施智梁 文龍鑫

如果國家的個人所得稅主要來自于工資收入，高收入人群的大部分資本收入沒有被有效征稅，就難以調節(jié)收入分配不平等的問題

9月1日，全國人大通過新的《中華人民共和國個人所得稅法修正案》，這是自1980年個稅立法以來的第七次修改，與上次修改時隔七年，稅改力度較大。10月1日起納稅人便可享受基本減除費用標準上調和優(yōu)化調整稅率結構帶來的稅改紅利。

對于新的個稅改革，美國賓夕法尼亞大學經濟系講席教授、上?？萍即髮W創(chuàng)業(yè)與管理學院院長方漢明在接受《財經》記者采訪時表示，“新稅法的部分變動降低了個人稅收負擔，而另外一些變動，如社保轉稅征管會增加企業(yè)的實際稅負?！蓖瑫r他認為我國個人所得稅仍然存在稅基不廣、征收力度不一致的問題，未來應該朝著廣稅基、低稅率的方向繼續(xù)改革。社保費改由稅務部門征收之后，應該適當降低社保繳稅率或其他形式的降稅，來減輕企業(yè)的負擔。

個稅修改的公共財政邏輯

《財經》：個稅修改消息和所有納稅人息息相關。您認為修訂后的個人所得稅法有哪些亮點？

方漢明：這次稅改主要有幾個方面的大變動。第一，不同形式的收入，比如工資收入和勞務費及稿費等納入到統一的個稅稅率體系中；第二，個稅起征點從原工薪所得的每月3500元提高到每月5000元；第三，雖然邊際稅率還是保持在原來的7檔（3%、10%、20%、25%、30%、35%、45%），但是應納稅月收入2.5萬元以下的適用稅率降低了；第四，新稅法首次把專項和專項附加扣除從應繳納所得稅中扣除，專項扣除包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保險費和住房公積金等；專項附加扣除包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人等支出；第五，社保費的征收職責由人社系統并到稅務系統。 新稅法的部分變動降低了個人稅收負擔，而另外一些變動，如社保轉稅征管會增加企業(yè)的實際稅負。

《財經》：新修訂的個稅法首次設立專項附加扣除，這在公共財政上的邏輯是什么？

方漢明：這次稅改新增加的專項扣除費用值得研究，尤其是專項扣除和專項附加扣除的具體范圍、標準和實施步驟并沒有定下來，待由國務院確定。個稅法提出子女教育、贍養(yǎng)老人、大病醫(yī)療保險、房貸利息、住房租金等可以計稅前扣除。

類似的扣除在西方國家的稅法中也很普遍，公共財政學上稱為稅收支出（Tax Expenditures）， 因為費用扣除實際上是政府通過降低稅收的方式所作的一種變相財政支出。既然是財政支出，就必須要考慮到其起到什么作用，在經濟學上是否有理由支持這樣的財政支出。比如子女教育和贍養(yǎng)父母費用的扣除能鼓勵子女教育投資和子女照顧老人的作用，會帶來積極的社會影響。

《財經》：目前專項扣除費用的具體實施方案還在征求意見階段，您認為在制定具體方案時需要注意哪些事項？

方漢明：稅收支出是否合理要考慮一些原則。

第一，稅收支出鼓勵的行為是不是服務于社會目標。對于稅費扣除，老百姓第一反應是歡迎的，但是老百姓得了解：扣除太多，必然會收窄稅基。因為政府支出多少，財政就必須收多少稅。如果稅基因為專項扣除而變窄，那么政府想要達到同樣的財政收入，稅率又要提高。所以每一個專項扣除費用要有足夠的理由。比如美國通過扣除房貸利息，鼓勵大家買房。因為研究表明民眾買房后有助于降低社區(qū)犯罪率，有利于社會穩(wěn)定，其鼓勵指向性很明確。

第二，要考慮專項扣除可能對社會不平等的影響。如果某項專項扣除的類別主要是高收入群體獨有的支出，那么專項扣除主要的受益群體仍然是高收入者。

另外需要考慮的問題是，一旦把某項支出納入到專項扣除類別中，以后剔除是很難的。因為每一項專項扣除都會產生一些既得利益群體，一旦形成既得利益，再從專項扣除中去掉就非常難。我國之前的稅法沒有確定專項扣除費用的項目，所以必須非常慎重確定專項扣除的范圍和標準。

