【內(nèi)容提要】 整體外交是大國以多邊組織和多邊機制為平臺，推動與利益攸關群體進行整體合作的一種外交范式。中國對中東國家的整體外交大致可分為四種類型：雙邊合作型（“1+N”）、主動接觸型（“N+1”）、地區(qū)互動型（“1+N+X”）和全球磋商型（“X+X”）。中國對中東的整體外交成為中國與發(fā)展中國家群體開展全方位合作、運籌與大國關系、推動中東國家利益共同體建設的重要平臺，體現(xiàn)出重進程輕制度、重官方輕民間、重經(jīng)濟輕安全、重微觀輕宏觀、重中央輕地方的特點。作為“一帶一路”倡議在中東推廣的重要手段，新時期中國對中東國家的整體外交既要重視中國參與的多邊組織，也要重視既有的雙邊伙伴關系網(wǎng)，同時還應發(fā)揮中國外交優(yōu)勢資源。在整體外交推進過程中，中國應增強話語權，多渠道推動中國與中東建立更加密切的伙伴關系。

【關鍵詞】 整體外交 中國與中東 中國外交 國際機制 國際組織

【作者簡介】 孫德剛，上海外國語大學中東研究所研究員

【中圖分類號】 D822.337

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2017）02-0022-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201702002

冷戰(zhàn)結束后，全球區(qū)域一體化取得了飛速發(fā)展。在發(fā)展中地區(qū)，亞洲、非洲、拉丁美洲和中東歐等發(fā)展中國家的政治發(fā)展道路和經(jīng)濟發(fā)展水平差異化進一步凸顯。除亞太經(jīng)合組織、南亞區(qū)域合作聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟、南方共同市場、加勒比共同體和共同市場等區(qū)域組織之外，一大批次區(qū)域組織和跨區(qū)域組織如雨后春筍般發(fā)展起來，如東盟、東亞峰會、環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟、東非共同體、南部非洲發(fā)展共同體、環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟、中非合作論壇、中拉合作論壇、中阿合作論壇等。地區(qū)中小國家通過“抱團取暖”“用一種聲音說話”來增強凝聚力，即通過集體的力量增強與其他地區(qū)組織競爭的優(yōu)勢，同時贏得大國的重視與尊重。以非洲為例，迄今為止，中國、美國、俄羅斯、印度、日本和法國等紛紛與非洲大陸建立了戰(zhàn)略合作關系，使得非盟在世界大國之間能夠發(fā)揮平衡手、“四兩撥千斤”的作用。

大國通過多邊機制或組織開展對地區(qū)中小國家群體的整體外交，形成了以中、美、俄、英、日和歐盟等大國或大國集團為一方，以中小國家為另一方的互動關系。中國通過對發(fā)展中國家整體外交，完善和發(fā)展了冷戰(zhàn)結束后自身的多邊外交，是中國與發(fā)展中國家強化集體對話和合作的重大舉措。

目前學界對中國整體外交的研究尚處于探索階段。大部分學者從多邊外交的視角，考察中國開展的整體外交實踐。 中國國際問題研究院扈大威提出了“整體合作外交”的概念，認為它是中國在和平崛起過程中踐行大國外交的積極嘗試，是一種在區(qū)域、次區(qū)域層面展開的雙多邊外交相結合的新型外交模式，這種多邊機制有助于整體合作的開展并照顧各方舒適度。 外交學院王帆從復雜系統(tǒng)的整體觀出發(fā)，探討了中國外交戰(zhàn)略規(guī)劃。他提出：“整體觀強調(diào)從整體中把握局部，整體不是組成要素的集合，整體是非集合，整體中不再有部分與要素，整體無法通過簡單分解與還原其要素而得到認識。系統(tǒng)的整體觀要求我們既需要從個體的視角來把握細節(jié)和深入了解特點，也需要從整體的視角來審視局部?！?上海國際問題研究院查曉剛提出了“整體外交能力”概念，認為它更接近于國家實力（綜合國力）中可以用于對外行動的部分，至少可以認為整體外交能力和國家實力（綜合國力）之間是正比關系，包括硬實力、軟實力和巧實力。 北京外國語大學何曉靜在討論中國—拉美論壇時，提出了“中國與發(fā)展中地區(qū)整體外交”的概念，并對中國對發(fā)展中地區(qū)整體外交的現(xiàn)象做了經(jīng)驗描述。 以上研究盡管取得了重要進展，但是對什么是“整體外交”以及中國在全球開展了哪些類型的整體外交研究尚有待深入。

