摘 要 核能的開發(fā)利用在給人類帶來巨大助益的同時也伴隨著各種安全問題。民用核能利用的事故頻發(fā)，軍用核設(shè)備帶來的地區(qū)安全隱患，都揭示在核能安全方面的治理依然存在著諸多缺陷與不足。本文以核能利用的法律規(guī)制為研究對象，結(jié)合國內(nèi)外的核能安全治理現(xiàn)狀和國外的一些經(jīng)驗，試圖對國際民用核能安全問題和現(xiàn)有核能管理進行總結(jié)，并在民用核能安全使用的基礎(chǔ)上對治理提出一些觀點。

關(guān)鍵詞 民用核能 國際條約 國際組織

作者簡介：李雨默，云南同邦律師事務(wù)所，研究方向：國際關(guān)系。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.142

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，民用核能的研究與使用也進入了飛速發(fā)展的時期。由于傳統(tǒng)能源儲存的有限和使用給環(huán)境帶來的污染都促使人們尋找一種新型的清潔的能源來應對能源危機。核能因其高效節(jié)能進入了人們的視線。根據(jù)統(tǒng)計截止至2010 年1 月1 日，全球已有437座核動力堆投入運行中，核電在全球發(fā)電量中占比高達 14%-16%。 核能就像一把雙刃劍，如不能合理利用核能就可能招致毀滅性的災難，但是核能也可以為人類提供清潔、穩(wěn)定、高質(zhì)量的能源。

在過去的幾十年中，人類一直試圖征服核能這種能量，將核能的正面效應發(fā)揮到最大，但時至今日，民用核能所引發(fā)的一次又一次安全事故，都一直警示著人們，民用核能利用的風險。

一、 民用核能利用引發(fā)的安全問題

2011年“3.11”日本大地震所引發(fā)的核能危機，給世界敲響了警鐘，昭示著核能危機成為全球性的非傳統(tǒng)安全威脅之一。就目前日本政府給出的事實顯示，“3.11”日本核泄漏事故的主要原因要歸咎于設(shè)備老化、技術(shù)缺陷等問題。

但事實上是，日本政府在應對危機時，暴露出許多管理漏洞。首先，東京電力作為全球最大的民營核電商，東京都政府是其大股東。作為一個從事高危險，高技術(shù)的民營企業(yè)，政府有權(quán)與一般民營企業(yè)監(jiān)管制度相區(qū)別，嚴加管理。但事實上，東電公司被曝出多次有隱瞞事故、篡改安全記錄、隱瞞事實提交虛假報告的行為。其次，信息傳遞不暢通。地震發(fā)生后，東京電力公司并沒有意識到福島核電站冷卻系統(tǒng)失靈將會招致的后果，采取補救措施。該公司也沒有將福島一號機組發(fā)生廠房爆炸的消息第一時間上報至日本當局。再次，日本核泄漏事件發(fā)生以來，其在應急和后續(xù)處理中存在了諸多問題。

無獨有偶，蘇聯(lián)也曾發(fā)生過此類事故。切爾諾貝利核電站4號機組于1986年4月26日接連發(fā)生兩次強烈爆炸，爆炸后6分鐘，消防隊員迅速趕到現(xiàn)場滅火，但消防員都未受過在有放射性的條件下滅火的專門訓練，急救人員、消防隊員和運行人員卻受到輻射帶來的嚴重性危害。爆炸后僅一個小時，就已經(jīng)出現(xiàn)了第一批具有急性放射病癥狀的人員。

截至目前，這類問題的管理以國際原子能機構(gòu)及其相關(guān)機構(gòu)為主，針對國際民用核安全問題，提出了兩種控制方法：一方面重視國際公約的作用，制定公約的同時也嚴格監(jiān)督簽署國的執(zhí)行問題；另一方面，從實際操作入手，將輻射安全、放射性物質(zhì)運輸安全、放射性廢物安全等方面最為關(guān)注重點，制定更為普適的民用領(lǐng)域安全標準。但是，近期的日本事故再次揭示了國際現(xiàn)行的條約和組織規(guī)約存在漏洞。

