張璐

摘 要：主權(quán)財富基金作為一種管理國家儲備的國有投資實(shí)體，具有公私融合的身份屬性，而制約主權(quán)財富基金發(fā)展的是投資東道國對其投資安全性和獲得豁免可能性的擔(dān)憂。作為中國的主權(quán)財富基金，中投公司在正常運(yùn)營時，客觀上不具有獲得主權(quán)豁免的可能性。但當(dāng)中投公司出現(xiàn)控股股東過度控制公司和財產(chǎn)混同情形時，可能發(fā)生國家管理權(quán)行為向統(tǒng)治權(quán)行為的轉(zhuǎn)化，存在利用主權(quán)豁免制度去規(guī)避在東道國的法律責(zé)任的可能性。本文建議中投公司不應(yīng)選擇適用主權(quán)豁免制度逃避法律規(guī)制，而應(yīng)找到引發(fā)中投產(chǎn)生公權(quán)力過度介入公司治理的制度漏洞，尋求合適的“去主權(quán)化”治理路徑，以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力股東權(quán)和管理權(quán)的有效分離。

關(guān)鍵詞：主權(quán)財富基金；公私融合；主權(quán)豁免；治理

D0I：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.06.06

中圖分類號：D996.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-9031（2018）06-0041-11

一、研究背景及問題的提出

21世紀(jì)初，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，積累了大量的外匯儲備。為應(yīng)對外匯儲備貶值風(fēng)險和國際收支失衡風(fēng)險，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家紛紛成立主權(quán)財富基金（Sovereign Wealth Funds，以下簡稱為SWFs）對外進(jìn)行投資。近三分之二的主權(quán)財富基金成立于2001年至2015年間。2007年，在金融危機(jī)重創(chuàng)發(fā)達(dá)資本主義國家并迅速席卷全球時，帶有主權(quán)性質(zhì)的主權(quán)財富基金借此契機(jī)深入全球主要資本市場。自此，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體資本輸出很大一部分依靠本國SWFs。SWFs使得新興市場國家從發(fā)達(dá)國家的債權(quán)人變成資產(chǎn)所有者，全球金融市場格局從美國等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家單極支配向歐亞國家和產(chǎn)油國共同參與的多極體系轉(zhuǎn)變，這也使資本主義市場規(guī)則遭到重大挑戰(zhàn)。截至2018年2月，全球主權(quán)財富基金累計資產(chǎn)已達(dá)到76771億美元。從單支主權(quán)基金規(guī)模來看，挪威政府養(yǎng)老基金（全球）以10327億美元的資產(chǎn)總額居于榜首，中國投資有限責(zé)任公司（以下簡稱為中投公司）以9000億美元的資產(chǎn)總額位居第三。

盡管目前對于SWFs的定義，理論和實(shí)務(wù)界尚無定論，但有學(xué)者通過對比，發(fā)現(xiàn)SWFs的核心特征在于它是歸政府所有的投資基金。有學(xué)者將SWFs描述為“撼動資本主義邏輯的基金”，“在私人市場留下的公共足跡”，或新型“國家資本主義”的表現(xiàn)形式。SWFs的兩重性涉及公法與私法之間的關(guān)系，以及主權(quán)者直接參與私人經(jīng)濟(jì)市場時的角色問題，具體而言主要有兩方面：一是帶有主權(quán)性質(zhì)的SWFs作為國際投資的主體是否體現(xiàn)商事交易原則；二是公權(quán)力介入市場交易時是否符合比例原則，會否存在介入過度進(jìn)而影響金融市場的情況。

投資東道國擔(dān)心SWFs會受到政府操縱而進(jìn)行決策，追求政治目的而非商業(yè)利益，因而加強(qiáng)對SWFs的監(jiān)管與審查，很多國家設(shè)置了相應(yīng)的反壟斷、反不正當(dāng)競爭和專門基于國家安全的外國投資審批制度。例如，美國2007年頒布的《外國投資和國家安全法》將受外國政府控制的主權(quán)財富基金投資納入美國外資投資委員會（CFIUS）的特別監(jiān)管規(guī)則管轄范圍。SWFs在他國開展投資活動會不可避免地發(fā)生糾紛甚至遭遇訴訟，東道國為此也擔(dān)心SWFs利用主權(quán)豁免制度來逃避法律責(zé)任，因?yàn)橐坏┓ㄔ赫J(rèn)定某一在東道國投資巨大的SWFs可以援引主權(quán)豁免制度規(guī)避法律責(zé)任，東道國經(jīng)濟(jì)將會受到巨大沖擊。這就引出了主權(quán)財富基金與主權(quán)豁免理論的關(guān)系這一問題。

