逼企業(yè)革新技術(shù)。在傳統(tǒng)的排污收費模式下，由于企業(yè)本身的利益沒有與治污水平掛鉤，缺乏技術(shù)革新的動力，經(jīng)常出現(xiàn)技術(shù)水平普遍低下的情況，導(dǎo)致治污技術(shù)始終無法得到有效提升，而排污交易市場化模式能夠有效解決這一問題。為避免排污超標帶來的負效應(yīng)，迫使企業(yè)在原料供應(yīng)環(huán)節(jié)選取污染小的清潔能源；在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)提升自身技術(shù)水平，淘汰落后產(chǎn)能及過時設(shè)備，提高資源利用率；在物流運輸環(huán)節(jié)提倡綠色低碳的交通運輸方式；在污染治理環(huán)節(jié)嚴格控制排污總量，減少廢氣、廢液的排放，對產(chǎn)生的污染物用凈化設(shè)備進行控制處理。排污許可證的可轉(zhuǎn)讓，加大了企業(yè)對技術(shù)研發(fā)的投入力度，調(diào)動了一大批企業(yè)自主開發(fā)核心技術(shù)的積極性，營造了行業(yè)內(nèi)部技術(shù)革新的良好氛圍，進一步推動了整個產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

三是有效控制污染總量。在排污收費的傳統(tǒng)模式下，污染企業(yè)需要花費一定的資金購買污染治理成本。政府只扮演給排污定價的角色，沒有對排放總量進行嚴格管控，且價格欠缺彈性，也未建立“多排多付費”的階梯定價機制。導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，往往超標排放，以付出極小的排污費用換取公共環(huán)境犧牲的極大代價。而市場化的排污權(quán)交易模式則是按照行業(yè)的特性給企業(yè)個體分配定額排放量，企業(yè)依據(jù)排放定額按照“多賣少買”的原則在市場價格上下浮動的規(guī)律下自由交易。這樣一來政府既能在污染排放總量上進行有效管控，又能放開定價，由市場來決定價格高低，把管不好、管不了的事都交給市場機制來調(diào)控。這種方式能夠保證環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定，同時還能兼顧企業(yè)的發(fā)展效益，與傳統(tǒng)模式相比具有更高效的環(huán)境約束力。

3 福州市排污權(quán)交易政策中存在的問題

3.1 法律體系尚不健全

西方國家的治污體系明確了法律統(tǒng)攬全局的地位，對排污權(quán)交易市場的監(jiān)管控制不是政府直接干預(yù)，而是通過法律法規(guī)、經(jīng)濟杠桿和政策措施等綜合手段進行間接調(diào)控。一方面，國內(nèi)相關(guān)的環(huán)境立法尚不健全。對排污權(quán)交易法規(guī)的制定更是缺乏系統(tǒng)全面的論證，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管部門在執(zhí)法中出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象?，F(xiàn)有法規(guī)，諸如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》《節(jié)能減排工作方案》等雖明確了排污交易的相關(guān)內(nèi)容，制定了排污交易的法律依據(jù)，但未能形成系統(tǒng)的法律體系。污染治理的立法仍停留在中央層面，大多地方政府在對交易中主體責(zé)任如何界定、交易糾紛如何處理、交易活動怎么監(jiān)管以及交易行為激勵等方面，缺乏完整的配套銜接法規(guī)。導(dǎo)致地方在處罰污染問題時常常沒有充分的法律依據(jù)，只能根據(jù)經(jīng)驗執(zhí)法，這種方式不僅降低了行政效率，且容易出現(xiàn)行政糾紛。另一方面，排污交易法律制度的不健全，一些不法企業(yè)利用制度漏洞，逃避超標排污的懲罰，把追逐私利造成環(huán)境污染的治理成本轉(zhuǎn)嫁給社會大眾。

3.2 監(jiān)督管理尚不到位

排污權(quán)交易政策作為一種新興的市場化治污手段，能夠極大程度地提高治污效率以達到全社會減排的目標，還能創(chuàng)造出污染治理產(chǎn)業(yè)鏈，這將成為新的經(jīng)濟增長點。地方政府對于這一政策的推廣施行責(zé)無旁貸，然而在面對政府、市場及企業(yè)三者之間的關(guān)系定位時，政府部門時常存在管理失位、手段僵硬的問題。

一是存在管理真空。一方面流動性是污染排放的典型特征，尤其是水污染和大氣污染的影響范圍是跨區(qū)域、涉流域，單一的地方政府行政能力和權(quán)利范圍有限，面對區(qū)域性污染排放的治理經(jīng)常力不從心。另一方面，環(huán)境部門是污染治理主體和第一責(zé)任人，但在治理過程中常常需要與水利部門、國土資源部門、工商行政部門等協(xié)作配合，然而多頭共管的模式時常會陷入職責(zé)不明確、架構(gòu)不清楚的管理學(xué)“陷阱”。

