陳紅利

【摘 要】近幾年，財(cái)政部陸陸續(xù)續(xù)發(fā)布了有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的文件，要求現(xiàn)在事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善，深刻體會(huì)內(nèi)部控制的重要性，強(qiáng)化信息化建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。2016年以來(lái)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)廣泛開(kāi)展起來(lái)，內(nèi)部控制實(shí)施效果明顯。本文研究事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題，通過(guò)案例研究，找出問(wèn)題和解決問(wèn)題的方法。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；優(yōu)化；案例研究

由于財(cái)政部的號(hào)召，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作正在火熱進(jìn)行中。理論界也熱情高漲，進(jìn)行了大量的相關(guān)研究，產(chǎn)生大量研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成果。通過(guò)收集資料，本文發(fā)現(xiàn)，研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的碩博士論文大量增加，雜志期刊上也涌現(xiàn)了無(wú)數(shù)篇短小的相關(guān)論文。這一方面說(shuō)明財(cái)政部號(hào)召的響應(yīng)力度非常大，另外一方面也說(shuō)明了通過(guò)財(cái)政部的號(hào)召，行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制工作的理念開(kāi)始深入人心，人們已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性和重要性。內(nèi)部控制的理論研究有助于事業(yè)單位的內(nèi)部控制實(shí)踐水平的提高，有助于完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制體系，更好地實(shí)施內(nèi)部控制，提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的成效。

本文認(rèn)為，內(nèi)部控制的體系建設(shè)，首先是制度和流程的建設(shè)，還有監(jiān)督體系也是必不可少的。事業(yè)單位內(nèi)部控制體系雖然已經(jīng)開(kāi)始建立和完善，但是因?yàn)橐郧皟?nèi)部控制的缺失，建設(shè)也不是短期內(nèi)能夠一蹴而就的，因此，不斷的研究和探討，不斷發(fā)現(xiàn)新大問(wèn)題并加以改善，是必要的。

一、理論基礎(chǔ)

內(nèi)部控制的形成是以許多其他相關(guān)理論為基礎(chǔ)的，反過(guò)來(lái)內(nèi)部控制理論又為其他相關(guān)理論的發(fā)展提供了必要的前提。

（一）古典組織論

古典組織論強(qiáng)調(diào)義務(wù)與職責(zé)關(guān)系，認(rèn)為兩者是相互關(guān)聯(lián)不可缺失的，有義務(wù)就一定要有相關(guān)的權(quán)力，負(fù)責(zé)義務(wù)無(wú)法盡到，反之有權(quán)力就必然有義務(wù)，不然權(quán)力就沒(méi)有作用。但是權(quán)力還是得有一定的局限即權(quán)限。權(quán)力必須服從組織的安排與控制。在權(quán)力中，指揮、命令、實(shí)施、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等構(gòu)成一根鏈條，保障權(quán)力的實(shí)施并達(dá)到完成義務(wù)的目的。權(quán)力遵循授權(quán)，授權(quán)組織自上而下，有垂直管理和水平管理。上下級(jí)之間是垂直管理，職員之間或部門(mén)之間是水平管理。在這種管理的鏈條中，體現(xiàn)了組織的安排與效率。

（二）控制論

管理活動(dòng)中，控制是必要的，沒(méi)有控制就無(wú)法管理。事業(yè)控制論是管理論的重要部分，但是控制論的發(fā)明者不是管理大師，而是一名法國(guó)的物理學(xué)家，他在1834年論述物理科學(xué)哲理時(shí)，提出了控制論。1948年諾伯特？維納發(fā)展了控制論的的思想，著書(shū)《控制論——關(guān)于在動(dòng)物和機(jī)器中控制和通訊的科學(xué)》，控制論思想進(jìn)一步被廣泛運(yùn)用于管理學(xué)和財(cái)務(wù)等學(xué)科，控制論是理念廣為滲透，在自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的研究中都運(yùn)用控制論作為理論基礎(chǔ)?？刂剖腔谛畔⒍a(chǎn)生的，信息的傳遞過(guò)程也是控制的過(guò)程?？刂菩枰畔⒎答?，所以信息反饋是課程活動(dòng)中非常重要的部分。事業(yè)單位的內(nèi)部控制，需要財(cái)務(wù)信息等信息為前提，控制的根據(jù)和手段有預(yù)算、法律、內(nèi)部審計(jì)、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等等。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制理論分析

