趙 欣

(山東女子學(xué)院，山東 濟(jì)南 250300)

1997年，國務(wù)院出臺了正式文件，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度徹底邁入了部分積累制的進(jìn)程。社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，當(dāng)前退休的職工的養(yǎng)老金支付主要來自于統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人賬戶則是個(gè)人自己繳費(fèi)，是一種為在職職工承諾的未來的一種養(yǎng)老保障。但是，改革建立了個(gè)人賬戶，卻似乎忽略了那些并沒有個(gè)賬積累的人群或個(gè)賬積累不足的人群(“老人”和“中人”)。未改革前，他們原本按計(jì)劃應(yīng)一直享受由國家包攬的養(yǎng)老責(zé)任，但是改革后，由于個(gè)人賬戶進(jìn)入歷史舞臺，他們并沒有個(gè)人賬戶的積累，而他們在年輕的時(shí)候?yàn)閲易龀隽素暙I(xiàn)，他們的養(yǎng)老問題理應(yīng)由政府負(fù)責(zé)。這部分人的養(yǎng)老支出是改革所始料未及的，被稱為改革的轉(zhuǎn)制成本，也就是隱性債務(wù)。

至今并沒有明確的法律條文或是政策文件進(jìn)行對轉(zhuǎn)制成本的責(zé)任方和責(zé)任承擔(dān)形式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，政府也沒有將這項(xiàng)成本列入政府的常規(guī)預(yù)算中去。在實(shí)際操作中，一般是由統(tǒng)籌賬戶來負(fù)擔(dān)這部分改制成本。但是，企業(yè)的繳費(fèi)水平是保持不變的，且基本上沒有更多的上升空間。在這樣的背景下，統(tǒng)籌賬戶很快就出現(xiàn)了收不抵支的現(xiàn)象。一開始，出現(xiàn)收不抵支的時(shí)候，各地先是借支個(gè)人賬戶，用個(gè)人賬戶的錢來填補(bǔ)當(dāng)期的支付需求。在透支個(gè)人賬戶的這一階段，暫時(shí)先由個(gè)人賬戶承擔(dān)了改制成本，政府并未介入承擔(dān)歷史債務(wù)。后來，個(gè)人賬戶的借支規(guī)模不斷增大，空賬現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，政府再也無法繼續(xù)默認(rèn)這種現(xiàn)象了，因?yàn)殚L此以往下去個(gè)人賬戶就失去了設(shè)置的初衷，這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革是失敗的。所以，在2000年，政府提出要改變過去的兩個(gè)賬戶混和管理的不規(guī)范狀態(tài)，實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開管理，以此防止個(gè)人賬戶繼續(xù)被借用透支，做實(shí)個(gè)人賬戶。坐實(shí)個(gè)賬的步伐開始后，個(gè)人賬戶不再承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，轉(zhuǎn)而由政府財(cái)政頂上，財(cái)政開始扮演著“兜底人”的角色，即先由統(tǒng)籌賬戶支付隱性債務(wù)，當(dāng)統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)收不抵支的時(shí)候，由財(cái)政最后出場，來填補(bǔ)收支缺口，承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本。

一、相關(guān)概念界定

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)

大體上來說，有四個(gè)層次的保障構(gòu)成了我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第一層次是處于支柱地位的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，是當(dāng)勞動者自身已達(dá)到法律規(guī)定的退休年限，生理上不具備繼續(xù)在崗位上工作的能力，為保障他們老有所養(yǎng)，晚年能正常生活，國家依照相應(yīng)法律法規(guī)建立的一種社會保險(xiǎn)制度；第二層次是企業(yè)年金，是企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況自愿建立的一種補(bǔ)充性的保險(xiǎn)，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)起到一個(gè)補(bǔ)充輔助作用；第三層次是個(gè)人辦理性質(zhì)的，也是一種補(bǔ)充類型的，完全由個(gè)人根據(jù)自身情況自主選擇保險(xiǎn)辦理機(jī)構(gòu)辦理；第四層次是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，辦理機(jī)構(gòu)是一些商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。[1]

企業(yè)年金、個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這三個(gè)層次的保險(xiǎn)發(fā)展仍處于一個(gè)初期階段，雖然在一定程度上對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)起到了補(bǔ)充輔助作用，但畢竟還處于一個(gè)初期階段，作用十分有限。只有第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面最廣，起到了支柱作用。本文主要談?wù)摰木褪瞧鸬街е饔玫纳鐣B(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式

統(tǒng)賬結(jié)合模式，是指在原有的全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上加入了個(gè)人賬戶，統(tǒng)籌賬戶依然實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，滿足當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付需求，個(gè)人賬戶實(shí)行積累制，滿足職工未來的養(yǎng)老需求。統(tǒng)籌賬戶由企業(yè)繳費(fèi)，以全體職工上年度月平均工資總額作為基礎(chǔ)，按這個(gè)基礎(chǔ)的20%進(jìn)行繳費(fèi)。統(tǒng)籌賬戶的資金是屬于全體參保人共有的，社保行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理調(diào)配使用統(tǒng)籌賬戶的資金。個(gè)人賬戶由職工個(gè)人繳費(fèi)，屬于個(gè)人所有。繳費(fèi)基數(shù)為該職工上年度月平均工資收入的8%。

