方 菲，靳 雯

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院湖北省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心華農(nóng)研究基地，武漢 430070)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

消除農(nóng)村絕對貧困人口是我國全面建成小康社會(huì)的必然之舉,精準(zhǔn)扶貧即是當(dāng)前國家層面的政策回應(yīng)。黨的十九大報(bào)告明確指出,經(jīng)過近五年的精準(zhǔn)扶貧,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得決定性進(jìn)展,6 000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧,貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下,但是面對“精準(zhǔn)扶貧、不落一人”的全面小康目標(biāo)而言,脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨,扶貧開發(fā)的國家治理體系和治理能力仍亟待加強(qiáng)。

在“扶真貧,真扶貧”的扶貧開發(fā)原則下,瞄準(zhǔn)度精確到戶的精準(zhǔn)扶貧使農(nóng)戶直接感受到扶貧資源帶來的切身利益,政策的幫扶成效也大幅度提升,但實(shí)踐中也遭遇到農(nóng)戶“爭當(dāng)貧困戶”的意外性后果。剩余2 000萬貧困人口的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),政府到底應(yīng)該幫扶誰,這既是政策實(shí)踐面臨的困境,也是學(xué)界應(yīng)該追思的問題。

目前學(xué)界有關(guān)精準(zhǔn)扶貧問題的研究,大致可從兩個(gè)維度區(qū)分:第一,基于不同的理論視角開展理論層面的反貧困研究?？尚心芰碚撜J(rèn)為,貧困的本質(zhì)是權(quán)利與機(jī)會(huì)的喪失導(dǎo)致個(gè)人可行能力被剝奪,反貧困的關(guān)鍵在于提升貧困者的可行能力[1];公民權(quán)理論認(rèn)為,公民權(quán)利是民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利三者的復(fù)合,貧困的治理應(yīng)與公民賦權(quán)結(jié)合起來,構(gòu)建長效的治理機(jī)制,從根本上解決“頑貧”[2];社會(huì)控制理論則將貧困視為一種社會(huì)越軌,而對貧困者的扶貧行為則具有對越軌行為進(jìn)行懲罰和教育的色彩[3];精細(xì)社會(huì)理論從精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、扶貧治理體系構(gòu)建以及人的精細(xì)化等方面展開理論導(dǎo)向的探索[4]。第二,基于治理困境的波及范圍,進(jìn)行實(shí)踐層面的現(xiàn)狀分析、成因闡釋和路徑優(yōu)化的探討。實(shí)踐問題主要表現(xiàn)為：(1)宏觀國家治理層面。“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)的減貧效應(yīng)削弱[5],貧困規(guī)?？刂埔l(fā)貧困戶在識(shí)別及幫扶過程中的排斥[6];(2)微觀基層治理層面?？h、鄉(xiāng)一級(jí)實(shí)踐中的“行政吸納政治”[7]和資源“精英俘獲”[8]造成了扶貧治理的內(nèi)卷化,“第一書記制度”與“村支書制度”的“雙軌”治貧格局中潛藏的造假共謀和形式主義、權(quán)利博弈與不合作,削弱了村民自治的權(quán)威及力量[9],村干部為中心的微觀場域權(quán)利尋租干擾,造成村莊“最后一公里”處的瞄準(zhǔn)偏離[10]。

從已有的研究來看,相較于精準(zhǔn)扶貧其他實(shí)踐困境的深刻解讀,政策動(dòng)態(tài)調(diào)整中農(nóng)戶爭貧的現(xiàn)象并沒有引起學(xué)者足夠的重視。農(nóng)戶爭貧的行為雖由來已久,但精準(zhǔn)扶貧背景下對該行為的研究為數(shù)不多。在有限的研究中,部分學(xué)者借助村民自治視角,構(gòu)建起國家—村委會(huì)—村莊社區(qū)的三層分析框架,從國家精準(zhǔn)對接貧困戶的組織環(huán)節(jié)入手,對農(nóng)戶的爭貧行為進(jìn)行解釋。在此分析框架中,爭貧是精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行規(guī)?？刂频谋厝唤Y(jié)果,鬧訪是有效的爭取手段,爭貧和鬧訪對村委會(huì)在精準(zhǔn)識(shí)別中的組織工作造成直接影響,同時(shí)間接動(dòng)搖村委會(huì)在村莊中的權(quán)威,使?fàn)庁殕栴}進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為村莊治理問題[11];另有學(xué)者從理性選擇視角出發(fā),將國家政策與農(nóng)戶自身共同作用引發(fā)的爭貧視為韋伯所言的“工具合理性行為”。農(nóng)戶一方面通過制度化行為表達(dá)個(gè)人意愿,同時(shí)也采用激烈的非制度化手段實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求[12];爭貧行為的研究中,也有學(xué)者引入權(quán)威視角,將重點(diǎn)聚焦于部分農(nóng)戶“為何敢以極端方式抗?fàn)帯?認(rèn)為農(nóng)戶的爭貧鬧訪是國家權(quán)力向基層蔓延過程中,村莊公共權(quán)威缺失的后果,并進(jìn)一步分析認(rèn)為,爭貧行為引發(fā)了政策實(shí)踐及村莊治理層面的困境[13]。從上述分析中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有關(guān)于爭貧行為的分析側(cè)重從政策執(zhí)行、鄉(xiāng)村自治、個(gè)體理性提供解釋框架,忽視了國家制度設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)土社會(huì)的契合程度對農(nóng)戶個(gè)人行為的影響。因此,本文將基于國家與社會(huì)關(guān)系視域下的嵌入式治理角度,對資源大量輸入背景下國家扶貧政策嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)過程中遭遇的農(nóng)戶爭貧行為進(jìn)行解析。