事業(yè)單位的內(nèi)部控制是事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)定的事業(yè)目標(biāo)，通過(guò)設(shè)立完整的控制制度、完善的管理和業(yè)務(wù)流程，目的是防止管理、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)、防止貪污腐敗、提高公共服務(wù)的效率等，以及落實(shí)內(nèi)部控制制度的控制措施。對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管控的一整套體系。內(nèi)部控制還需要有評(píng)價(jià)制度，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制體系運(yùn)行的有效性，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，預(yù)先進(jìn)行防范。

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立有五大原則，第一是要涵蓋單位從管理、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、合同等等方面，即從單位整體到業(yè)務(wù)的每一個(gè)方面，這就是內(nèi)部控制體系設(shè)立的全面性原則；第二是在全面性原則的基礎(chǔ)之上，要區(qū)分重點(diǎn)事項(xiàng)與非重點(diǎn)事項(xiàng)，講究成本效益，對(duì)于重點(diǎn)事項(xiàng)重點(diǎn)控制，這是重要性原則；第三要設(shè)立崗位、人員在各類與業(yè)務(wù)上的相互牽制和監(jiān)督，相互制衡，減少由于崗位與職責(zé)沒(méi)有制衡和監(jiān)督導(dǎo)致的損失或者犯罪，這是制衡性原則；第四，內(nèi)部控制體系要隨著事業(yè)單位所面臨的環(huán)境以及單位內(nèi)部情況的變化不斷修訂和完善，以滿足新的內(nèi)部控制要求，這是適應(yīng)性原則；第五是成本效益原則，在重要性原則的基礎(chǔ)上，講求以較低的內(nèi)控成本達(dá)到較高的內(nèi)部控制效益。

三、案例介紹

H是一家事業(yè)單位，規(guī)模不大，主要從事醫(yī)療工作。單位設(shè)立了內(nèi)部資金管理制度，設(shè)置了內(nèi)部控制組織架構(gòu)。單位主要負(fù)責(zé)人辦公室為組織架構(gòu)的第一層，負(fù)責(zé)全局處理單位的重要事務(wù)以及主要決策；第二層是單位的黨政辦公室，負(fù)責(zé)黨委日常事務(wù)安排，以及處理黨委決策下達(dá)等工作，還有紀(jì)檢監(jiān)察室，負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)制度的執(zhí)行監(jiān)督；第三層是普通辦公室，負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體的管理工作；第四層是各業(yè)務(wù)部門(mén)；第五層是后勤等部門(mén)。除此之外，還設(shè)立了采購(gòu)管理小組，管理物資采購(gòu)以及基建等工作。由于內(nèi)部控制依稀不夠完善，雖然成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，但是形同虛設(shè)，沒(méi)有明確的職責(zé)與義務(wù)，不能發(fā)揮作用，而且沒(méi)有建立內(nèi)部控制聯(lián)席流程，沒(méi)有指定內(nèi)部控制牽頭部門(mén)。另外沒(méi)有預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組。

H單位設(shè)置了“三重一大”集團(tuán)決策制度。

四、案例分析

通過(guò)調(diào)查和走訪，發(fā)現(xiàn)了一下存在的問(wèn)題：

（一）主要負(fù)責(zé)人的意識(shí)問(wèn)題

H事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人沒(méi)有真正參與到內(nèi)部控制活動(dòng)中來(lái)，不了解內(nèi)部控制的主要責(zé)任人是單位主要領(lǐng)導(dǎo)的概念，也沒(méi)有召開(kāi)過(guò)與內(nèi)部控制工作相關(guān)的會(huì)議，沒(méi)有布置內(nèi)部控制活動(dòng)，對(duì)內(nèi)部控制制度的建立基本不了解。