本文在學界研究成果的基礎上，以中東地區(qū)為例，考察新時期中國對中東整體外交面臨的挑戰(zhàn)、特點和模式。本文中的“新時期”在時間上專指進入21世紀以來；這里的整體外交系指“大國以多邊組織和多邊機制為平臺，推動與地區(qū)國家群體進行整體合作的理念、機制與行為的總和”。整體外交主要包括以下四個要素：第一，外交的主體以大國為一方，以地區(qū)組織或利益攸關群體為另一方；第二，各方互動的平臺主要是國際組織、地區(qū)組織或非正式論壇等機制；第三，各方圍繞共同安全、利益或關切，通過互動平臺形成某種正式或非正式規(guī)范，從而增強政治互信，實現(xiàn)互利共贏，降低交易成本；第四，它是雙邊和多邊外交的復合體，以多邊促雙邊，以雙邊帶多邊，將中小國家的發(fā)展優(yōu)勢納入到大國的發(fā)展軌道上，實現(xiàn)雙方之間的戰(zhàn)略對接。

中國整體外交假設中小國家具有一定同質性，目的在于將中小國家合作伙伴中原有比較分散、零碎和相互分割的市場結合為整體，并將與部分國家商洽的合作發(fā)展計劃整合為更大地域范圍的深化合作藍圖，進而使得中方可以找到體量和規(guī)模比較接近的合作群體，從而能夠整體規(guī)劃相互合作事宜，包括設立基金、提出構想以及推動合作等。

一、大國在中東開展整體外交面臨的挑戰(zhàn)

整體外交是一種特殊的多邊外交，其以大國為一方，以中小國家群體為另一方，尋求通過制度化或非制度化的多邊場合與兩個或者兩個以上的國家展開互動，就共同關心的事務進行協(xié)商和談判。多方的參與使信息相對公開透明，避免秘密外交，導致國家間相互制衡以及決策程序的制度化。 冷戰(zhàn)結束后，域外大國紛紛試圖將中東納入到自己的發(fā)展軌道，開展了對中東的整體外交，但最終未能取得預期的效果，可以說大國在中東整體外交的成功率并不高。

第一，美蘇對中東的整體外交。冷戰(zhàn)時期，美國和前蘇聯(lián)分別在中東地區(qū)建立各自的軍事聯(lián)盟體系，從而使中東成為美蘇兩大陣營冷戰(zhàn)的延伸地區(qū)。1991年10月30日，中東和會在馬德里舉行，美國、前蘇聯(lián)、歐洲大國、聯(lián)合國、阿拉伯國家和以色列等參加，阿以沖突雙方在尋求解決中東問題的道路上邁出了可喜的第一步，此事順應了對話談判解決爭端的潮流，引起舉世矚目。 然而，蘇聯(lián)解體、巴以沖突升級后，美國和前蘇聯(lián)對中東整體外交宣告失敗。此后美、俄、歐、聯(lián)合國成立中東和平四方集團（Middle East Quartet），也未取得實質性進展。

第二，歐洲對中東的整體外交。法國前總統(tǒng)薩科齊曾提出“地中海聯(lián)盟（Union pour la Méditerranée）”構想，并于2008年7月舉行領導人峰會，推動歐盟和地中海沿岸的阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯、塞浦路斯、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、馬耳他、敘利亞、土耳其和巴勒斯坦等建立自貿(mào)區(qū)，并像法語聯(lián)盟（Alliance Fran?aise）一樣建立峰會機制。 但是，摩洛哥與阿爾及利亞、希臘與土耳其、巴勒斯坦與以色列之間的政治矛盾，以及地中海北岸基督教國家與地中海南岸、東岸伊斯蘭國家之間的宗教、經(jīng)濟發(fā)展階段與政治制度差異等，導致“地中海聯(lián)盟”計劃長期擱淺。2010年年底“阿拉伯劇變”、2015年中東難民危機升級后，歐洲右翼勢力堅決反對地中海南岸與東岸的非法移民入境，“地中海聯(lián)盟”也裹足不前。

第三，美國對中東的整體外交。2002年美國提出“大中東民主計劃”（the Greater Middle East Initiative）。小布什政府認為，專制和獨裁為中東恐怖主義提供了溫床，也是中東地區(qū)動蕩的根源。民主國家內(nèi)部存在所謂的制衡體系，因此民主國家之間不會打仗。只要在中東地區(qū)推行民主，就能夠實現(xiàn)永久和平、進步與繁榮。 然而，被稱為“中東民主樣板”的伊拉克和阿富汗民主改造未能成功，利比亞陷入亂局，也門和敘利亞危機升級，土耳其、以色列等美國盟友出現(xiàn)了所謂“逆民主化”潮流，致使美國倡導的“大中東民主計劃”也未能取得預期的效果。