二是職能錯位。在排污交易過程中政府的角色定位至關(guān)重要，政府如何處理好與市場、許可證買賣雙方的關(guān)系和協(xié)調(diào)好各方的利益，將在很大程度上影響政策施行的效果。由于交易全程是由市場來調(diào)控支配的，很多地方政府就認為諸如排污定價的問題是市場機制的范疇，政府管不了也管不好。然而沒有了政府的行政約束，很多企業(yè)對減排政策采取選擇性執(zhí)行，甚至置之不理。因而單靠市場配置的“無政府”模式是無法實現(xiàn)降低排放總量的目標。政府必須把準自身定位，既不能不作為，又不能管太多。

三是執(zhí)法不嚴。監(jiān)管部門的執(zhí)法環(huán)節(jié)總體上存在人員素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)不精、監(jiān)控手段單一等情況，這都降低了排污交易的監(jiān)管質(zhì)量。例如，在福州市對部分企業(yè)的排污管控中，相關(guān)部門在企業(yè)排放源頭安裝了檢測系統(tǒng)，但沒有對系統(tǒng)運行情況及時進行跟蹤調(diào)查，也沒有對數(shù)據(jù)的有效性進行校對核實，導(dǎo)致最終監(jiān)測的排放量不夠準確，無法為交易活動提供數(shù)據(jù)支撐。另外，一些部門雖然出臺了對污染總量控制和排污許可證的使用方案，但在實際交易中并沒有落實到位。

3.3 配額機制尚不科學(xué)

排污權(quán)交易標準不統(tǒng)一、排污定價不科學(xué)和排污權(quán)分配政策不合理是制約政策取得實效的關(guān)鍵所在。首先，通過對福州市先行試點的部分行業(yè)進行研究發(fā)現(xiàn)，在不同行業(yè)、不同縣區(qū)之間存在政策差異性較大，在全市排污交易標準還沒有形成統(tǒng)一，這就在一定程度上阻礙了市場的正常運轉(zhuǎn)。同樣的問題也存在于省市層面，這種差異性尤其集中在交易的對象、范圍、價格、方式和期限等方面，標準的不一致、政策對接困難、市場交流不順暢，最終將會導(dǎo)致交易市場的碎片化，不利于市場整合資源和形成行業(yè)規(guī)模效益。其次，缺乏科學(xué)的價格形成機制。最主要的體現(xiàn)就是排污權(quán)使用初始價格的界定，假如初始定價過低，則無法體現(xiàn)污染治理的緊迫性和資源稀缺性；定價過高，則不利于激發(fā)企業(yè)對排污許可證交易的積極性，影響市場交易總量的同時制約了交易市場規(guī)模的擴大，所以初始價格的制定應(yīng)該遵循適度激勵原則。最后，額度分配不科學(xué)的問題比較突出。排污額度的分配前提是區(qū)域排污總量的確定，總量的估算一直以來都比較困難，對總量的測算通常要基于區(qū)域環(huán)境承載力和污染排放現(xiàn)狀的綜合考量。但在具體實踐中，很多地方政府的首要出發(fā)點是帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更多以經(jīng)濟總量增長作為政績衡量的重要指標，常常放任對排放總量的監(jiān)控，對企業(yè)的污染行為“睜一只眼閉一只眼”，進而導(dǎo)致排放總量的不確定性。

4 基于生態(tài)文明視角下福州市排污權(quán)交易政策的探究

4.1 建立科學(xué)統(tǒng)一的排污交易市場

（1）按環(huán)境功能對排污市場進行劃分。實踐表明，排污交易中的市場范圍越大，其中存在的限制因素就越多，排污權(quán)交易政策帶來的經(jīng)濟效益也就越高。但我國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，其中環(huán)境資源的差距也較大，面對這種情況，要想建立統(tǒng)一的管理制度難度較大，因此在確定排污交易區(qū)域的過程中需要根據(jù)功能展開劃分，要充分體現(xiàn)環(huán)境功能的完整性。例如，一個區(qū)域或者具有一種功能的環(huán)境應(yīng)該被劃分在同一市場中，不同功能的環(huán)境需要劃分在不同的市場體系中。如果涉及跨行政區(qū)管理，則需要在相應(yīng)的區(qū)域范圍中建立排污交易市場，并對其采取統(tǒng)一管理模式，這也將是未來資源管理的發(fā)展趨勢。

（2）鼓勵排污權(quán)交易行為。由于不同行業(yè)中污染物治理的成本不同，排污權(quán)交易能夠降低企業(yè)的污染物處理成本，也就是說，在設(shè)定排污權(quán)范圍的過程中需要涵蓋各個行業(yè)以及各種類型的企業(yè)。在排污權(quán)交易的過程中，交易雙方的排污成本越大，則排污費用節(jié)省的空間也就越大，排污交易市場未來的發(fā)展?jié)撃芤簿驮酱?。除了這種功能之外，排污權(quán)在交易過程中還能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保證其發(fā)展質(zhì)量。政府應(yīng)該對污染小同時經(jīng)營效益高的企業(yè)實施一定的鼓勵政策，促進排污交易產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，面對一些污染量較多、經(jīng)營效益差的企業(yè)，可以通過轉(zhuǎn)讓排污權(quán)的方式降低自身的經(jīng)濟損失，同時還能夠提高落后產(chǎn)能的淘汰速度，促進清潔的生產(chǎn)方式。