二、分析框架與研究方法

精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)戶爭貧鬧訪行為的研究,屬于政策目標(biāo)偏離的討論范圍。由于政策的嵌入程度與政策目標(biāo)偏離緊密相關(guān),因此,本文將重點(diǎn)聚焦國家嵌入式治理下,扶貧政策的嵌入程度對農(nóng)戶爭貧行為的影響。鑒于精準(zhǔn)扶貧政策在鄉(xiāng)土社會(huì)的場域中執(zhí)行,本文將在探究鄉(xiāng)土社會(huì)通過特定因素影響扶貧政策嵌入、國家嵌入式治理的基礎(chǔ)上,分析扶貧政策嵌入對農(nóng)戶爭貧行為的影響。

(一)分析框架

嵌入最初源于自然科學(xué)領(lǐng)域,本意是指某一事物牢固地插入并結(jié)合到另一事物中的過程,而嵌入性是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想擴(kuò)張背景下,社會(huì)學(xué)為與之抗衡橫向援引嵌入而誕生的新概念。它最早由波蘭尼引入社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域,用于分析經(jīng)濟(jì)體系與社會(huì)體系的關(guān)系問題[14]。另一位對嵌入性發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)意義的學(xué)者格蘭諾維特在批判性地看待主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“社會(huì)化不足”和社會(huì)學(xué)中的“社會(huì)化過度”等問題的基礎(chǔ)上,著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)對經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的影響,將社會(huì)關(guān)系納入到經(jīng)濟(jì)行為分析當(dāng)中,從而把嵌入性研究推向了新的階段[15]。前者未給出概念的明確界定,后者則通過深入分析將嵌入性細(xì)分為關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入,并從更宏大的意義上,指出行為主體及其所在的網(wǎng)絡(luò)嵌入于由其構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中,并受到來自社會(huì)結(jié)構(gòu)的文化、價(jià)值因素的影響,即個(gè)人行為受所處社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響[16]。

本文對于嵌入性概念的使用并非嚴(yán)格遵循二人的界定,而是在相近意義上進(jìn)行理論遷移,選用鄉(xiāng)土場域中的精準(zhǔn)扶貧政策為對象將分析鏈條向外延伸,使嵌入性具有更加豐富和寬廣的理論意義。精準(zhǔn)扶貧政策在鄉(xiāng)土場域中展開,作為嵌入的主體,扶貧政策憑借物質(zhì)資源、政策優(yōu)惠,經(jīng)由國家治理體系逐步嵌入且與鄉(xiāng)土社會(huì)處于同一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中,鄉(xiāng)土場域?qū)φ咔度氘a(chǎn)生直接影響,分析二者的關(guān)系并討論政策嵌入所引發(fā)的社會(huì)后果,是采取國家干預(yù)并進(jìn)行有效治理的前提。與此同時(shí),扶貧政策與鄉(xiāng)土社會(huì)構(gòu)建的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)又與政策幫扶農(nóng)戶所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)系,共同形成政策實(shí)施的整體結(jié)構(gòu),因此,鄉(xiāng)土場域在對扶貧政策嵌入產(chǎn)生直接影響后,進(jìn)而又間接影響農(nóng)戶的行為。

當(dāng)前已有學(xué)者研究認(rèn)為,歷經(jīng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的不斷探索和二元對立式的分析,國家對社會(huì)的嵌入式治理過程中,治理主體已轉(zhuǎn)向多元化考量,政府依托權(quán)力集中的官僚層級(jí)、自上而下的信息傳遞、權(quán)責(zé)明確的政策文本和公共規(guī)則進(jìn)行的科層治理,與國家采用半正式行政的治理方法,借由基層準(zhǔn)官員憑借地方性規(guī)范開展,政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)介入的簡約治理共同作用以復(fù)合治理模式形塑鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序[17]。

在此結(jié)構(gòu)下,扶貧政策嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)受到雙重影響:科層治理層面,運(yùn)動(dòng)式治理和官僚體制的雙重規(guī)制與壓力背景下,政策下嵌過程中受標(biāo)準(zhǔn)化考評、目標(biāo)導(dǎo)向等結(jié)構(gòu)性因素的影響,出現(xiàn)政策實(shí)施過程中文本的指標(biāo)化、過度化執(zhí)行;簡約治理層面,社會(huì)流動(dòng)的增加和私人生活的轉(zhuǎn)型使得自我中心式的個(gè)人主義獲得急劇發(fā)展[18],“臉面觀”等地方性規(guī)范被逐漸消解,政策下嵌過程中受以守禮遵法為代表的地方性知識(shí)和以勤勞致富為導(dǎo)向的傳統(tǒng)價(jià)值觀念等文化性因素的影響,忽視了鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)前的貧困文化及農(nóng)戶的脫貧心態(tài);最終,扶貧政策游離于鄉(xiāng)土社會(huì)之外,形成國家政策與鄉(xiāng)土場域的實(shí)質(zhì)性脫嵌。此時(shí),面對大量輸入的扶貧資源,逐利性誘發(fā)了理性小農(nóng)的爭貧行為(見圖1)。當(dāng)理性小農(nóng)通過爭貧獲取到扶貧資源時(shí),便形成廣泛的示范效應(yīng),附之以其他小農(nóng)的從眾心理,從而引發(fā)更多小農(nóng)的爭貧行為。