大國在中東的整體外交可謂乏善可陳，與該地區(qū)區(qū)域一體化步履蹣跚存在重要關聯(lián)。中東地區(qū)的大部分區(qū)域組織雖然成立時間長，但合作一直處于低層次。例如，早在1945年阿拉伯國家聯(lián)盟就宣告成立，但是至今機制化建設仍困難重重，在也門、敘利亞、巴以等問題上成員國意見相左，可以說目前這是個分裂的組織；海灣六個阿拉伯國家于1981年成立海灣合作委員會，被稱為是基于共同文化、民族、宗教、政治制度和價值觀基礎上的“神圣同盟”，但至今也未實現(xiàn)單一貨幣和建立共同市場，更不用說軍事和政治一體化；1989年北非阿拉伯國家成立馬格里布聯(lián)盟，試圖實現(xiàn)北非阿拉伯國家的團結與統(tǒng)一，但是摩洛哥和阿爾及利亞長期處于對立狀態(tài)，甚至1994年后相互不開放邊界。除阿拉伯國家外，以色列、伊朗和土耳其三個非阿拉伯國家內(nèi)部以及它們與阿拉伯國家之間也缺少制度性安排。為什么中東未能建立類似于非洲聯(lián)盟、南方共同市場、亞太經(jīng)合組織、東盟等近乎全覆蓋的區(qū)域組織？為什么大國在中東的整體外交難以取得預期的效果？

其一，中東國家宗教和教派的差異性使大國難以開展對中東國家全覆蓋的整體外交。西亞北非是伊斯蘭世界的核心區(qū)，埃及、伊朗、土耳其、沙特、伊拉克、阿爾及利亞等都是人口或資源大國，在伊斯蘭世界處于舉足輕重的地位；22個阿拉伯國家、伊朗和土耳其均是伊斯蘭合作組織的成員，但是以色列卻是中東唯一的非伊斯蘭國家。在伊斯蘭世界內(nèi)部，伊朗、伊拉克、巴林人口以什葉派為主，黎巴嫩、也門和敘利亞的什葉派力量在該國政治事務中占據(jù)重要位置，教派認同弱化了國家認同乃至民族認同；認同多元性影響了中東地區(qū)多邊主義的效率，使中東地區(qū)組織長期難以達到歐盟的整合程度。

其二，中東國家政治制度與發(fā)展道路的差異性使大國難以開展整體外交。中東各國政治制度的差異性甚大，既有君主制，又有共和制；既有施行西方議會民主制的以色列，又有尊崇伊斯蘭神權制度的伊朗；既有經(jīng)濟高度發(fā)達的卡塔爾和阿聯(lián)酋，又有經(jīng)濟極度貧困的也門。中東國家經(jīng)濟結構相對單一，以資源出口、旅游業(yè)等為主，未能建立起現(xiàn)代工業(yè)和農(nóng)業(yè)。和平與發(fā)展是中東國家追求的兩大目標，但是每個國家追求的側重點不同。從治理能力的差異性來看，當前中東國家大致可分為四類：（1）穩(wěn)定國家，以伊朗、以色列、科威特、卡塔爾、阿聯(lián)酋、阿曼、科威特等為代表，這些國家政治、經(jīng)濟和社會治理取得了進步，局勢總體穩(wěn)定；（2）相對穩(wěn)定國家，以沙特、土耳其、阿爾及利亞、毛里塔尼亞等為代表，這些國家政治上層建筑相對穩(wěn)定，但2010年以來在經(jīng)濟和社會治理中面臨潛在挑戰(zhàn)，有可能會爆發(fā)危機；（3）轉型國家，以埃及、突尼斯、巴林、摩洛哥等為代表，這些國家均在推動政治和經(jīng)濟體制改革，但能否成功實現(xiàn)經(jīng)濟和社會轉型仍具有不確定性；（4）動蕩國家，以敘利亞、伊拉克、利比亞、也門、黎巴嫩、巴勒斯坦、索馬里、南蘇丹和蘇丹等為代表，這些國家充滿政治危機和發(fā)展道路的不確定性。中東國家制度和發(fā)展道路的差異性導致地區(qū)整合尤為困難。

其三，外部力量的干涉、分化和尋求代理人的做法使大國開展對中東國家的整體外交面臨困難。中東國家與外部世界的貿(mào)易依存度遠大于本地區(qū)國家之間的貿(mào)易依存度，加上西方大國殖民遺產(chǎn)的延續(xù)性，導致中東國家對外戰(zhàn)略的排序不盡相同——伊朗保持中亞與中東的平衡；土耳其保持東西方之間的平衡；北非馬格里布國家保持在歐洲和非洲的平衡；埃及和以色列則保持在美、歐、俄、中之間的平衡。外部力量的地緣政治博弈，尤其是西方同俄羅斯在中東的博弈、美國推行代理人戰(zhàn)爭和政權更迭政策，削弱了中東國家中央政府的治理能力，加劇了中東民族和教派紛爭，尤其是沙特和伊朗斷交后遜尼派與什葉派力量之間的對立；“阿拉伯劇變”后的所謂“庫爾德之春”得到了美國、歐盟、英國、澳大利亞和加拿大的支持，加劇了中東地區(qū)的分裂； 在反恐機制上，美國發(fā)起的中東反恐聯(lián)盟，俄羅斯發(fā)起的反恐情報聯(lián)盟和沙特發(fā)起的遜尼派國家反恐聯(lián)盟相互對立，進一步使中東國家碎片化，使中國、印度等亞洲大國對中東的整體外交更加困難。