4.2 明確政府在排污權(quán)交易中的職能

發(fā)揮政府職能在排污交易過程中舉足輕重，政府能對排污交易的有效性進行確定，同時還能協(xié)調(diào)交易主體之間的關(guān)系，由此可以看出政府在排污權(quán)交易政策推行過程中的重要性。因此需要不斷強化政府職能，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）創(chuàng)新監(jiān)督管理體系。在交易政策施行的過程中，存在市場劃分區(qū)域小等現(xiàn)象，最有效的解決辦法就是對當(dāng)前的監(jiān)管體系進行創(chuàng)新。以流域環(huán)境管理機構(gòu)為例，可由一個權(quán)威部門牽頭，在實際監(jiān)督管理的過程中，還需各個監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合，來共同提升監(jiān)管水平，這種方式能夠有效提高排污權(quán)交易政策的質(zhì)量。在對福州市排污市場管理體系的設(shè)計環(huán)節(jié)中，首先要發(fā)揮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境部門的主要職責(zé)，協(xié)調(diào)上下級有關(guān)部門齊抓共管。另外，政府還應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小型污染企業(yè)的管理，在基層設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理部門，馳而不息地抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇的排污監(jiān)管工作。

（2）創(chuàng)新監(jiān)測登記制度。由于排污權(quán)有一定的價值，企業(yè)在經(jīng)營過程中為了降低成本，則會適當(dāng)減少污染物的排放量。但正是基于這一特性，許多企業(yè)為了獲得超額利潤，會非法出售排污權(quán)，對交易的市場秩序造成一定沖擊，那么制定相應(yīng)的監(jiān)測登記制度就尤為重要。在對大型污染源進行監(jiān)測的過程中，需要保證監(jiān)測設(shè)備的正常運行，并對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行實時分析；在對小型污染源進行監(jiān)測的過程中，可對其中的污染源進行抽樣調(diào)查，適時采用近似估計的方式保證相關(guān)數(shù)據(jù)準確可靠。

4.3 完善排污權(quán)交易政策的定價機制

目前，我國普遍存在排污收費標準過低的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象導(dǎo)致最終收費標準不能科學(xué)反映排污成本。因此，政府必須要對排污成本進行科學(xué)定價，例如，對于排污超標的企業(yè)或者沒有排污許可證的企業(yè)進行處罰，根據(jù)情節(jié)的嚴重性決定處罰力度，這種方式能夠營造污染總量控制的制度權(quán)威。企業(yè)面對這種情況也會適當(dāng)降低污染物的排放，進而推動排污交易市場的發(fā)展。其次，在制定總量及收費標準的過程中，需要建立一個動態(tài)的分析機制，根據(jù)外界環(huán)境的不斷變化調(diào)整排污交易的管治對象。在排污交易的初期，治理重點應(yīng)該放在對污染物治理的效果把控上，當(dāng)污染物排放指標達到預(yù)設(shè)臨界值時，再調(diào)整治理的重點，在此過程中需要制定新的排污收費標準。制定科學(xué)合理的污染物總量收費政策以及排污交易政策，能促進交易市場的健康發(fā)展。

4.4 正確引導(dǎo)排污權(quán)的市場流向

無論污染源在哪里，污染物對環(huán)境的影響程度是相同的。在此過程中多數(shù)非均勻混合的污染物對環(huán)境的影響程度與地域有關(guān)，其中主要包括SO2以及COD等。在對上述污染物展開治理的過程中，需要考慮地域?qū)Νh(huán)境的影響。例如，在水污染治理過程中，上游污染物的排放一定會影響下游區(qū)域，同時對環(huán)境的影響程度也比下游大。因此在排污權(quán)交易的過程中，要鼓勵上游排污權(quán)與下游排污權(quán)之間的交易，通過設(shè)置科學(xué)的交易比例進行調(diào)控。當(dāng)下游將排污權(quán)出售給上游時，較為科學(xué)的交易比率為2∶1；當(dāng)上游將排污權(quán)出售給下游時，其中的交易比例應(yīng)適當(dāng)降低，這一交易比例可根據(jù)污染嚴重程度以及污染源所在地進行適當(dāng)調(diào)整。利用其中的轉(zhuǎn)讓價格，對排污權(quán)的流動方向進行正確引導(dǎo)，為今后的集中管理提供一定的基礎(chǔ)條件，進一步推動排污權(quán)交易政策的科學(xué)完善。

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