《財經》：我們看到住房租金也納入到專項附加扣除類別中，這樣是鼓勵大家租房子嗎？

方漢明：房租專項扣除會有很復雜的作用。第一，會鼓勵大家租房子；當然，同期房貸利息的扣除會鼓勵大家買房子。第二，租房需求會因為房租專項扣除而提高，市場均衡的房租會上升，這是公共經濟學上有名的“稅負轉嫁”（Tax shifting）現象的逆反（也就是“減稅的轉嫁”）。第三，在中國房租扣除還會產生另外一個作用。租房客為了把房租抵稅，就必然要求房東出具房租證明。那么房東的房租收入要報稅，稅后所得下降會進一步導致房租上漲。2018年很多城市，包括北京，雖然房價基本平穩(wěn)或微降，但是房租卻猛漲，很可能與預期中的稅改加入房租抵扣有關。

有意思的是，房租專項扣除可能提高政府所能征收上來的個稅。一方面，房租扣除會降低從租客中征收上來的個稅；而另一方面，原來基本屬于稅外收入的房東的房租收入現在會被間接的納入征收范圍，所以從房東的房租收入繳納的個稅會增加。一般房東的邊際稅率會比房客的邊際稅率高，所以政府的總稅收反而可能增加！

《財經》：稅收體系能讓不公平指數降低，新的個稅法多大程度上能解決這方面的問題？

方漢明：個人所得稅上，現在最大的問題是稅基不夠廣。我國個人所得稅的稅基主要是個人勞動收入（包括工資、勞務費、稿費等）。事實上高收入者的收入并不來自于工資，而是資本收入，但是我國對資本收入扣稅的執(zhí)行力遠不如工資扣稅的執(zhí)行力強。

對勞動和資本收入的征收能力的區(qū)別是中國個人所得稅稅收體制對降低收入分配不平等不是特別有效的一個主要原因。高收入群體和低收入者的收入來源組合成分不一樣，低收入者財富來源主要是工資或勞務收入，而大部分高收入人群的財富來源于資本收入。如果國家的個人所得稅主要來自于工資收入，不管稅率如何變化，高收入人群的大部分資本收入仍沒有被征稅，就難以調節(jié)收入分配不平等的問題。

《財經》：為什么說理論上“廣稅基，低稅率”是最優(yōu)稅收制度的一個特征？

方漢明：稅基和稅率是影響稅收收入的兩個主要因素，在稅率不變的情況下，擴大稅基，增加收入；縮小稅基，減少收入。

每增收一項稅會導致社會福利損失，而社會福利的損失是跟稅率的平方成正比，所以減低稅率可以實現平方級的速度降低由稅收帶來的社會福利損失。稅基擴大，才能在降低稅率的情況下征收到同等水平的稅收。

《財經》：中國未來在哪些地方需要進一步完善個稅體制？

方漢明：現在中國在個人所得稅方面還需完善，不同形式的收入的征稅能力不一致，導致易征收的收入部分征收嚴，比如個人工資收入，因為工資在日?？鄱愺w系之中，容易征收。因此目前稅收體系在比較窄的稅基上征了很多稅，導致社會福利損失嚴重。并且高收入群體又通過各種方式把財富轉移到征收能力比較弱和稅率比較低的收入類別當中，各種形式的“避稅”也會導致社會福利的損失?！皵U大稅基，降低稅率”應該成為中國將來個人收入所得稅稅制改革的一個主要方向。

社保費征管增加企業(yè)成本

《財經》：國家出臺的《國稅地稅征管體制改革方案》，宣布從2019年1月1日開始，將各項社會保險費交由稅務部門統一征收。社保費改由稅務部門征收的目的是什么？

方漢明：在社保繳費方面，社保費轉稅征管是一個進步。中國社保（養(yǎng)老）的名義繳費率達到28%，由企業(yè)替職工上繳的20%歸統籌賬戶，個人上繳8%到個人賬戶。中國的28%的社保（養(yǎng)老）名義繳費率在全球是偏高的。本次稅改之前，社保繳費由各地社保部門負責。 由于社保部門對職工實際工資的信息掌握不完善，企業(yè)在給職工繳納多少社保費時可以鉆空子。很多企業(yè)給職工交社保時按照最低標準繳納，即按照60%的當地平均工資，導致實際社保繳費率遠遠低于名義繳費率。

這是導致中國養(yǎng)老金出現缺口的重要原因之一。這次稅改后，社保繳費通過中國稅務部門征收能夠減少低報低交現象，因為稅務部門對職工工資收入掌握更多信息，如果企業(yè)少報工資，就會多交企業(yè)利潤稅。