二、中國對中東整體外交的主要類型

新時期，繼美、俄、歐盟之后，中國也對中東國家開展了的整體外交。中國提出的“一帶一路”倡議本身就是最具中國特色的整體外交，它以陸上和海上絲路沿線國家為重點，先周邊后外圍，先經(jīng)濟后政治，有序推進。在“一帶一路”建設中，中東成為重要的交匯點。中國在中東事務中一直倡導整體外交，重視聯(lián)合國、國際組織、上海合作組織、金磚國家領導人峰會、中非合作論壇和中阿合作論壇等機制在中東治理中的作用，既包括正式機制，又包括非正式機制；既有政治型組織，又包括經(jīng)濟型安排；既包括臨時磋商型機制，又有中長期發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)各方在議程設計中的影響力不同，中國開展對中東國家整體外交的機制可分為以下四種類型（表1）。

第一類為雙邊合作型（“1+N”）。這里的“1”代表中國，“N”代表中東國家群體。這類機制的合作雙方分別為中國與中東國家群體，以中阿合作論壇、中非合作論壇和中國與海合會戰(zhàn)略對話機制為代表。

中阿合作論壇成立于2004年，合作雙方包括中國與22個阿拉伯國家，其中對19個阿拉伯國家的外交由中國外交部亞非司負責，對索馬里、吉布提和科摩羅三個阿拉伯國家的外交工作由非洲司負責。2010年中阿合作論壇天津部長級會議上確立“中阿戰(zhàn)略合作關系”后，這一論壇的機制化建設成效顯著，已經(jīng)建立起高官會、部長級會議、企業(yè)家大會、文明對話研討會、友好大會、能源合作大會、新聞合作論壇和衛(wèi)生高官會等多項合作機制。

2009年以來，中國一直是非洲第一大貿(mào)易伙伴，中非合作論壇發(fā)揮了重要支撐作用。該論壇成立于2000年，由外交部非洲司負責，其成員國包括了北非和東非10個阿拉伯國家。在論壇框架下，中非雙方先后召開了農(nóng)業(yè)、科技、金融、文化、青年、民間、媒體和地方政府等分論壇，機制化程度不斷提高。 埃及、摩洛哥、阿爾及利亞和突尼斯等北非國家在合作論壇中發(fā)揮了重要作用。

海灣合作委員會一直是中東經(jīng)濟增長的“火車頭”和中國與中東在能源、經(jīng)貿(mào)和投資領域最重要的合作伙伴。2010年，中國和海合會舉行第一輪戰(zhàn)略對話，2011年和2014年又相繼舉行了第二輪、第三輪對話。2013年，雙方貿(mào)易額已經(jīng)達到1 770億美元，中國企業(yè)在海合會國家新簽承包勞務合同額達到100億美元。 2016年中國和海合會重新開啟自貿(mào)區(qū)談判并取得重要進展。

在上述機制中，中阿倡導平等磋商，在議程設置方面，中國的立場、方案和主張往往引起阿拉伯國家的高度重視，如巴以和平進程、自貿(mào)區(qū)建設、“一帶一路”與產(chǎn)能合作等成為中阿政治與經(jīng)貿(mào)合作的重要內(nèi)容。阿拉伯國家借助集體的力量發(fā)展對華戰(zhàn)略合作，尤其在維護巴勒斯坦正當權益方面爭取到了中國的重要支持，為中國開展整體外交提供了制度平臺。

第二類為主動接觸型（“N+1”）。在這類機制中，中東國家（“N”）在議題設置中發(fā)揮積極作用，中國（“1”）成為中東國家開展全方位外交的重要合作者之一，也是上述機制和規(guī)范的遵守者。這類機制包括中東地區(qū)大國主導的多邊政治、文化和經(jīng)貿(mào)機制，如沙特主導的伊斯蘭合作組織、土耳其主導的突厥語國家議會大會、伊朗主導的區(qū)域經(jīng)濟合作組織、北非國家發(fā)起的阿拉伯馬格里布聯(lián)盟。這些機制成為中東國家撬動和大國關系的重要多邊機制，例如在伊斯蘭合作組織中，俄羅斯是觀察員國。2016年1月，習近平主席訪問沙特時，會見了伊斯蘭合作組織秘書長伊亞德（Iyad Madani），強調(diào)中國永遠是伊斯蘭國家的好朋友、好伙伴、好兄弟。伊斯蘭合作組織現(xiàn)有57個正式成員，占聯(lián)合國正式成員的25%以上，是伊斯蘭國家團結合作的象征，在國際和地區(qū)事務中發(fā)揮著獨特作用，為促進伊斯蘭國家合作做出了重要貢獻。 隨著摩洛哥和阿爾及利亞關系的改善，馬格里布組織也將成為中國開展對北非國家整體外交的重要目標平臺。