2007年，中投公司由財政部出資2000億美金通過國債轉(zhuǎn)換外匯方式設(shè)立，性質(zhì)上屬于國有獨(dú)資公司。設(shè)立之初，中投公司便以30億美元購買美國資產(chǎn)管理公司黑石集團(tuán)將近10%的“無投票權(quán)股權(quán)單位”，斥資1億美元認(rèn)購中鐵的H股，以50億美元購買摩根士丹利不超過9.9%的可轉(zhuǎn)換股權(quán)單位，這一系列大型收購?fù)顿Y活動引起了西方的警惕，有學(xué)者提出中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式對西方自由市場經(jīng)濟(jì)提出了挑戰(zhàn)，國家資本主義的發(fā)展對西方構(gòu)成威脅。對于中投公司有無適用主權(quán)豁免制度的可能性，如何正確適用主權(quán)豁免制度的問題進(jìn)行探討十分必要。

目前對于中投公司主權(quán)豁免問題的研究，研究者要么以整體性視角去討論SWFs的主權(quán)豁免問題，要么討論中投公司的法律規(guī)制問題，涉及透明度、公司治理、風(fēng)險控制等多個方面。現(xiàn)有研究存在的問題是：一是研究領(lǐng)域過于寬泛，缺乏專注于中投公司主權(quán)豁免問題的研究；二是對SWFs主權(quán)豁免問題的研究層次較淺，僅探討公司正常運(yùn)營即法人人格獨(dú)立時的理想狀況，缺乏對于法人人格否認(rèn)情形的探討，另外，研究往往聚焦在法律適用本身，得出能否適用司法或者強(qiáng)制措施豁免的結(jié)論即止，缺乏對相關(guān)問題，如我國對此應(yīng)當(dāng)秉持積極態(tài)度還是消極態(tài)度，應(yīng)當(dāng)采取什么應(yīng)對措施等更加深入的探討；三是對中投公司的豁免問題進(jìn)行探討時，缺乏對其作為國有獨(dú)資公司之特殊性和產(chǎn)生背景的分析，一味簡單強(qiáng)調(diào)其商業(yè)性，忽視其身份兼具主權(quán)性和商業(yè)性的二重性特征。因此，對于中投公司類型SWFs的主權(quán)豁免問題，研究者普遍得出其難以適用現(xiàn)有制度進(jìn)行司法管轄豁免和強(qiáng)制措施豁免的結(jié)論。

本文試圖基于中投公司的公私融合性，分別探討其在法人人格獨(dú)立和法人人格否認(rèn)情形下對主權(quán)豁免制度的適用情況，分析找到引發(fā)中投公司產(chǎn)生公權(quán)力過度介入公司治理的制度漏洞，尋求合適的“去主權(quán)化”治理路徑，以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力股東權(quán)和管理權(quán)的有效分離。

二、中投公司的特殊性

中投公司作為國有獨(dú)資公司，是現(xiàn)代國有企業(yè)的一種，屬于普通法規(guī)范下具有獨(dú)立法人人格型的SWFs。對中投公司主權(quán)豁免問題的分析，必須考慮其作為國有獨(dú)資公司的特殊性，不能簡單地因其為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，僅強(qiáng)調(diào)其商業(yè)性而忽視政治性和主權(quán)性，將中投公司等同于私人企業(yè)投資主體；也不能因其為現(xiàn)代國有企業(yè)而將其一味等同于傳統(tǒng)的國有企業(yè)，過分夸大其主權(quán)性。本文認(rèn)為，要從身份性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)兩方面明確中投公司的新型“國家資本主義”性質(zhì)，即公私融合性。