圖1 扶貧嵌入與農(nóng)戶爭貧行為的分析思路

(二)研究方法與樣本點(diǎn)概況

本文以田野觀察中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)戶爭貧問題為出發(fā)點(diǎn),采用定性研究常用的參與式觀察、結(jié)構(gòu)訪談完成經(jīng)驗(yàn)材料的收集工作。筆者依托實(shí)習(xí)身份融入樣本點(diǎn)A鎮(zhèn)的日常扶貧工作中,詳細(xì)了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)從貧困識(shí)別到脫貧退出的實(shí)際工作流程,通過參加扶貧工作會(huì)議,明晰作為科層體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)面臨的扶貧壓力和采取的應(yīng)對策略;與此同時(shí),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要扶貧干事、貧困村村干部、駐村干部、典型剔除農(nóng)戶和普通農(nóng)戶進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談。

2017年7-8月,筆者在A鎮(zhèn)展開近兩個(gè)月的田野調(diào)查。A鎮(zhèn)屬于非典型貧困鎮(zhèn),基礎(chǔ)設(shè)施較為完善,青壯年勞動(dòng)力大多選擇外出務(wù)工,家庭由老人照料,致貧原因集中于因病、因?qū)W。該鎮(zhèn)轄18個(gè)行政村,157個(gè)村民小組,農(nóng)業(yè)戶口10 945戶,43 747人。經(jīng)過2016年的貧困戶動(dòng)態(tài)調(diào)整,2017年在冊貧困戶417戶1 221人,其中一般貧困戶140戶511人,低保貧困戶237戶670人,五保戶40戶40人。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)過程中,該鎮(zhèn)由農(nóng)戶爭取幫扶、解決農(nóng)戶鬧事上訪引發(fā)的糾紛事件就有近20余起。

三、農(nóng)戶“爭貧”行為的具體表現(xiàn)

公共物品具有非競爭性和非排他性,扶貧資源作為公共物品的特性會(huì)因相對稀缺且無明確瞄準(zhǔn)對象而發(fā)生改變。樣本點(diǎn)客觀上依然存在的公共物品供給不足問題,促使農(nóng)戶通過爭奪資源為個(gè)人謀利。隨著“法律下鄉(xiāng)”和“政策下鄉(xiāng)”的深入推進(jìn),農(nóng)戶對于法律法規(guī)、政策文件的知情權(quán)得到極大保障,維權(quán)意識(shí)與利益訴求也顯著增強(qiáng),作為理性小農(nóng)的他們認(rèn)同的“理”在于:“精準(zhǔn)扶貧、不落一人”既是政府的莊嚴(yán)承諾也是政策執(zhí)行的風(fēng)向標(biāo),政策覆蓋范圍內(nèi)任何一個(gè)生活貧困的個(gè)人都應(yīng)得到幫扶,自己也理應(yīng)包含在內(nèi),而積極的爭取行動(dòng)只是維護(hù)權(quán)益的合理性表達(dá)。農(nóng)戶的爭貧行為主要通過以下兩種方式表達(dá):

(一)顯性行動(dòng)：多次反映情況，群體鬧事上訪

顯性行動(dòng)即是能夠被外界直接觀測到其意愿表達(dá)的行為。在政策執(zhí)行初期,扶貧資源相對集中且大規(guī)模注入農(nóng)村,基層政府精準(zhǔn)識(shí)別的判定尺度不一,學(xué)界也并未對資源外溢引發(fā)的爭貧問題深入探討,此時(shí)農(nóng)戶多采取屢次反映情況和群體鬧事上訪的顯性行為爭取幫扶。爭貧農(nóng)戶多為未得到資源的非貧困戶,目的在于獲取貧困戶資格。

扶貧政策對于幫扶農(nóng)戶的精準(zhǔn)識(shí)別,雖然有一整套完備的技術(shù)手段,但由于農(nóng)戶家庭生計(jì)和收入情況具體量化難度較大,駐村幫扶干部對村莊熟悉度不高等限制因素,最終識(shí)別還是要依托于村干部。農(nóng)戶想要爭取貧困戶資格,最先采用的方式便是向村干部訴苦,反映家庭生計(jì)困難,通過多次向村干部直接或間接的反映情況,以求獲取貧困戶資格。當(dāng)個(gè)人與村干部態(tài)度產(chǎn)生分歧協(xié)商未果時(shí),農(nóng)戶便將溫和式的訴苦反映轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人及群體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣區(qū)一級(jí)政府的鬧事上訪。此時(shí)的農(nóng)戶不僅向基層政府謀求扶貧資源,同時(shí)用樸素的平均主義心態(tài)抱怨村干部在扶貧資源分配中的不公正行為,他們對村干部及駐村干部失去信心,卻堅(jiān)信自己的訴求能夠在較高一層政府得到認(rèn)可,在基層維穩(wěn)壓倒扶貧的工作模式下,激進(jìn)的鬧訪行為最終多以基層政府的妥協(xié)告終。

“孩子小時(shí)候他爸就出了車禍,現(xiàn)在家里老人看病吃藥、孩子上學(xué)就靠我打工,家庭情況不好這個(gè)事情我找小組組長反映過,老人也和村支書說過,評貧困戶的時(shí)候我們還去過好幾次鎮(zhèn)扶貧辦,都說給我們家評貧困戶,后來鎮(zhèn)上又說大數(shù)據(jù)比對我名下有套房,可那個(gè)房子是我弟的房,我從來不住……村里和鎮(zhèn)上相互踢皮球,就是不想承擔(dān)責(zé)任,我相信向上面找,肯定有人能解決我的問題?！?訪談資料DZ20170718ZF)