第三類為地區(qū)互動型（“1+N+X”）。在這類機制中，中國（“1”）和中東國家（“N”）都是地區(qū)機制和地區(qū)組織的成員，雙方都影響該機制的議題設置，但這些組織所關注的主要不是中國與中東關系，而是更加廣泛的地區(qū)合作議題，其他成員（“X”）也影響著多邊組織的議程設置。例如，成立于1996年的上海合作組織，總部設于北京，既是21世紀成立的第一個區(qū)域性多邊合作組織，也是中國大力推進并從一開始就在其中起著領導作用的第一個多邊安全機構。 盡管其核心成員為中、俄兩國和中亞國家，但是隨著該組織功能的拓展以及成員國數(shù)量的增加，其對中東安全與合作也開始產(chǎn)生重要影響。目前伊朗是上合組織觀察員國，土耳其是對話伙伴國。2016年7月土耳其發(fā)生未遂政變、特朗普上任后伊朗與美國關系出現(xiàn)齟齬，美國與上述兩國關系惡化。今后，不排除土伊成為上合組織正式成員的可能。

亞洲相互協(xié)作與信任措施會議（亞信會議）成立于1993年。該機制現(xiàn)有26個成員國及11個觀察員國和組織。在該機制中，中國和10個中東國家（土耳其、伊朗、卡塔爾、埃及、以色列、巴勒斯坦、約旦、伊拉克、阿聯(lián)酋和巴林）均為成員國，中國和中東國家圍繞亞洲安全機制化建設等議題有了一個重要的互動平臺。

亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）成立于2014年，有57個創(chuàng)始會員國，埃及、伊朗、以色列、約旦、阿曼、卡塔爾、沙特、土耳其、阿聯(lián)酋共9個中東國家已通過國內(nèi)審批程序，正式簽署《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》，中國與中東國家在金融領域的合作也將借助于這一平臺。

中國是上述組織和機制的重要參與者和制度化建設推動者，但是這些任務導向性多邊機制并不專門關注中東議題，而是關注更加廣泛的地區(qū)安全與經(jīng)濟事務。同樣，1997年，印度洋沿岸國家成立環(huán)印度洋聯(lián)盟（2013年前為“環(huán)印度洋區(qū)域合作聯(lián)盟”），也是中國開展與印度洋沿岸中東國家整體外交的重要多邊舞臺。截至2016年年底，該組織共有21個成員國，包括伊朗、阿曼、阿聯(lián)酋和也門等中東國家以及對話伙伴國埃及。中國也是該組織的對話伙伴國，通過該組織，中國與西亞諸國保持著密切的合作關系。

第四類為全球磋商型（“X+X”）。新時期，中國參與全球治理、構建新興大國關系和開展中國特色的大國外交已產(chǎn)生外溢效應，對中國與中東的雙邊外交產(chǎn)生了深遠影響。

中國和中東國家不僅在中東舞臺和亞歐地區(qū)舞臺互動頻繁，而且在全球舞臺上也經(jīng)常建立互動關系，因為雙方均是全球組織中議題設置的重要磋商者（“X”）。這類多邊機制具有全球性和議題導向性特點，中國與中東國家在聯(lián)合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界氣候大會、二十國集團、伊朗核問題P5+1機制與敘利亞問題維也納會議機制中密切磋商，成為中國開展對中東國家整體外交的重要國際伙伴，也是中國參與全球治理的潛在合作者。例如，中國與中東國家就敘利亞、也門、利比亞和打擊“伊斯蘭國”組織問題等在聯(lián)合國頻繁互動；在2016年二十國集團杭州峰會期間，中國與土耳其和沙特以及特邀嘉賓埃及就全球經(jīng)濟治理議題交流看法，共同推動全球治理從西方主導到發(fā)達國家與發(fā)展中國家共治；在伊朗核問題P5+1機制中，中國成為伊朗核協(xié)議最終達成的重要推動者；2015年10月和11月，敘利亞問題國際會議分別在維也納舉行，中國、美國、俄羅斯、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、沙特、土耳其、阿聯(lián)酋、卡塔爾、約旦、德國、法國、埃及、意大利、英國、聯(lián)合國秘書長特使斯塔凡·德米斯圖拉（Staffan de Mistura）和歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼（Federica Mogherini）等與會，來自中東9個國家的代表成為中國推動敘利亞危機降溫的重要合作者與協(xié)調(diào)者。