（一）身份性質(zhì)的特殊性

在中投公司中，國家在監(jiān)管者的身份之外，直接參與市場，創(chuàng)造價值。具體表現(xiàn)為以下兩方面：

一是管理手段具有私人性。中投公司進(jìn)行類似于私人主體的投資活動，以私營基金的方式經(jīng)營管理，通過資產(chǎn)多樣化的風(fēng)險管理方式，積極參與金融市場的投資消費(fèi)。

二是資產(chǎn)管理最終目標(biāo)具有公共性。不同于私人投資主體，中投公司的投資行為最終服務(wù)于國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這要求中投公司具有更高的投資安全性、流動性，保證投資回報，以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。

（二）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性

中投公司作為國有獨(dú)資公司，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上具有區(qū)別于傳統(tǒng)國有企業(yè)、有限責(zé)任公司和股份有限公司的特殊性，其以現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)制度為指引，實(shí)行以資產(chǎn)為核心的現(xiàn)代國有產(chǎn)權(quán)管理制度。

一是中投公司財產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，國家作為出資者的財產(chǎn)權(quán)利與之基本分離。依照《公司法》，中投公司擁有獨(dú)立的法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，具有獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)以防止出資者的非法干預(yù)；同時，國家擁有唯一的出資者所有權(quán)，主要通過選派企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表和高層人員等方式間接影響企業(yè)經(jīng)營，借由董事會表達(dá)意志，促進(jìn)最終宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是中投公司的責(zé)任形態(tài)較為明確，但作為出資者的國家仍保留部分重大事項(xiàng)的決定權(quán)。與市場經(jīng)濟(jì)中的營利性公司一樣，中投公司實(shí)行有限責(zé)任制度，以其全部財產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任。但其特殊之處在于，對于公司解散、申請破產(chǎn)清算等事關(guān)公司命運(yùn)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，仍由出資機(jī)構(gòu)保留。

三是從行使產(chǎn)權(quán)獲得的利益來看，中投公司不擁有全部的所有權(quán)，而只是具有較大范圍和較強(qiáng)自主性的經(jīng)營權(quán)。通過對《公司法》第67條的解讀.中投公司不設(shè)股東會，其權(quán)利由出資機(jī)構(gòu)從外部進(jìn)行授權(quán)，并非來源于自身；董事會作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，僅有相當(dāng)于股東大會的部分職權(quán)；對于涉及財產(chǎn)所有權(quán)的重大事項(xiàng)需要出資機(jī)構(gòu)決策，甚至需要本級人民政府批準(zhǔn)。

因此，中投公司在身份上融合管理手段的私人性和資產(chǎn)管理最終目標(biāo)的公共性；其產(chǎn)權(quán)尚未實(shí)現(xiàn)與出資人的完全分離，國家作為出資機(jī)構(gòu)仍然保留對部分重大事項(xiàng)的決定權(quán)。

三、中投公司適用主權(quán)豁免制度分析

目前學(xué)界對于中投公司等SWFs或一般國有企業(yè)適用主權(quán)豁免制度進(jìn)行探討時，往往僅探討公司正常運(yùn)營即法人人格獨(dú)立時的理想狀況，缺乏對于股東濫用公司的法人人格，造成法人人格否認(rèn)情形的探討。本文認(rèn)為中投公司在這兩種情形下適用主權(quán)豁免制度，會得出不同的結(jié)論，因而有必要進(jìn)行區(qū)分。

（一）公司法人人格獨(dú)立時

依照主權(quán)平等理論，主權(quán)豁免理論以國家主權(quán)平等為基礎(chǔ)。主權(quán)豁免的范圍包括司法管轄豁免和強(qiáng)制措施豁免，需要分別進(jìn)行判斷。

首先，對中投公司能否適用司法管轄豁免進(jìn)行判斷。近年來，國際上的司法管轄豁免理論已經(jīng)從絕對豁免理論發(fā)展到相對豁免理論。在相對豁免理論下，盡管各國的豁免標(biāo)準(zhǔn)不完全相同，但是其核心都在于將國家行為分為管理權(quán)行為和統(tǒng)治權(quán)行為，僅對“國家的統(tǒng)治權(quán)行為”予以豁免。在判斷“國家的統(tǒng)治權(quán)行為”時，需要滿足“主體”和“行為”兩個要件：首先判斷主體要件，主體必須為公權(quán)力主體（國家）；其次在判斷行為要件時，大多數(shù)國家采取性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即判斷公權(quán)力主體是否在客觀上依公法行使公權(quán)力，而不論其目的。