（二）內(nèi)部控制制度執(zhí)行問(wèn)題

雖然H單位設(shè)立了相關(guān)的一些內(nèi)部控制制度，但是在執(zhí)行方面還是存在制度成為擺設(shè)、操作不按制度來(lái)的問(wèn)題。擔(dān)任影響制度只是完成上級(jí)布置的任務(wù)，并沒(méi)有認(rèn)真地去研究和討論，沒(méi)有考慮操作性要求，缺乏具體的流程，造成實(shí)施難的現(xiàn)象。

（三）會(huì)計(jì)信息質(zhì)量分析

H事業(yè)單位對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量重視度不高。事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及事業(yè)單位的改革不斷修訂和改變，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求不斷提高。雖然H事業(yè)單位依然像過(guò)去一樣，沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的財(cái)務(wù)部門(mén)，會(huì)計(jì)工作由普通辦公室下轄的財(cái)務(wù)室擔(dān)任。財(cái)務(wù)室工作人員對(duì)會(huì)計(jì)工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，也設(shè)立了財(cái)務(wù)制度和財(cái)務(wù)工作流程，操作方面嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定進(jìn)行，會(huì)計(jì)與出納實(shí)行了崗位分離?？偟膩?lái)說(shuō)，H事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息符合會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求，沒(méi)有明顯的違規(guī)現(xiàn)象。存在的問(wèn)題就是，財(cái)務(wù)室工作人員不僅擔(dān)負(fù)財(cái)務(wù)工作，還擔(dān)負(fù)財(cái)務(wù)之外的部分工作，總是忙碌，會(huì)影響財(cái)務(wù)工作質(zhì)量。另外，進(jìn)修學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)相對(duì)比較少，學(xué)習(xí)新的知識(shí)不僅困難，往往滿足不了財(cái)務(wù)工作的新要求。

（四）內(nèi)部信息系統(tǒng)建設(shè)問(wèn)題

當(dāng)今社會(huì)，通暢的信息傳遞對(duì)于事業(yè)單位的內(nèi)部管理十分重要。H 事業(yè)單位建立了信息系統(tǒng)，涵蓋了單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)流程信息，問(wèn)題是對(duì)于業(yè)務(wù)控制活動(dòng)比較重要的報(bào)銷、合同以及基建信息沒(méi)有納入單位信息系統(tǒng)，導(dǎo)致信息系統(tǒng)傳遞不全面。此外，信息沒(méi)有歸總統(tǒng)一，各個(gè)信息獨(dú)自為戰(zhàn)，缺乏信息的綜合性。

（五）預(yù)算管理分析

H事業(yè)單位在預(yù)算編制與預(yù)算報(bào)告方面的工作表面上是符合要求的。但是預(yù)算執(zhí)行方面卻存在著問(wèn)題。一是預(yù)算執(zhí)行差異率偏高。主要原因是單位領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)不夠重視預(yù)算編制工作，認(rèn)為與自己關(guān)系不大。財(cái)務(wù)室工作人員沒(méi)有跨部門(mén)信息，所以預(yù)算金額與實(shí)際差距較大。

（六）收入支出內(nèi)部控制情況分析

H事業(yè)單位收入，與其他事業(yè)單位一樣，大頭是國(guó)家財(cái)政撥款，支出按照國(guó)家規(guī)定的事業(yè)單位支出進(jìn)行分類，按性質(zhì)分為基本支出 （人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)），項(xiàng)目支出（基本建設(shè)類項(xiàng)目和行政事業(yè)類項(xiàng)目）。收支的內(nèi)部控制決策由主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公會(huì)決定，收支統(tǒng)籌管理部門(mén)為普通辦公室，支出歸口管理部門(mén)為各業(yè)務(wù)處室，執(zhí)行機(jī)構(gòu)為本單位所有部門(mén)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)為紀(jì)檢監(jiān)察室及內(nèi)審部門(mén)。