三、中國對中東整體外交的特點分析

冷戰(zhàn)結束后，雙邊外交成為中國對中東外交的重要形式。新時期，隨著中國對發(fā)展中國家外交的地位提高和中東區(qū)域一體化的發(fā)展，中國對中東整體外交重要性上升。與西方大國對中東國家整體外交相比，以及與中國和其他發(fā)展中地區(qū)整體外交關系相比，中國對中東的整體外交體現(xiàn)出重進程輕制度、重官方輕民間、重經(jīng)濟輕安全、重微觀輕宏觀和重中央輕地方共五個特點。

第一，重進程輕制度。無論是從中阿合作論壇來看，還是從中東危機解決中形成的臨時性機制來看，中國對中東國家的整體外交常常體現(xiàn)出弱制度化和低約束力，充分尊重各方國情的差異和關切的不同，從而形成松散的政治共同體而非高度機制化的政治組織。中國政府認為，在各方訴求千差萬別的中東，只有找到各方合作的最大公約數(shù)，才能達成共識。在中阿合作論壇建設過程中，中阿雙方都加入了符合時代特征的合作新元素，如國際關系民主化、不干涉他國內(nèi)政、平等、遵守國際關系準則及聯(lián)合國決議等，但都不涉及核心原則與主權讓渡； 2014年，在論壇第六屆部長級會議上，中國政府提出“1+2+3”合作模式； 2016年，在第七屆部長級會議上，中阿雙方在產(chǎn)能合作、發(fā)展戰(zhàn)略對接和“一帶一路”建設等領域達成一致，但雙方的合作形式仍較為松散。然而，和2000年就已經(jīng)宣告成立、并于2006年在北京召開了首屆元首峰會的中非合作論壇相比，中阿合作論壇雖已成立13年，但由于阿拉伯世界內(nèi)部的差異性和對立，目前該論壇仍然停留在部長級層面，而且從未舉辦過元首峰會。中阿合作論壇每一屆部長級會議形成的《宣言》和《行動計劃》大多是意向性原則而非約束性條款，對各方均不具有強制約束力。

第二，重官方輕民間。新時期各國的外交已超越傳統(tǒng)意義上的官方外交范式，國家交往的主體和載體呈現(xiàn)多元化趨勢。企業(yè)、非政府組織、志愿者以及社會公眾等已成為國家整體外交的組成部分，極大地豐富了國家外交的內(nèi)涵。 西方對中東國家開展的外交活動，往往借助非政府組織、民間社團、宗教團體和慈善組織等，盡力發(fā)揮自己的文化軟實力優(yōu)勢。中國具有“大政府、小社會”的特點，其優(yōu)勢是執(zhí)行力強，可在短期內(nèi)自上而下推動國際合作。中國的整體外交，對內(nèi)統(tǒng)籌相關行政部門力量，對外借助政府間論壇、組織、會議、多邊金融機構等，做到“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局”，既為中國與發(fā)展中地區(qū)政治、外交和經(jīng)貿(mào)關系的發(fā)展注入了活力，也發(fā)揮了政府規(guī)劃、保證、引領和塑造的作用。 其不足之處在于，企業(yè)、社會力量、民間組織、宗教團體、友好協(xié)會、媒體、智庫和高校等未能在中國對中東整體外交中發(fā)揮應有的支撐和配合作用。

第三，重經(jīng)濟輕安全。中國強調(diào)民生治理是中東地區(qū)實現(xiàn)安全的關鍵。2014年5月，習近平主席在出席亞信會議時指出：“對亞洲大多數(shù)國家來說，發(fā)展就是最大安全，也是解決地區(qū)安全問題的‘總鑰匙?！?截至2015年，中國有3萬家企業(yè)在海外投資，投資總額達1 200億美元，達到甚至超過了中國引進外資的規(guī)模。 在中東地區(qū)，中國是伊朗的第一大貿(mào)易伙伴、阿盟和土耳其的第二大貿(mào)易伙伴、以色列的第三大貿(mào)易伙伴。然而，中國對中東的整體外交偏好經(jīng)貿(mào)合作，對安全合作投入的資源相對有限。 2016年1月，習近平主席在開羅阿盟總部演講中指出：“我們在中東不找代理人，而是勸和促談；不搞勢力范圍，而是推動大家一起加入‘一帶一路朋友圈；不謀求填補‘真空，而是編織互利共贏的合作伙伴網(wǎng)絡。”無論是“一帶一路”框架下中國與中東國家的發(fā)展戰(zhàn)略對接、 中國與中東產(chǎn)能合作、中阿合作論壇、中國與海合會自貿(mào)區(qū)談判，還是“亞投行”在中東的合作、中阿“1+2+3”合作框架等，主要都是解決彼此之間能源、經(jīng)貿(mào)、金融、投資合作便利化等問題，旨在為促進中國與中東的經(jīng)濟外交服務。