《財經》：有很多聲音認為這進一步加劇了企業(yè)負擔。

方漢明：確實會導致企業(yè)的實際成本提高，所以社保征稅能力提高以后需要做的第二個改革是適當地降低社保繳費率。

因為原來在相對高的名義社保繳費率情況下都不能夠保持養(yǎng)老體系收支平衡的一個重要原因是大家實際上沒有足額繳費?，F在由稅務部門統一征收，實際繳費和名義繳費會趨近，實際費率也提高，實際費率提高自然會提高企業(yè)的用人成本。因此，在保證養(yǎng)老體系收支平衡的情況下需要降低繳費率或者通過其他形式的減稅措施來適當減輕企業(yè)用人成本。

《財經》：那么在這種情況下，如何合理地降低企業(yè)稅賦壓力？

方漢明：每當稅收征收能力提高時， 都有必要考慮降低稅率的形式避免讓企業(yè)的實際稅賦提高過多，因為所有企業(yè)實際稅賦的增加都會體現在中國的制造業(yè)成本上。例如可以考慮降低增值稅稅率，目前中國增值稅稅率在國際上屬于中位水平，不算高也不算低。

考慮到中國的人口老齡化即將到來，政府在減稅方面還是比較保守，因為現在的養(yǎng)老體系財政很不樂觀。即便現在老齡化的高潮還沒有到來，已經有14個省份出現了養(yǎng)老資金的虧空。如果沒有中央財政補貼，將影響這些省份養(yǎng)老金的發(fā)放。如果迅速提高養(yǎng)老金的實際繳費率可能會對企業(yè)產生很大的稅賦壓力。

國稅地稅合并的后續(xù)效應

《財經》：今年國稅和地稅進行了改革，1994年分立國稅和地稅之后再一次合并，從您的角度看，國稅和地稅合并有什么正面效應？

方漢明：國稅和地稅的合并主要好處是降低企業(yè)的合規(guī)成本（Compliance Cost）。以前企業(yè)國稅和地稅兩頭跑，兩邊都要提供信息，納稅成本高。但是國稅地稅合并的不利之處是，會導致中央財政獲得過多的收入，地方之間的差異在稅收政策上難以充分體現。地稅能更多考慮到地方上的情況，靈活性更強。

另外需要指出的是，我國稅收起征點沒有和通脹掛鉤，很多國家起征點和國家統計局公布的年度物價上漲水平掛鉤，這就讓實際免征額不會因為物價的提高而逐年下降。

《財經》：地方稅收收入和財政支出之間的不平衡會有變化嗎？

方漢明：中央財政收得多，它可以跨地區(qū)轉移支付，能夠幫助改善中國地區(qū)之間的差異。每個地方政府都承擔了社會職能，稅收來源不足，導致依靠土地、借債等滿足地方財政的支出需求?，F在合并之后有可能會加劇不平衡，所以我希望稅改有下一步改革的動作。老百姓總體稅負應該不變，所以新稅種出臺的同時需降低其他稅種稅率。

《財經》：一部分職工更換工作地點后，最后導致社保費沒有連續(xù)交滿15年，導致這部分職工沒有相應的社會保障，這個問題您認為該如何解決？

方漢明：我國社保體系是區(qū)域管理，這樣的社保體系是碎片化的。我國形成社保區(qū)域管理格局有歷史原因，因為社保體系建立初期，地區(qū)之間的發(fā)展差異大。

只有把碎片化的社保體制改成全國統籌，才能徹底解決例如農民在某地工作幾年后，換一個工作地方但養(yǎng)老保險不能隨人走的問題。而且碎片化的社保體系降低了勞動力的流動性。希望養(yǎng)老保險的改革也提上日程，能夠從頂層設計上打破區(qū)域化碎片化。

不同地區(qū)老年人和年輕人的比例變化很大，人口頻繁流動，比如年輕人去東南沿海打工，導致廣東年輕人和老年人的比例是9.28∶1，而東北三省的比例全國最低（遼寧1.65∶1、吉林1.47∶1、黑龍江1.34∶1），上海的形勢也很嚴峻，大概是2.21∶1（如果上海沒有外地的年輕人來打工，老年化情況已經非常嚴重）。像東北地區(qū)年輕人都外出工作了，東北地區(qū)的養(yǎng)老基金很難有充足的資金。像東北這樣養(yǎng)老基金虧空大的地區(qū)必須通過全國統籌來解決，當然最好的情況是養(yǎng)老體制要打破現在的區(qū)域管理現狀，實現全國統籌的社保體系。