具體而言，適用《聯(lián)合國國家主權(quán)及其財產(chǎn)豁免公約》（以下簡稱《公約》）《美國外國主權(quán)豁免法》（FSIA）《英國國家豁免法案》（SIA）以及日本《外國國家及其財產(chǎn)豁免法》判斷主體要件時，除美國外，通常不承認(rèn)具有獨(dú)立法人資格的中投公司滿足司法管轄豁免的主體要件。因?yàn)橹型豆揪哂歇?dú)立的法人人格，對內(nèi)獨(dú)立于投資機(jī)構(gòu)，對外投資時有獨(dú)立身份，區(qū)別于投資母國，故其不滿足司法管轄豁免的主體要件。在判斷行為要件時，由于中投公司在全球范圍內(nèi)進(jìn)行市場化的商業(yè)投資，依照私法進(jìn)行，絕大部分采取限制豁免態(tài)度的國家都將其投資行為認(rèn)定為管理權(quán)行為而非統(tǒng)治權(quán)行為。因此，獨(dú)立的法人地位和商業(yè)行為的私法性質(zhì)決定中投公司不能主張司法管轄豁免。

其次，對中投公司能否適用強(qiáng)制措施管轄豁免進(jìn)行判斷?！皣邑敭a(chǎn)”是主張執(zhí)行等強(qiáng)制措施管轄豁免的依據(jù)。以《公約》為例，在對主體適用強(qiáng)制措施豁免制度時，優(yōu)先判斷其是否為該國央行或者其他貨幣當(dāng)局的財產(chǎn)，如果符合，則被訴企業(yè)可以主張強(qiáng)制措施豁免；如果不符合，再進(jìn)行一般判斷，“一國財產(chǎn)”可以適用判決前的強(qiáng)制措施豁免，“一國財產(chǎn)，并且被證明該財產(chǎn)被具體用于或者意圖用于政府非商業(yè)性用途”，則可以適用判決后的強(qiáng)制措施豁免。由于中投公司在性質(zhì)上屬于國有獨(dú)資公司，其財產(chǎn)為獨(dú)立的法人財產(chǎn)，并以其全部法人財產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任，并不屬于央行或者其他貨幣當(dāng)局的財產(chǎn)，也不屬于一國財產(chǎn)，因此沒有強(qiáng)制措施的豁免資格。其他國家的豁免法案盡管在標(biāo)準(zhǔn)上與《公約》存在差異，但是構(gòu)成一國的“國家財產(chǎn)”都為其必要條件。因此，中投公司基于其財產(chǎn)的獨(dú)立性，在公司正常運(yùn)營情況下無法援引強(qiáng)制措施豁免制度。

綜上所述，在限制豁免理論下，中投公司原則上無法適用主權(quán)豁免制度來逃避東道國的法律監(jiān)管。但是上述對于中投公司適用主權(quán)豁免制度進(jìn)行法律判斷的前提是公司的法人人格與出資人完全獨(dú)立，回避了中投公司可能出現(xiàn)法人人格混同而導(dǎo)致法人人格否認(rèn)的情形。學(xué)界目前也缺乏關(guān)于國有獨(dú)資公司或者SWFs出現(xiàn)法人人格否認(rèn)情形時如何適用主權(quán)豁免制度的詳盡討論，大部分學(xué)者僅一句話帶過。筆者認(rèn)為有必要結(jié)合法人人格否認(rèn)的具體形態(tài)，探討中投公司有無援引主權(quán)豁免制度的可能性。