(二)隱性行動(dòng)：違規(guī)造假“哭窮”、達(dá)標(biāo)不退系統(tǒng)

隱性行動(dòng)即是外界無法直接了解其本質(zhì)意愿表達(dá)的行為。政策執(zhí)行推進(jìn)到攻堅(jiān)期,基層政府對各環(huán)節(jié)的把控較為嚴(yán)苛,學(xué)界也開始深入分析爭貧引發(fā)的實(shí)踐困境,并嘗試提出解決對策,此時(shí)臨界農(nóng)戶已無法輕易在政策動(dòng)態(tài)調(diào)整中通過哭鬧手段進(jìn)入幫扶體系,因此農(nóng)戶多采用違規(guī)造假哭窮和達(dá)標(biāo)不退系統(tǒng)兩種隱性方式表達(dá)訴求。爭貧農(nóng)戶多為正在幫扶的貧困戶,他們的目的在于延長個(gè)人獲益期限。

當(dāng)前對幫扶農(nóng)戶的篩選,依賴技術(shù)化指標(biāo)判定,一方面農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入用于自給自足,難以采用精準(zhǔn)化數(shù)字考量,另一方面家庭的務(wù)工收入憑借家庭留守成員提供,真?zhèn)闻卸ù嬖谳^大難度,這就使農(nóng)戶在信息識(shí)別中存在造假的可能性。隨著政策的推進(jìn),對于農(nóng)戶家庭收入的判定居于從屬位置,脫貧成效成為關(guān)注的重點(diǎn),已享受幫扶的農(nóng)戶在上級(jí)檢查中憑借“哭窮”進(jìn)一步鞏固自己的弱勢地位,經(jīng)過幫扶達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)后,又通過向村干部和駐村干部突出強(qiáng)調(diào)家庭在教育或醫(yī)療某一方面的實(shí)際困難,希望得到政府持續(xù)的救助,申請最后一批脫貧退出幫扶體系。這種貧困戶通過刻畫“弱勢地位”來爭貧的隱性行為雖然不易被察覺,但卻給基層的扶貧工作增加了難度。

“鎮(zhèn)上有個(gè)貧困戶,家里有兩個(gè)殘疾人,按照‘一戶多殘’村里已將他納入貧困幫扶,享受低保、醫(yī)保,家里還有兩個(gè)成年勞動(dòng)力,幫扶之后已經(jīng)能脫貧……上面來人檢查的時(shí)候,他就這疼那兒不舒服,總之就是千方百計(jì)找理由不愿意退……現(xiàn)在應(yīng)該讓貧困戶明確,不能和村里過的好的比,幫扶不是造富,過貧困線就要退?！?訪談資料DZ20170720MFP)

四、農(nóng)戶“爭貧”行為的主要誘因

在嵌入性視角下,個(gè)人行為受社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響,即農(nóng)戶的行為受到扶貧政策及其所嵌入的鄉(xiāng)土社會(huì)共同建構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。扶貧政策在下沉嵌入過程中,科層治理層面結(jié)構(gòu)性因素引發(fā)的政策脫嵌,給農(nóng)戶的爭貧行為提供了合法性和可能性;與此同時(shí),簡約治理層面文化性因素引發(fā)的政策脫嵌,給農(nóng)戶的爭貧行為提供了合理性和可行性。因此,結(jié)構(gòu)性和文化性因素共同引發(fā)的政策脫嵌是農(nóng)戶爭貧行為的主要誘導(dǎo)因素。

(一)結(jié)構(gòu)性因素引發(fā)的政策脫嵌

扶貧政策嵌入鄉(xiāng)土場域過程中,由于受標(biāo)準(zhǔn)化考評、政策實(shí)施等結(jié)構(gòu)性因素的影響,忽視了政策指標(biāo)與村莊實(shí)情的脫節(jié)、過度執(zhí)行與農(nóng)戶需求的脫節(jié),導(dǎo)致政策無法有效地嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)并最終實(shí)質(zhì)性游離于鄉(xiāng)土場域之外的現(xiàn)象被稱為結(jié)構(gòu)性脫嵌,這種結(jié)構(gòu)性脫嵌進(jìn)一步誘發(fā)農(nóng)戶爭貧。

1.指標(biāo)體系下政策的標(biāo)準(zhǔn)化與農(nóng)村社會(huì)不規(guī)則化的脫節(jié)。國家扶貧開發(fā)邁向精準(zhǔn)化的制度調(diào)整過程中,要求不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會(huì)能迅速適應(yīng)精準(zhǔn)化調(diào)整,提升政策與社會(huì)的嵌入程度和精準(zhǔn)幫扶成效,也通過一系列具體、可操作性的指標(biāo)從微觀上精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)戶的貧困狀況,擬定、匹配具體的貧困指標(biāo),從而在宏觀上掌控整體的扶貧進(jìn)度。

貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別是幫扶的首要環(huán)節(jié),基層政府通過農(nóng)戶家庭人均純收入、直系親屬工作性質(zhì)、日常吃穿難易程度、教育醫(yī)療和住房是否有保障等具體指標(biāo)評定農(nóng)戶家庭貧困狀況等級(jí),且結(jié)合當(dāng)?shù)氐呢毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)、貧困戶指標(biāo)數(shù)確定最終的幫扶農(nóng)戶名單。當(dāng)前,城鎮(zhèn)化引發(fā)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,使務(wù)工收入帶動(dòng)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)且逐漸成為家庭生活的支柱來源。一方面,家庭的務(wù)工收入數(shù)據(jù)依靠留守老人提供,真實(shí)性偏低且說服力不足;另一方面,農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量受氣候影響波動(dòng)較大,大部分滿足農(nóng)戶日常自給,少量流通市場的部分仍受價(jià)格制約,因此,務(wù)農(nóng)收入具有典型的不確定性和模糊性,無法成為評判家庭是否貧困的主要依據(jù),其他指標(biāo)更因其自身邊界的模糊性而易于受人為因素干擾,給貧困戶的基層識(shí)別造成困擾。

“精準(zhǔn)”屬于現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)概念,精準(zhǔn)扶貧需要在邊界明晰、指標(biāo)可控的環(huán)境中執(zhí)行,標(biāo)準(zhǔn)化的政策初衷受限于不規(guī)則化的農(nóng)村社會(huì),二者的不契合與脫節(jié)使政策下嵌時(shí)遭遇精準(zhǔn)識(shí)別的困境,引發(fā)政策的社會(huì)性脫嵌,進(jìn)而成為農(nóng)戶爭貧行為的突破口。

“嚴(yán)格按政策來說,要依據(jù)農(nóng)戶家庭收入來確定是否需要幫扶,但實(shí)際上農(nóng)民的家庭收入就是筆糊涂賬,沒有辦法‘精準(zhǔn)’,大部分人從來不算人均收入是多少,收支后有結(jié)余就還算過得去……農(nóng)戶種地大多是為了滿足自己口糧,在外打工的農(nóng)戶我們只知道大概打工城市,不了解具體從事什么,賺多少錢,在附近打工的農(nóng)戶都是有活兒就干幾天,沒活兒就在家務(wù)農(nóng)?！?訪談資料DZ20170720DBF)

2.壓力型體制下政策的過度執(zhí)行與實(shí)際農(nóng)戶需求的脫節(jié)。中央政府“不落一人”的總體目標(biāo)和幫扶責(zé)任人簽訂的扶貧軍令狀形成扶貧工作的高壓態(tài)勢。處于壓力型體制末端的基層政府,將扶貧視為“一票否決”的核心工作和必須完成的政治性任務(wù)。一方面,基層政府將扶貧資源和優(yōu)惠政策直接與貧困戶掛鉤,力求通過“輸血”模式迅速提升農(nóng)戶的生活水平;另一方面,他們在貧困識(shí)別中秉承“寬進(jìn)嚴(yán)出、寧錯(cuò)勿漏”的工作原則,不僅將真實(shí)貧困的農(nóng)戶納入幫扶體系,同時(shí)為教育、醫(yī)療、住房等方面支出較大的臨界農(nóng)戶提供政策便利,也將其納入貧困戶幫扶系統(tǒng),出現(xiàn)初始識(shí)別環(huán)節(jié)的“存?zhèn)涡驼`差”。

實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn),A鎮(zhèn)的地方政治生態(tài)仍然以脫貧政績?yōu)橹鲗?dǎo),通過貧困發(fā)生率逆向推算當(dāng)?shù)刎毨丝?以貧困人口作為獲取政策優(yōu)惠的便利條件,以脫貧率凸顯工作成效的政績單。這種做法盡管在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,但卻使虛假的數(shù)字“懸浮”于真實(shí)的農(nóng)戶需求之上。識(shí)別偏差引發(fā)的扶貧效率降低,促使基層政府通過貧困人口清查,對典型非貧困戶進(jìn)行剔除,但實(shí)際仍有少量臨界農(nóng)戶潛藏于幫扶系統(tǒng)的“灰色地帶”,繼續(xù)享受扶貧資源帶來的福利。

政策的過度化執(zhí)行,使鄉(xiāng)土場域出現(xiàn)背離農(nóng)戶真實(shí)需求的福利捆綁、福利泛化等現(xiàn)象,僭越了精準(zhǔn)扶貧“幫窮”的基本宗旨,引發(fā)政策脫嵌,輔之以資源輸入給農(nóng)戶帶來的直觀利益,引發(fā)二次識(shí)別后剔除農(nóng)戶的不滿,也反向刺激臨界貧困戶和一般農(nóng)戶“搭扶貧便車”的思想,為農(nóng)戶爭貧埋下伏筆。

“現(xiàn)在扶貧工作十分難搞,我們也的確做不來,按照我們真實(shí)核定的貧困戶名單報(bào)上去,上面總是不通過,村民民主評議27戶貧困戶,市區(qū)卻劃撥過來我們村有113戶貧困戶,出問題(爭貧、鬧事)大多與這86戶相關(guān)。他們實(shí)際上并不貧困,只是因?yàn)槊~多,相對其他條件好的農(nóng)戶稍微差一點(diǎn),幫扶單位也并沒有給他們提供什么實(shí)質(zhì)性的幫扶措施,遇到上級(jí)檢查頻繁的時(shí)候,我們還需要花錢雇人幫忙整理這部分假貧困戶的材料。”(訪談資料WZ20170805CYC)

(二)文化性因素引發(fā)的政策脫嵌

扶貧政策在嵌入鄉(xiāng)土場域的過程中,突出彰顯政策的國家性邏輯和科層理性邏輯,卻忽視了地方性規(guī)范、農(nóng)戶的貧困認(rèn)知等文化性因素對政策的影響,進(jìn)而對政策的有效嵌入產(chǎn)生影響導(dǎo)致的政策脫嵌被稱為文化性脫嵌,這種文化性脫嵌進(jìn)一步誘發(fā)農(nóng)戶的爭貧行為。