二、民用核能利用的發(fā)展現(xiàn)狀

和平利用核能是民用核能利用發(fā)展永恒不變的主題。制定于1970年的《不擴散核武器條約》被人稱為最直接、最權(quán)威的和平利用核能的國際法律條約。該條約之所以響徹國際，因其從多方面入手約定的內(nèi)容有關(guān)，該條約包含11項條款，條約的第三、第四、第五條分別從不同角度，對和平利用核能問題加以規(guī)定。《條約》規(guī)定：“擴散核武器將使發(fā)生核戰(zhàn)爭的危險嚴重增加”。各成員國在《條約》的基礎(chǔ)上合作，為和平從事核能活動的提供各種保障措施與便利?！稐l約》確認以下原則：“一切締約國，不論是有核武器國家或無核武器國家，均能為和平目的而獲得和平應用核技術(shù)的利益，包括有核武器國家由于發(fā)展核爆炸裝置而可能得到的任何技術(shù)副產(chǎn)品。”《條約》既賦予締約國均享受和平利用核能的權(quán)力，又規(guī)定核能和平利用，必須嚴格置于包括國際原子能機構(gòu)等組織的監(jiān)督下。

根據(jù)目前的現(xiàn)狀來看，在國際原子能機構(gòu)的推動下，國際社會已經(jīng)形成一種發(fā)展模式，其基礎(chǔ)是四個方面的要素： 第一，簽署國際法律文書并執(zhí)行； 第二，綜合考量，建立核安全標準體系用于指導核能活動； 第三，為有需要的國家提供相關(guān)的國際安全咨詢及專屬服務(wù)； 第四，從國內(nèi)監(jiān)管入手，讓國內(nèi)監(jiān)管更加獨立專業(yè)。 以此為發(fā)展框架，讓民用核能利用的法律機制較為而穩(wěn)定。

三、民用核能利用相關(guān)法律規(guī)制及組織

（一）民用核能利用相關(guān)法律規(guī)制

1.關(guān)于放射性物質(zhì)管理的公約

目前，國際上對發(fā)射性物質(zhì)的管理是作為治理核能安全的重要步驟和有效預防手段。在這其中，關(guān)于放射性物質(zhì)管理的公約，在核能領(lǐng)域的國際法律文件中占有重要地位。有關(guān)專家據(jù)此分類，分為中包含對國際核活動進行指導的框架性公約，關(guān)于某一領(lǐng)域的專門性公約，管理放射性材料的公約，及對核電廠等民用企業(yè)安全生產(chǎn)進行管理的公約。國際上接受度較高的有以下幾種：

《核安全公約》。1994年6月17日，《核安全公約》由國際原子能機構(gòu)在其總部舉行的外交會議通過。該公約致力于增強國家和國際合作組織的監(jiān)管，希冀在世界范圍內(nèi)保持高水平較穩(wěn)定的核安全環(huán)境。建立預防機制，防范核設(shè)施潛在放射性危害對個人、社會和環(huán)境造成傷害。再次，對于有放射性后果的事故以及當這種事故發(fā)生時，如何減緩損害后果也有規(guī)定。

《及早通報核事故公約》。國際原子能機構(gòu)于1986年9月24日在維也納召開特別大會，通過《及早通報核事故公約》?！豆s》在維也納的機構(gòu)總部及紐約聯(lián)合國總部開放簽字，并于1986年10月27日生效。該公約是在國際原子能機構(gòu)主持下得以制定的，為進一步加強安全發(fā)展并利用核能方面的國際合作，以期在締約國間提供關(guān)于核事故的情報，預防可能越界的輻射后果減至最低。

2.禁止和限制核武器的國際條約

禁止和限制核武器可以說是和平解決國際爭端原則的一項具體化條款。1945年8月，美國在日本廣島和長崎分別投下兩顆原子彈，最終造成數(shù)十萬人死亡，同時當?shù)氐沫h(huán)境也被毀滅性破壞。在讓世界震驚的同時也向世界和平提出了一大挑戰(zhàn)。近幾年，在控制核武器及其大規(guī)模毀滅性武器的擴散和使用方面，已經(jīng)取得了成績。20世紀60年代，在聯(lián)合國的主持下，先后通過了許多條約，1961年《關(guān)于禁止核武器和熱核武器的宣言》，1963年《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核試驗條約》 1968年《不擴散核武器條約》等等。

3.關(guān)于防范和制止和恐怖主義的公約

美國的“911事件”讓世人目睹了國際恐怖主義血腥的一幕，人們深刻的感覺到，恐怖主義給人們造成傷害不只是身體還有心靈。以此，防止和打擊恐怖主義已經(jīng)成為整個國際社會共同面臨的難題。也正因如此，由美國發(fā)起的對核保安問題的受到了前所未有的關(guān)注。第59屆聯(lián)合國大會通過的《制止核恐怖行為國際公約》對核恐怖犯罪行為作了定義，填補了反恐公約的空白，讓打擊核恐怖犯罪有了法律依據(jù)。

（二）現(xiàn)有國際條約及組織存在的缺陷及不足

1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站泄漏事故引起了國際上的不安和廣泛關(guān)注。國際社會深感該問題的嚴重性，聯(lián)合國大會敦促國際法委員會審議“國際法不加禁止行為的國家責任問題”的議案并出臺法規(guī)，但是，現(xiàn)存的國際條約仍有不完善之處。