至于收入管理，H事業(yè)單位單位的《收入管理制度》中沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)價(jià)格的確定。也沒(méi)有政府補(bǔ)助收入相關(guān)的收繳規(guī)定和票據(jù)管理的規(guī)定。在收入管理制度的制定上有缺陷，會(huì)導(dǎo)致收入混亂，存在國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于支出的管理，H事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立支出計(jì)劃，也沒(méi)有支出標(biāo)準(zhǔn)的制定，支出審批沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)清晰的流程規(guī)定，這對(duì)支出的管理先天不足。人員導(dǎo)致貪污浪費(fèi)，是國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受損失。

按照規(guī)定，事業(yè)單位的收入實(shí)行歸口管理和票據(jù)控制，H事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算有辦公室的財(cái)務(wù)室管理，二辦公室的財(cái)務(wù)室知識(shí)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的會(huì)計(jì)資料進(jìn)行跟蹤管理，如沒(méi)有對(duì)禾田進(jìn)行定期檢查監(jiān)督。H事業(yè)單位對(duì)于票據(jù)的管理相對(duì)比較規(guī)范，安排了專人專責(zé)，并有管理票據(jù)的電子系統(tǒng)，對(duì)票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、 核銷、銷毀進(jìn)行序時(shí)登記，保證了票據(jù)的安全。

在支出事項(xiàng)實(shí)行歸口管理和分類控制方面，有些制度和規(guī)定缺乏可操作性。在《支出管理制度》中， 沒(méi)有清晰規(guī)定哪一類支出應(yīng)該歸哪個(gè)部門(mén)管理，即分工不明確，也沒(méi)有對(duì)于異常之處情況如何進(jìn)行處理的流程規(guī)定。

在支出業(yè)務(wù)流程方面，H事業(yè)單位的支出審批程序以及支付程序太過(guò)形式與繁瑣，而且不合理，沒(méi)有按照大小金額進(jìn)行權(quán)限分配，太過(guò)死板，導(dǎo)致流程的不可操作。

（七）資產(chǎn)管理內(nèi)部控制分析

H事業(yè)單位的資產(chǎn)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，固定資產(chǎn)是其主要的資產(chǎn)。

雖然H事業(yè)單位按照財(cái)政部的要求制定了資產(chǎn)管理制度，仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，該制度流域應(yīng)付的痕跡比較重，制度在一些條文規(guī)定方面不夠規(guī)范，制定方法不夠科學(xué)，可操作性較差，制度流于形式。例如：沒(méi)有資產(chǎn)損壞如何賠償，沒(méi)有定期必須進(jìn)行資產(chǎn)清查制度，沒(méi)有對(duì)于資產(chǎn)使用進(jìn)行跟蹤管理的規(guī)定，沒(méi)有制定內(nèi)部審計(jì)制度，沒(méi)有進(jìn)行會(huì)計(jì)控制，沒(méi)有崗位分離等等。這樣的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)損壞無(wú)人承擔(dān)責(zé)任無(wú)人賠償，國(guó)家遭受損失；沒(méi)有定期清查，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)損壞、財(cái)產(chǎn)遺失或者財(cái)產(chǎn)被盜，失去了追償?shù)淖詈脮r(shí)機(jī)，而且還不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制方面的問(wèn)題，等等。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

通過(guò)以上案例分析，可以看出，事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的建設(shè)要達(dá)到更加的要求和產(chǎn)生內(nèi)部控制活動(dòng)的成效還有很長(zhǎng)的路要走。從事業(yè)單位的管理層和職工的思想認(rèn)識(shí)到行為的自覺(jué)性、從人的內(nèi)部控制理念到建設(shè)和實(shí)施內(nèi)部控制的能力等等方面還存在著許多的不足，需要進(jìn)一步相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制思想和內(nèi)部控制專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。這些都需要國(guó)家財(cái)政部門(mén)再起指引和推動(dòng)作用。

（二）建議

做好內(nèi)部控制工作，對(duì)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，首先是提高管理層以及其他職工的思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的作用與摘要性，而不是應(yīng)付財(cái)政部門(mén)；二是要建立完整有效的內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制流程，實(shí)際工作按照制度和流程走；三是預(yù)算工作模塊和流程要進(jìn)行優(yōu)化；四是收入支出的審批、制度、流程要嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，不能出現(xiàn)漏洞。

（杭州市河道管理總站，浙江 杭州310014）

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