1.政策的國家性邏輯忽略了農(nóng)村社會(huì)的地方性知識(shí)規(guī)范。精準(zhǔn)扶貧通過主動(dòng)向農(nóng)村注入資源,緩解經(jīng)濟(jì)增量放緩對減貧事業(yè)的影響,并應(yīng)用“精準(zhǔn)”的理念與方法、教育和醫(yī)療補(bǔ)貼、移民搬遷等具體措施激發(fā)貧困戶的脫貧動(dòng)力,從國家自主性、治理理念、實(shí)踐舉措上體現(xiàn)出強(qiáng)大的國家主義邏輯。然而,政策的下嵌也受鄉(xiāng)土社會(huì)地方性規(guī)范的制約,在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化中,提倡守禮遵法、尊卑有序的倫理約束和節(jié)儉持家、勤勞致富的價(jià)值導(dǎo)向,主張獎(jiǎng)勤罰懶以鼓勵(lì)人們發(fā)揮主觀能動(dòng)性改善自身生存狀態(tài)。

傳統(tǒng)的共同價(jià)值體系遭受市場化改革沖擊斷層后,在農(nóng)戶求富心理與改革開放提供的致富機(jī)遇相結(jié)合驅(qū)使下,農(nóng)戶的理性化特征日益凸顯,追逐家庭經(jīng)濟(jì)收入的增長成為日常生活的重心,而其過程是否合乎禮法、倫理和“面子”的約束,已不再成為農(nóng)戶優(yōu)先考慮的準(zhǔn)則。農(nóng)戶開始變得“臉面觀”松弛、人情關(guān)系淡薄、代際關(guān)系疏離,致使鄉(xiāng)土倫理淪喪。拜金主義、利己主義、“笑貧不笑娼”又共同引致價(jià)值導(dǎo)向的偏差,這使得地方性規(guī)范中與貧困相關(guān)的鄉(xiāng)土價(jià)值取向異化,進(jìn)而其在精準(zhǔn)扶貧下嵌鄉(xiāng)村治理中的作用也日漸式微。

在斯科特看來,現(xiàn)代機(jī)構(gòu)很大程度上通過貶低實(shí)踐中產(chǎn)生的地方性知識(shí)而走上制度化之路,地方性知識(shí)分散且相對自主,幾乎無從控制,削減它帶來的控制是國家開展行政秩序的前提,但越是無視或壓制了地方性知識(shí),實(shí)踐就越可能失敗[19]。當(dāng)政策的國家性邏輯未將農(nóng)村社會(huì)地方性知識(shí)的規(guī)范約束納入考量范圍時(shí),精準(zhǔn)扶貧政策落地過程中的非制度性約束“緩沖帶”被撤離,出現(xiàn)扶貧政策與鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)質(zhì)性脫嵌。在此背景下,農(nóng)戶對扶貧資源的爭搶變得無所顧忌。

“要說農(nóng)村近些年的變化,生活水平的確都普遍提高了,但是個(gè)人都很自私,年輕人比老年人更自私。不管自己生活條件怎么樣都想拿國家的錢,風(fēng)氣沒以前好……每年貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整的時(shí)候,不貧困的爭著當(dāng)貧困戶,已經(jīng)是貧困戶的不想退,壓根不在乎是不是真的窮,申請貧困戶是不是好意思……反正人家爭貧困戶也不是讓我出錢,我自己不爭也不愿意多說別人的事?！?訪談資料DZ20170722DZC-DF)

2.政策的科層理性邏輯忽視了貧困戶的“精神自立”。精準(zhǔn)扶貧政策經(jīng)由科層體系對貧困戶從識(shí)別、幫扶到脫貧退出的過程設(shè)計(jì),充分體現(xiàn)出韋伯對科層制預(yù)設(shè)的目標(biāo)合理、非人格化執(zhí)行和追求效率等理性規(guī)則特征[20]。本次調(diào)研的A鎮(zhèn)在科層理性邏輯的指導(dǎo)下,每年都會(huì)制定詳盡的整體脫貧計(jì)劃,并傾向于采用將缺勞力貧困戶納入低保、無技能貧困戶用土地入股企業(yè)分紅等幫扶措施保障計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。這種對“耗時(shí)短、見效快”的盲目追求,從本質(zhì)上反映出政府效率至上的執(zhí)行偏好。

效率優(yōu)先的偏好盡管使政府短期內(nèi)完成脫貧任務(wù),但卻無法滿足穩(wěn)定脫貧對農(nóng)戶主體性的要求。相較于受結(jié)構(gòu)因素制約的科層理性,文化因素對窮人的影響在時(shí)空的持續(xù)或逗留上更為漫長和深入,因?yàn)槲幕?guī)范的吸納和吐故需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間作填塞[21]。劉易斯認(rèn)為, 貧困文化是貧困階層所具有的獨(dú)特生活方式, 表現(xiàn)為長期生活在貧困中的人,習(xí)慣性的行為方式、生活態(tài)度和價(jià)值觀念等[22]。科層理性邏輯下衍生而來的救助、分紅等幫扶模式,滋生了農(nóng)戶“等救濟(jì)、靠政策、要幫扶”的思想,并未從根本上激發(fā)農(nóng)戶的脫貧自主性,破解貧困文化對農(nóng)戶的制約。