（二）出現(xiàn)法人人格否認(rèn)情形時

國內(nèi)有學(xué)者對我國法人人格否認(rèn)制度進(jìn)行實(shí)證研究，在其選取的2006-2010年的99個關(guān)于法人人格否認(rèn)的案例中，有63個勝訴，“公司面紗”的刺破率高達(dá)63.6%?！肮久婕啞钡母叽唐坡史从吵龇ㄈ巳烁窕焱钠毡樾浴Ｆ溲芯堪l(fā)現(xiàn)，公司的股東人數(shù)和刺破率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。同時，盡管一人公司的刺破率高達(dá)100%，卻沒有案件涉及國有企業(yè)。究其原因，并非國有企業(yè)不存在法人人格混同現(xiàn)象，而是基于法院不敢受理等其他因素，致使國有企業(yè)實(shí)際不受法人人格否認(rèn)制度監(jiān)督。有效司法監(jiān)管的缺失很可能使這種混同現(xiàn)象幾率加大，因此我們有必要研究在法人人格出現(xiàn)混同時，中投公司有無援引主權(quán)豁免制度以規(guī)避東道國法律監(jiān)管的可能性。

我國目前已經(jīng)引入了“法人人格否認(rèn)”制度（piercing the corporate veil）。造成法人人格否認(rèn)的理由主要有混同（其中包括財產(chǎn)混同、人員混同和營業(yè)混同三類）、資本顯著不足、欺詐或不當(dāng)行為以及過度控制四種情形。在分析中投公司這種國有資本公司的主權(quán)豁免問題時，需要重點(diǎn)關(guān)注控股股東過度控制和財產(chǎn)混同兩種情形。

一是控股股東過度控制使中投公司具有援引司法管轄豁免的可能性?？毓晒蓶|過度控制公司的情形在中投公司表現(xiàn)為出資人（公權(quán)力）直接運(yùn)營公司。此時，公司的獨(dú)立法人人格消失，出現(xiàn)控股股東與公司的人格混同，公司行為即代表了國家的意志，實(shí)際上是公權(quán)力在從事經(jīng)營行為。結(jié)合援引司法管轄豁免需同時滿足的主體和行為兩個要件進(jìn)行分析：其一，在公權(quán)力過度控制公司時，運(yùn)營主體實(shí)際為公權(quán)力，滿足司法管轄豁免的主體要件；其二，此時如果公權(quán)力僅從事經(jīng)營行為，則僅能認(rèn)定這種商業(yè)行為是管理權(quán)行為，不滿足行為要件，無法援引司法管轄豁免制度；如果公權(quán)力通過操縱中投公司在海外的投資，以促成對東道國國家的政治目的，趁機(jī)進(jìn)行政治行為，這種政治行為會被認(rèn)定為統(tǒng)治權(quán)行為，進(jìn)而滿足行為要件，使得中投公司具有援引司法管轄豁免度的可能性。

二是財產(chǎn)混同使中投公司能夠援引強(qiáng)制措施豁免制度。如果中投公司出現(xiàn)財產(chǎn)混同，中投公司獨(dú)立的法人財產(chǎn)消失，變?yōu)閲邑敭a(chǎn)，其將能夠滿足強(qiáng)制措施豁免的核心要件，即財產(chǎn)成為“國家財產(chǎn)”。在其他要件能被同時滿足的情況下，其將可以援引強(qiáng)制措施豁免來避免東道國的法律監(jiān)管。

綜上所述，當(dāng)出現(xiàn)控股股東過度控制和財產(chǎn)混同的情形時，中投公司客觀上存在利用豁免理論規(guī)避東道國的法律責(zé)任的可能性。

（三）中投公司對于適用主權(quán)豁免應(yīng)持的態(tài)度

如前所述，在出現(xiàn)法人人格否認(rèn)情形時，中投公司存在援引主權(quán)豁免制度規(guī)避東道國法律的可能性。因此，我們有必要從投資母國的視角分析利弊，并判斷在中投公司發(fā)展過程中是否有必要援引主權(quán)豁免制度。

中投公司屬于國有企業(yè)，對其適用豁免態(tài)度的分析可以借鑒我國國有企業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國部分國有企業(yè)在外國法院主張其享有豁免主體地位，盡管在個案中獲得了有利的訴訟地位，避免該法院的管轄，但總體上會對我國造成巨大的負(fù)面影響。通過分析，筆者認(rèn)為中投公司及投資母國在對外投資過程中不應(yīng)該援引主權(quán)豁免制度來規(guī)避東道國的法律約束。