第四，重微觀輕宏觀。冷戰(zhàn)時期，在美蘇冷戰(zhàn)大背景下，中國對于中東以及中東對于中國都不重要。1993年中國成為石油凈進口國后，隨著中國經(jīng)濟的騰飛和對海外能源、市場和貿(mào)易的依賴度逐步增大，中東在中國外交中的地位也不斷上升?？梢哉f，中國企業(yè)走到了中國中東外交的前列，中國對中東的整體外交實際上是中國在中東現(xiàn)實利益不斷拓展而“倒逼”的結果。受中國對中東外交歷史慣性的影響，迄今中國在應對中東政治、安全、經(jīng)濟和外交危機時，往往具有滯后性和被動性，主動塑造議題的能力相對較弱，具體情況具體分析的務實主義和實用主義原則占據(jù)上風，中國對中東整體外交的頂層設計和戰(zhàn)略謀劃盡管取得了長足進步， 但仍顯不足。這在一定程度上影響了中國對中東整體外交的宏觀視野、全局設計與議題設計能力建設。正如國外學者所指出的：只有在全球經(jīng)濟治理層面，中國才能夠發(fā)揮積極的作用。有西方學者認為，中國的崛起對中東構成了根本性挑戰(zhàn)，這種觀點實屬夸大其詞。在某些領域，中國似乎要改變現(xiàn)行體系，但是缺乏一種更加明晰的戰(zhàn)略。

第五，重中央輕地方。黨的十八大以來，中國通過機構調(diào)整與整合加強了涉外部門之間的協(xié)調(diào)與合作。在安全上，成立了國家安全委員會、網(wǎng)絡安全和信息化領導小組；在經(jīng)濟上，成立了中央全面深化改革領導小組、外交部國際經(jīng)濟司和國際經(jīng)濟金融咨詢委員會等；在海洋治理領域，整合了原中國海監(jiān)、中國漁政、邊防海警以及海上緝私警察等力量，并成立了新的國家海洋局，為開展整體外交完成了國內(nèi)機制整合的準備。 除中央各部委外，各省、自治區(qū)和直轄市亦發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，在配合中央整體外交、服務地方經(jīng)濟發(fā)展、對接國家對外戰(zhàn)略方面，發(fā)揮了積極作用。尤其在對周邊地區(qū)外交中，更是如此，例如，廣西、云南對接中國與東盟合作，新疆對接中國與中亞合作，四川、西藏對接中國與南亞合作，東北對接中國與俄、日、韓合作，內(nèi)蒙古對接中蒙合作等。2010年來，寧夏通過中阿博覽會（原“中阿經(jīng)貿(mào)論壇”）承接了商務部涉及中阿經(jīng)貿(mào)合作的重要任務。但是除寧夏、義烏、廈門和廣州外，其他省份、城市配合中國對中東整體外交的廣度和深度仍然十分有限，中國對中東整體外交中也忽視了軟實力的支撐和運用。

結 論

2010年底“阿拉伯劇變”以來，除歐美大國如美國、英國、法國、德國、俄羅斯外，中國、日本、印度等亞洲大國也紛紛開展對中東的整體外交，維護各自在中東的能源、投資、貿(mào)易和海上運輸線安全，從而促進了中東地區(qū)的多極化發(fā)展。 整體外交以大國為一方，以中小國家群體為另一方。基于多邊舞臺，尤其是基于制度化的多邊舞臺，中小國家以“抱團取暖”實現(xiàn)聯(lián)合自強，在多邊合作中捍衛(wèi)自己的自主權和尊嚴，同時獲取與地區(qū)大國建立相互依賴關系的物質回報。而對于地區(qū)大國來說，盡管多邊制度安排意味著一定程度上的“自我約束”，但開展整體外交可改善大國環(huán)境和發(fā)展氛圍、與發(fā)展中國家群體建立密切的政治經(jīng)濟關系。

冷戰(zhàn)結束后，中國發(fā)揮自身在區(qū)位經(jīng)濟中的優(yōu)勢，通過復合、多元的國際和地區(qū)組織，開展了對周邊發(fā)展中國家群體的整體外交，取得了積極成效，尤其是中國與東北亞、東南亞、南亞和中亞的全方位交流與合作打破了西方的“制度壟斷”和“公共產(chǎn)品供給的壟斷”，推動了世界多極化發(fā)展進程。中國和其他發(fā)展中國家群體的共同進步實現(xiàn)了發(fā)展中國家實力的整體提升，使世界力量對比更加均衡化、發(fā)展模式更加多樣化，世界經(jīng)濟發(fā)展也更加可持續(xù)化。