“短平快”的方式無法從本質(zhì)上摒除精神、文化的貧困對農(nóng)戶的長期困擾,當(dāng)產(chǎn)業(yè)效益下降或農(nóng)戶家庭遭遇重大變故時(shí),生計(jì)脆弱的農(nóng)戶又將面臨再一次跌落貧困線的危險(xiǎn)。一方面,科層理性在一定程度上壓抑了貧困農(nóng)戶的創(chuàng)造性和脫貧自主性,另一方面,科層理性邏輯在某種程度上違背了政策“脫真貧、真脫貧”的價(jià)值主張。當(dāng)政策的科層理性邏輯忽視貧困戶的“精神自立”時(shí),實(shí)質(zhì)上是扶貧政策與鄉(xiāng)土社會(huì)貧困文化的脫嵌。幫扶人員接近于“輸血”的幫扶方式,只是從表面上解決農(nóng)戶眼下的脫貧問題,同時(shí)也擴(kuò)張了貧困農(nóng)戶爭奪扶貧資源的欲望。

“村上有個(gè)單身漢,40多歲啥都不干,每天在村里瞎溜達(dá),以前住的房子太破,危房改造政策給解決了新住房,生病也都是些無關(guān)緊要的小病……現(xiàn)在非要按脫貧政策算個(gè)人收入,他除了政府發(fā)的錢根本就沒收入,這種人政府不兜底壓根脫不了貧?！?訪談資料WZ20170815ZFN)

五、農(nóng)戶“爭貧”行為的后果

農(nóng)村扶貧開發(fā)是長久以來國家反哺農(nóng)村、惠及農(nóng)民的重要國家政策,精準(zhǔn)扶貧即是針對當(dāng)前傳統(tǒng)減貧模式效率下降而提出的農(nóng)村貧困治理新方案。政策下嵌過程中,由于忽視結(jié)構(gòu)性因素和文化性因素的制約,致使政策脫嵌進(jìn)而誘發(fā)農(nóng)戶爭貧的行為。脫貧攻堅(jiān)階段,該行為將對政策執(zhí)行、基層治理、資源分配等多方面產(chǎn)生不良影響。

(一)農(nóng)戶精準(zhǔn)識(shí)別與脫貧退出的困境

精準(zhǔn)脫貧作為政策的最終目標(biāo),旨在精準(zhǔn)原則下識(shí)別貧困對象、判定致貧原因、實(shí)施幫扶措施、掃除脫貧障礙,實(shí)現(xiàn)貧困對象的可持續(xù)穩(wěn)定脫貧[23]。政策執(zhí)行初期,各地對于農(nóng)戶家庭收入情況、整體生計(jì)評估缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),游離在幫扶邊緣的非貧困戶通過顯性行為為個(gè)人謀利,嚴(yán)重干擾基層扶貧人員識(shí)別工作的開展。政策推進(jìn)到攻堅(jiān)后期,執(zhí)行重點(diǎn)轉(zhuǎn)而聚焦于對深度貧困地區(qū)和頑固貧困人口的幫扶,此時(shí)農(nóng)戶的隱性行為直接加大了基層扶貧人員對剩余“頑貧”農(nóng)戶篩選的工作總量和評判壓力。

此外,“扶上馬、送一程,脫貧不脫政策”的初衷是在一定時(shí)期內(nèi),繼續(xù)保持國家既有的扶貧政策不變,支持力度不減,預(yù)留緩沖期以防止生計(jì)脆弱農(nóng)戶再次返貧。政府要求建立精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬,定期對貧困戶進(jìn)行全面核查,對穩(wěn)定達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶要及時(shí)退出,新增貧困人口或返貧人口要及時(shí)納入扶貧范圍。收入已達(dá)退出標(biāo)準(zhǔn)仍期盼幫扶的隱性爭貧行為,嚴(yán)重阻礙了脫貧退出機(jī)制的有效運(yùn)行。

(二)政府科層治理與簡約治理的難題

農(nóng)戶的爭貧行為以及由此引發(fā)的基層干部以私利或維穩(wěn)為目的的政策變通執(zhí)行,用實(shí)際行動(dòng)挑戰(zhàn)了公共規(guī)則的權(quán)威,致使精準(zhǔn)扶貧的公信力遭受質(zhì)疑。扶貧本應(yīng)以“幫窮”為原則,通過幫扶使生計(jì)脆弱農(nóng)戶的基本生活得以持續(xù)。臨界農(nóng)戶通過刻意隱瞞真實(shí)情況、“哭窮鬧訪”等手段獲得扶貧資源時(shí),普通農(nóng)戶便對政策目標(biāo)的合理性以及基層政府的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑。權(quán)威的缺失給基層政府憑借科層體制開展的治理工作埋下隱患。

當(dāng)農(nóng)戶通過爭貧手段謀求扶貧資源時(shí),個(gè)人的臉面和地方倫理秩序便不再成為其首要的考慮因素。這使得鄉(xiāng)土社會(huì)中以傳統(tǒng)“臉面”觀、倫理秩序、共同價(jià)值等地方性規(guī)范,以及由此開展的簡約治理對農(nóng)戶行為的約束力大大降低。爭貧行為違背了鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)導(dǎo)向,消解了地方性規(guī)范的約束力,同時(shí)也使簡約治理受到強(qiáng)烈沖擊。