一是公司正常經(jīng)營情況下盲目援引主權(quán)豁免制度可能會惡化中投公司在東道國的投資環(huán)境。法人人格獨(dú)立的情形客觀上否定了中投公司適用主權(quán)豁免制度的可能性，這時即使某些國家法院認(rèn)定中投公司享有豁免的主體資格，最終會基于其從事“商業(yè)交易”，屬于管理權(quán)行為而否定其實(shí)際享有豁免。中投公司可能并沒有實(shí)際受益，反倒因?yàn)橹鲝堉鳈?quán)豁免而引起交易方的反感。如果過分援引主體豁免資格，盡管會使中投公司獲得名義上的競爭優(yōu)勢，但也會導(dǎo)致東道國對中投公司更加警惕。事實(shí)上，中投公司更需要東道國的平等對待。

法人人格否認(rèn)情況下援引主權(quán)豁免，是一種規(guī)避東道國法律約束的不正當(dāng)行為。如前所述，在公權(quán)力過度干預(yù)公司經(jīng)營和資本混同的情形下，中投公司獲得適用主權(quán)豁免制度的可能性。但這種豁免根源于中投公司自身治理結(jié)構(gòu)的不完善和不規(guī)范，在投資母國是一種違法行為；援引主權(quán)豁免制度避開東道國法律，也并非基于主權(quán)平等理論，而是基于公權(quán)力對公司治理的過度干涉，這恰好是東道國最擔(dān)心的情形，即認(rèn)為中投公司等SWFs的投資目的帶有政治性，進(jìn)而強(qiáng)化對中投公司的戒備，加強(qiáng)對中投公司在本國投資的限制，也將提升中投公司及投資母國的信譽(yù)成本。

中投公司接受投資東道國的合法管轄有利于弱化其“主權(quán)色彩”，獲取投資東道國的信任。中投公司往往通過強(qiáng)調(diào)自身具有高度商業(yè)性來弱化其與一般海外投資者的區(qū)別，以換取投資東道國的信任，接受東道國的法律規(guī)制，以規(guī)范其投資行為。

綜上，即使出現(xiàn)法人人格否認(rèn)情形，使得中投公司具有援引主權(quán)豁免制度的可能性，本文仍不主張中投公司采用該項(xiàng)援引規(guī)避投資東道國的法律制裁，此時應(yīng)由投資母國對其債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，這勢必會對投資母國的經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。為了避免這種沖擊，中投公司必須杜絕法人人格否認(rèn)情形的出現(xiàn)，找到可能引發(fā)其產(chǎn)生法人人格否認(rèn)情形的制度漏洞并加以完善，實(shí)現(xiàn)政府股東權(quán)和管理權(quán)的有效分離。

四、中投公司現(xiàn)存問題

（一）中投公司法律地位存在缺陷

中投公司從事外匯經(jīng)營管理業(yè)務(wù)缺乏法律明確授權(quán)；按照《公司法》規(guī)定，國有獨(dú)資公司由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱“國資委”）履行出資人的監(jiān)管職責(zé)，而中投公司作為一家國有獨(dú)資公司，卻由財政部出資，且直接向國務(wù)院匯報工作，這與《公司法》關(guān)于國有獨(dú)資公司受國資委出資和監(jiān)管的規(guī)定相矛盾。

（二）黨委的設(shè)置導(dǎo)致控制權(quán)不明

黨委是設(shè)在中投公司等國有企業(yè)內(nèi)部的黨組織，向企業(yè)內(nèi)部傳達(dá)政府意志。由于中投公司并未對外披露任何關(guān)于黨委的信息，外界難以判斷黨委發(fā)揮的作用和公司的控制權(quán)歸屬。如果公司的控制權(quán)最終歸屬于黨委，那么很難排除中投公司對外投資的政治目的性，因而會引發(fā)東道國對投資的阻礙。

（三）董事會成員政治色彩濃厚

作為中投公司內(nèi)部的最高決策機(jī)構(gòu)，從中投公司董事會人員構(gòu)成的機(jī)構(gòu)背景分析，筆者發(fā)現(xiàn)：中投公司的管理層來自各大部委，包括發(fā)改委、國務(wù)院、社保基金、財政部、央行等，人員配置體現(xiàn)了中投公司治理模式的政治色彩。與政府部門的聯(lián)系使得中投公司在進(jìn)行內(nèi)部決策時會受到政府部門的干預(yù)和牽制，難以保證董事會決策的獨(dú)立性。