2011年日本福島核事故發(fā)生后，信息公開問題備受關(guān)注。一些國家由于擔心本國核技術(shù)外泄，核能開發(fā)信息被竊取，選擇了將信息篩選后公布或者隱瞞關(guān)鍵信息，給其他國家?guī)頁p害。全球信息基礎(chǔ)設(shè)施委員會是一個國際組織，它鼓勵更多的發(fā)展中國家參與到建立和使用真正的全球開放信息設(shè)施中來。 但是，大多數(shù)相關(guān)組織都只有信息設(shè)施，卻缺乏信息披露監(jiān)管制度，及對公開信息的國家所提供信息的保護規(guī)制。

環(huán)境問題是另一個值得關(guān)注的熱點。民用核能利用過程中發(fā)生的事故，往往波及面積較廣。根據(jù)現(xiàn)有的國際條約，對環(huán)境損害責任采取措施。一是恢復原狀。核能損害的恢復和治理難度比較大，恢復原狀是一種較為理想化的責任方式。二是損害賠償。根據(jù)以往民用核事故的處理經(jīng)驗，核能損害的民事責任形式以損害賠償為主。三是排除侵害。但是在民用核能事故發(fā)生后，排除損害的可能性極小，同時核能損害的范圍也極難預測。

民用核能由于它在生活中用到的領(lǐng)域廣泛，也帶來更大的危害。在核泄漏發(fā)生后，可能受到影響的人群也極為不固定。針對人權(quán)的維護，受害者也可能面對禁訴令的情況。這對受害人來說，本就難以主張的權(quán)利，很可能會在尋求的路上就夭折。

四、完善民用核能利用法律機制的建議

目前比較常見的兩種與國際協(xié)定相關(guān)的模式是合作與協(xié)調(diào)。國際協(xié)定也可能體現(xiàn)利益偶合及脅迫模式的成分。然而，這后兩種模式無法完全描述國際協(xié)定的作用。利益偶合在民用核能的多邊條約中起著更為重要的解釋性作用。

為保證民用核能條約對國際民用核能的有效規(guī)制，對民用核能相關(guān)條約的締約國做出限定是非常有必要的。首先，作為民用核能條約的締約國，必須具備締約資格。只有主權(quán)國家在國際法上有完全締約資格。其次，條約既是一種契約，當事者相互同意是必要的因素，所以任何國家無權(quán)威脅或脅迫他國加入條約，承擔責任。再次，締約國在加入條約時，對條約保留的保留一定不能與條約宗旨相背離。但在實踐中，雖然各國的保留沒有與條約整體相沖突，但是，締約國往往會設(shè)定在一些發(fā)生的情況下，締約國有權(quán)退出條約。條約組織可以適時的終止這些載入的條約款項。例如，在一定時間內(nèi)締約國設(shè)定的情況未發(fā)生或發(fā)生相反情況，締約國放棄保留條款的權(quán)利。再如，締約國想要退出條約，同時也確有特殊情況出現(xiàn)，可以向條約組織審查委員會申請，審查委員會通過調(diào)查提交報告決定申請的效力。如果委員會的報告沒能提供真實可靠的情況并給提交申請的締約國造成損害，委員會可以進行補救，例如：提供保險賠款、給予國際通行優(yōu)惠條件，當然條件是富有時間限制的。

經(jīng)過多年不懈的努力，國際民用核能領(lǐng)域無疑取得了矚目的成績，這為民用核能發(fā)展及安全治理夯實了基礎(chǔ)。但也不能否認，民用核能在研發(fā)利用的過程中還存在問題，既制約著世界的核能事業(yè)的發(fā)展需要，也是威脅人類的隱患。在未來一段時間我們需要解決核能條約監(jiān)管，核能發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)等問題。與此同時，也應加強對民用核能安全管理體系法律制定和信息公開制度的關(guān)注，各國應堅持以國際協(xié)調(diào)為主，全面考察各國實際經(jīng)濟情況及技術(shù)發(fā)展。針對國際上民用核能法律規(guī)制現(xiàn)有缺陷，完善法律規(guī)制。

注釋：

Hans-Holger Rogner，F(xiàn)erenc L.Tothand and Alan McDonald，“Judge Nuclear on its Merits，”IAEA Bul-letin，Vol.51，Issue 2.2010，16-19.

The OECD Nuclear Energy Agency and IAEA （ Joint Report） ，International Nuclear Law in the Post-Chernobyl Period，Paris： OECD Publishing.2006，9.

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