(三)國家資源分配與公平正義的偏離

為實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo),政府不斷發(fā)揮其在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用,動(dòng)員了大量的人力資本、物質(zhì)資源,通過有傾向性的資源分配推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。然而,重點(diǎn)扶貧區(qū)域因村因戶施策的脫貧工作時(shí)間緊、任務(wù)重,幫扶責(zé)任人通常身兼多個(gè)農(nóng)戶的脫貧任務(wù)。爭貧行為不僅加深了基層幫扶人員與貧困戶之間的供需矛盾,而且增加了國家對扶貧資源的大量投入,并進(jìn)一步使本應(yīng)精確瞄準(zhǔn)貧困人口的資源分配發(fā)生偏離。

在政府、市場、社會(huì)共建的大扶貧格局下,政府不斷健全脫貧攻堅(jiān)的支撐體系,以保障貧困農(nóng)戶共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,維護(hù)社會(huì)的公平正義。作為扶貧制度的首要價(jià)值,每位貧困農(nóng)戶都擁有基于公平正義的不可侵犯性,這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體的利益之名也不能逾越。然而,爭貧行為從側(cè)面反映出非貧困戶的“吃政策”心理,這擠占了為貧困戶提供的物質(zhì)資源和發(fā)展機(jī)會(huì),從根本上違背了縮小收入差距、促進(jìn)社會(huì)公平的政策初衷,也損害了制度的公平正義原則。

六、結(jié)論與討論

國家扶貧開發(fā)的制度設(shè)計(jì)以幫窮為基本原則,通過轉(zhuǎn)移支付使貧困農(nóng)戶分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。政策實(shí)踐中如何更加精準(zhǔn)地使用扶貧資源,做到“扶真貧、脫真貧”是精準(zhǔn)扶貧必須要解決的現(xiàn)實(shí)問題。研究認(rèn)為:農(nóng)戶的爭貧行為是精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)中的意外性后果,執(zhí)行初期以非貧困戶的爭貧鬧訪為主,攻堅(jiān)后期多表現(xiàn)為貧困戶的達(dá)標(biāo)不退。鄉(xiāng)土場域中的扶貧政策本應(yīng)與農(nóng)戶相契合,但實(shí)際上由于結(jié)構(gòu)性因素和文化性因素共同作用,引發(fā)政策在鄉(xiāng)土場域中的實(shí)質(zhì)性脫嵌,農(nóng)戶爭貧行為即是政策脫嵌的后果。

當(dāng)前,需要通過優(yōu)化政策供給,增強(qiáng)政策舉措適應(yīng)性,有效改善政策的脫嵌問題,緩解農(nóng)戶的爭貧行為,從而進(jìn)一步提升扶貧資源的使用效率,實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的預(yù)期目標(biāo)。針對農(nóng)戶爭貧行為引發(fā)的實(shí)踐困境,本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面調(diào)整:

1.提升基層扶貧人員對隱性爭貧行為的辨識(shí)度,壓縮農(nóng)戶爭貧的實(shí)施空間。相較于貧困戶初期的爭鬧上訪行為,后期達(dá)標(biāo)不退系統(tǒng)的隱蔽性更強(qiáng)。一方面,應(yīng)當(dāng)采取宣傳、培訓(xùn)等手段,提升一線扶貧工作者對隱性爭貧行為的辨別能力和應(yīng)對能力;另一方面,要重點(diǎn)轉(zhuǎn)變農(nóng)戶對精準(zhǔn)扶貧的政策認(rèn)知,即幫扶是為了讓貧困地區(qū)和貧困群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,實(shí)現(xiàn)共同富裕,但扶貧不等同于造富,無法實(shí)現(xiàn)客觀上的同步富裕。

2.增強(qiáng)國家嵌入式治理過程中政策舉措與鄉(xiāng)土社會(huì)的適應(yīng)性,減少農(nóng)戶爭貧的政策空間。扶貧的目的在于促進(jìn)社會(huì)公平,確保全面建成小康社會(huì)。扶貧干部不能將扶貧工作視為“炫政績”的成績單,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)減輕壓力型體制下各級(jí)扶貧干部工作考核的剛性壓力,提升基層扶貧干部的幸福感,鼓勵(lì)基層干部做好脫貧攻堅(jiān)工作。此外,應(yīng)當(dāng)依照實(shí)踐反饋對政策進(jìn)行適度調(diào)整,給基層施策創(chuàng)造更大的自主空間,將重點(diǎn)從貧困識(shí)別向精準(zhǔn)幫扶和提升脫貧質(zhì)量上轉(zhuǎn)變,淡化政策設(shè)計(jì)中與實(shí)際存在偏離、操作難度大的指標(biāo),提升政策的嵌入性。

3.重塑鄉(xiāng)土社會(huì)倫理秩序的公共權(quán)威,再造約束農(nóng)戶爭貧的文化空間。通過大力弘揚(yáng)政府倡導(dǎo)的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,重新構(gòu)建鄉(xiāng)土社會(huì)約束體制和農(nóng)戶個(gè)體的“臉面觀”,實(shí)現(xiàn)國家政府嵌入治理和基層社會(huì)自治力量的有機(jī)整合。通過糾正農(nóng)戶樸素的平均主義思想,重視“扶其志”,使?fàn)庁氜r(nóng)戶擺脫文化貧困的困擾,在精神層面上從“等幫扶、吃政策”轉(zhuǎn)向主動(dòng)培養(yǎng)脫貧自主性,實(shí)現(xiàn)“精神自立”,從而使貧困農(nóng)戶的生計(jì)從根本上得到持久穩(wěn)定的改善。