與中國對周邊國家整體外交相比，中國對中東、南部非洲和拉美的整體外交機制相對單一，合作也停留在淺層次，尤其是在中東，巴勒斯坦與以色列、伊朗與海合會、遜尼派與什葉派、君主制與共和制、庫爾德地方力量與中央政府、摩洛哥與阿爾及利亞之間的矛盾復雜而相互疊加，使中國開展對中東國家整體外交更加困難，操作性更弱。

即便如此，中國對中東國家的整體外交仍取得了較大成績。與美國、俄羅斯、英國和法國這四個安理會常任理事國相比，中國在中東的重大外交錯誤最少，也是安理會中迄今為止能夠與中東所有沖突各方均保持友好往來的國家；2016年5月，中阿合作論壇第七屆部長級會議通過《多哈宣言》，阿盟及其成員國卡塔爾、阿爾及利亞、黎巴嫩、也門、沙特等紛紛表示支持中國在南海問題上立場，有力地維護了中國國家主權和海洋權益。 在這一點上，甚至連非盟也做不到。未來，在開展對中東國家的整體外交過程中，需要注意以下三點：

第一，既要重視中國參與的多邊組織，也要重視中國與中東國家既有的雙邊伙伴關系。多邊組織包括中阿合作論壇、中非合作論壇、中國與海合會戰(zhàn)略對話機制、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金和上合組織等，以及沙特主導的伊斯蘭合作組織、土耳其主導的突厥語國家議會大會、伊朗主導的區(qū)域經(jīng)濟合作組織、總部位于毛里求斯的環(huán)印度洋聯(lián)盟以及為解決敘利亞也門危機成立的會議機制等。雙邊合作型、地區(qū)互動型、主動接觸型和全球磋商型多邊機制，是當前中國開展中東國家整體外交的重要載體；中國對中東國家整體外交的開展，也撬動了中國與美、歐、俄、印、日等大國和區(qū)域組織的關系。 此外，中國與沙特、伊朗、埃及、阿爾及利亞建立了全面戰(zhàn)略伙伴關系，與土耳其、蘇丹、伊拉克、摩洛哥、阿聯(lián)酋、卡塔爾、約旦等也建立了不同層次的戰(zhàn)略伙伴關系。 未來可以在此基礎上，建立更為平衡的戰(zhàn)略伙伴關系網(wǎng)絡，充實戰(zhàn)略合作內(nèi)涵，并進一步提升雙邊關系的水平，進而帶動與周邊國家關系的發(fā)展。

第二，發(fā)揮中國外交優(yōu)勢資源，在整體外交推動過程中增強中國的話語權。中國在中東奉行不結盟、不選邊、不樹敵、不謀求勢力范圍、不尋求代理人的政策，成為中國重要的優(yōu)勢與資產(chǎn)。 中國可以在中東國家經(jīng)濟重建、社會治理、中東難民問題、預防輕小武器擴散、巴以問題、敘利亞和也門問題等重大議題上，呼吁召開中東全體國家和域外大國共同參加的國際會議，增強中國參與中東地區(qū)事務的能力和提出倡議的能力。

第三，開展整體外交，服務于“一帶一路”在中東的推廣。中國提出在非洲建立高速鐵路、高速公路和區(qū)域航空“三大網(wǎng)絡”及基礎設施建設和工業(yè)化發(fā)展，受到非洲國家積極響應。相比之下，受地理環(huán)境、中東國家內(nèi)部矛盾和外部大國插手的影響，“一帶一路”下的單一項目難以在中東全覆蓋、全推廣。相反，中國宜在中東推行“次區(qū)域一體化政策”，亦即根據(jù)中東國家國情、政治制度、經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展道路的差異，把中東分成海灣地區(qū)、紅海地區(qū)、東地中海地區(qū)和北非馬格里布地區(qū)四大次區(qū)域，制定共同又有差別的次區(qū)域整體外交政策。

總之，新時期中國對中東的整體外交是“一帶一路”倡議在中東推廣的手段，也在中東國家治理與全球治理之間架起了一座橋梁。通過區(qū)域一體化推動中東地區(qū)的和平、發(fā)展與利益共同體建設，先易后難、穩(wěn)步推進，可以使世界上最大的發(fā)展中國家——中國，與世界上發(fā)展中國家最集中的地區(qū)之一——中東，建立更加密切的伙伴關系。

[收稿日期：2016-10-12]

[修回日期：2017-01-15]

[責任編輯：孫震海]