（四）信息披露不夠充分，為公權(quán)力濫用股東權(quán)提供空間

國際權(quán)威的Linaburg-Maduell指數(shù)，對于全球SWFs透明度的最低要求為8分。中投公司最新評分為8分，盡管較之過去有所提升，但僅達(dá)到透明度的最低要求。有學(xué)者指出，現(xiàn)階段中投公司的信息披露仍然不能滿足GAPP的全部要求。

五、中投公司應(yīng)對措施

結(jié)合上述分析，筆者建議，我國在借鑒國際社會經(jīng)驗(yàn)對主權(quán)財富基金進(jìn)行改革的過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從以下兩個方面完善中投公司的治理結(jié)構(gòu)。

（一）加強(qiáng)中投公司的透明度，消除東道國的疑慮

對東道國而言，最大的擔(dān)憂在于主權(quán)財富基金較低的透明度，以及主權(quán)財富基金與母國政府的密切關(guān)系。以美國、歐盟、澳大利亞為代表的西方國家和國家集團(tuán)總是強(qiáng)烈要求增強(qiáng)主權(quán)財富基金的透明度，而這些國家又是中投公司的重點(diǎn)投資對象，2016年中投公司僅對美國的股票投資就達(dá)到了其境外投資組合公開市場股票總和的51.37%。雖然透明度的大小并不必然是衡量基金目標(biāo)的最佳尺度，但是從打開東道國市場的角度來看，加強(qiáng)中投公司的透明度仍很重要。

目前在提升透明度方面，中投公司仍有很長的路要走。2016年中投公司對外披露的信息包括公司介紹、投資與管理、財務(wù)報告等三個方面，其中投資與管理部分包括四項(xiàng)：投資戰(zhàn)略與管理、風(fēng)險管理、人力資源、對外交流與合作①。盡管中投公司在提高透明度方面已取得一定的成績，但是與挪威的主權(quán)財富基金透明度相比，中投公司對投資信息的披露非常有限，其透明度尚未達(dá)到消除東道國疑慮的程度，“確實(shí)低于西方社會的預(yù)期”?？梢钥紤]從以下兩個方面加強(qiáng)中投公司透明度：

1.中投公司應(yīng)當(dāng)制定更加詳細(xì)的透明度標(biāo)準(zhǔn)，建立健全良好的信息披露制度。透明度標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)包括披露的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、時間標(biāo)準(zhǔn)等，核心在于為東道國的市場監(jiān)管提供必要的信息。例如，對于披露的時間標(biāo)準(zhǔn)，可以參照挪威政府養(yǎng)老基金的做法，每季度都公開一次財務(wù)報告，使投資東道國可以獲取必要的信息。當(dāng)然透明度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是適度的，至少不應(yīng)低于“圣地亞哥原則”的要求，同時又不至于泄露商業(yè)秘密。中投公司信息透明化應(yīng)當(dāng)遵循效益原則，應(yīng)在維護(hù)母國利益、保護(hù)東道國國家安全以及維護(hù)市場穩(wěn)定等目標(biāo)的基礎(chǔ)上，披露相關(guān)投資信息。具體而言，對中投公司的要求，不宜低于對國際金融市場上其他機(jī)構(gòu)投資者的要求，也不能損害中投公司自身的核心利益，在成本與收益之間保持平衡。

2.主權(quán)者可以考慮制定約束力較強(qiáng)的法律或行政法規(guī)。原因在于，若僅僅依靠中投公司的自覺去制定信息披露標(biāo)準(zhǔn)、建立信息披露制度，并不一定能夠確保公司運(yùn)作透明。有研究指出，SWFs不會自愿地披露其投資的相關(guān)信息。雖然中投公司設(shè)立的法律依據(jù)是《公司法》，但是《公司法》對公司運(yùn)作的透明度問題只是一筆帶過，而且有關(guān)信息披露的規(guī)范也不適用于中投公司。概言之，我國缺乏對主權(quán)財富基金這類涉及公共利益的主體方面的立法。因此，我們的主權(quán)者可以考慮制定效力較強(qiáng)的法律或規(guī)范，為主權(quán)財富基金的透明運(yùn)作提供規(guī)則基礎(chǔ)。此外，中投公司在海外投資的過程中，也應(yīng)當(dāng)盡可能符合東道國的有關(guān)法律規(guī)范，接受東道國的透明度要求，實(shí)現(xiàn)透明運(yùn)作。

（二）完成所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，清除東道國對自身安全的擔(dān)憂

1.明確中投公司與政府管理部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，新加坡政府雖是淡馬錫公司的唯一股東，但與淡馬錫始終保持一定距離，不參與淡馬錫決策，亦不干預(yù)其日常經(jīng)營活動。淡馬錫完全按照商業(yè)化模式運(yùn)作，其核心經(jīng)驗(yàn)在于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和服務(wù)職能。盡管我國與新加坡的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，也尚未達(dá)到淡馬錫這種治理水平和管理模式，但是讓市場在資源配置中起決定性作用，政府發(fā)揮服務(wù)與引導(dǎo)作用，是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必須遵循的基本規(guī)律。借鑒淡馬錫公司的治理經(jīng)驗(yàn)，同時考慮到我國國有企業(yè)的整體狀況等現(xiàn)實(shí)國情，應(yīng)當(dāng)明晰政府（包括黨委）和中投公司的邊界，減少行政干預(yù)。具體地說，也就是要理清國資委與國有資本投資、運(yùn)營公司的權(quán)責(zé)邊界。政府可以行使出資人權(quán)利，指導(dǎo)并支持中投公司按商業(yè)化規(guī)則運(yùn)營，但不得干涉其經(jīng)營。特別是對于中投公司的市場性業(yè)務(wù)，更應(yīng)當(dāng)完善產(chǎn)權(quán)制度，避免法人人格混同。厘清我國政府與中投公司的關(guān)系，既是“圣地亞哥原則”原則的要求，也是消除投資東道國擔(dān)憂的必由之路。

2.完善公司管理層組成結(jié)構(gòu)。除了明確中投公司與政府的關(guān)系，還可以通過完善公司管理層組成結(jié)構(gòu)的方法，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。目前中投公司的管理層大多來自行政系統(tǒng)，如中投公司現(xiàn)任總經(jīng)理屠光紹在2016年6月之前一直擔(dān)任上海市副市長職務(wù)、某炮兵師政委等職，2016年6月之后則直接調(diào)任中投公司總經(jīng)理。這種“空降”的方式在中投公司已經(jīng)成為常態(tài)，雖有極高的效率，但是我們知道行政管理與企業(yè)經(jīng)營之間具有很大的不同，這種直接從行政系統(tǒng)（甚至軍事系統(tǒng)）中調(diào)任領(lǐng)導(dǎo)干部到國有企業(yè)擔(dān)任掌舵者的方式，不僅給外界帶來了一種“政企不分”的錯覺，而且難以保證公司的掌舵人具有企業(yè)經(jīng)營管理的能力。不同于我國，新加坡淡馬錫公司的管理團(tuán)隊成員幾乎全部來自商界，而非政界。例如，作為淡馬錫公司組成部分的淡馬錫國際（Temasek International），其管理團(tuán)隊的23名成員，全部具有商業(yè)經(jīng)歷。本文認(rèn)為，更好的選任方式是從其他國有公司中選聘具有企業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的人員到中投公司任職，在人員的組成上減少行政色彩。更進(jìn)一步，中投公司可以拓寬管理層人員的來源，建立市場化遴選機(jī)制，通過市場化選聘方式將更多的國有企業(yè)、民營企業(yè)甚至外資企業(yè)的人才選拔進(jìn)入管理層。這樣的方式并不會從根本上變更中組部或國資委任命企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)成員的權(quán)力，而只是增加了選任渠道而已——無論通過何種途徑選任的管理人員，最后均由中組部或國資委任命。若我們的主權(quán)者這樣做，則能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政企分開，淡化中投公司的主權(quán)色彩，還能減少投資東道國對我國主權(quán)財富基金的疑慮，獲得公平的議價機(jī)會。

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