統(tǒng)賬結(jié)合改變了原有的完全由國家包辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。統(tǒng)籌賬戶作為全體參保人之間的調(diào)劑互助之用，個(gè)人賬戶作為個(gè)體參保人自身未來養(yǎng)老問題的儲蓄積累所用，這種模式解決了原有制度缺乏基金積累難以應(yīng)對老齡化沖擊的問題，一定程度上減輕了在人口老齡化的當(dāng)下養(yǎng)老金的支付壓力。

二、公共財(cái)政介入養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營管理的原因分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)，具有一種公共品屬性，這種屬性決定了除國家之外，任何別的市場主體都沒辦法承擔(dān)這個(gè)重?fù)?dān)。國家財(cái)政和養(yǎng)老保險(xiǎn)之間聯(lián)系密切，可以說，財(cái)政就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和后盾。下面將從理論角度分析公共財(cái)政介入養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營管理的原因。

(一)國家干預(yù)理論

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，凱恩斯主義認(rèn)為只有國家強(qiáng)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)，才能將衰敗蕭條的經(jīng)濟(jì)狀況拯救過來，失業(yè)狀況才能有所改善。凱恩斯的國家干預(yù)的思想取得了成功，并成為之后資本主義國家治理經(jīng)濟(jì)的一個(gè)理論典范，也成為后來各國在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的一個(gè)重要的指導(dǎo)思想，那就是，國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任不可推卸，國家的強(qiáng)力干預(yù)可以使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更好地發(fā)揮作用。

(二)公共產(chǎn)品理論

在薩繆爾森的《公共支出的純理論》中，公共品的定義是這樣的：一種物品或勞務(wù)，任何人對這種物品或勞務(wù)的消費(fèi)并不會隨著其他人對該物品的消費(fèi)而減少，也就是說，大家對這項(xiàng)物品或勞務(wù)的消費(fèi)都是均等公平開放的。

公共品具有的特征決定了，只有也只能是政府才能成為公共產(chǎn)品的供應(yīng)主體，其他的組織或個(gè)人不愿也沒有足夠的能力來提供公共產(chǎn)品。從這個(gè)層面來講，以追求短期私人利潤最大化為目標(biāo)的廠商往往是不樂意將資金投資到類似養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣的以長期社會效益為主的公共品的。因此，類似養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣的公共品只能交由政府來管理提供才能保證其能最大程度地發(fā)揮作用。作為公共利益代表的政府，理所應(yīng)當(dāng)?shù)卦谪?cái)政上對養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，不僅在資金的籌集、分配、使用方面需要政府的介入，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，更需要政府以最后“兜底人”的身份強(qiáng)力介入，只有這樣，才能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平穩(wěn)有序運(yùn)行，發(fā)揮應(yīng)有的社會效益，促進(jìn)社會穩(wěn)定。

(三)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)

在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中，庇古提出了一個(gè)重要的命題，那就是，一個(gè)社會的福利水平，不僅國民收入的總量會起到作用，國民收入如何在社會總成員之間進(jìn)行分配也起到了相當(dāng)重要的作用。政府通過有效手段改善收入分配，可以提高社會福利水平。而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于政府收入再分配的手段之一，政府通過在養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理上以及資金投入上進(jìn)行介入，包括充當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)最后“兜底人”，很好地發(fā)揮了養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入再分配功能，維護(hù)了社會的和諧穩(wěn)定。

總之，生老病死是不可改變的自然規(guī)律，每個(gè)人都會經(jīng)歷老年階段，這也就意味著養(yǎng)老需求對每個(gè)人具有必然性。當(dāng)個(gè)人邁入老年階段時(shí)，雖然可以一定程度上依靠個(gè)人的積蓄養(yǎng)老，但更多地還是要依靠國家來提供養(yǎng)老服務(wù)。國家可以運(yùn)用自身強(qiáng)有力的行政資源和財(cái)政積累，推進(jìn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，惠及全民，維護(hù)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

具體來講，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任包括兩大類：財(cái)源責(zé)任和管理責(zé)任。

財(cái)源責(zé)任，其中包括：(1)籌集資金。除了企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)作為重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源之外，國家還可以通過收取社會保障費(fèi)或征收社會保障稅、或發(fā)行債券彩票等方式來獲取資金收入。(2)分配資金。政府應(yīng)在實(shí)現(xiàn)合理科學(xué)預(yù)算的基礎(chǔ)上，在不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目之間、不同的地區(qū)之間合理分派財(cái)政資金。(3)提供資金。這主要是指，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支出現(xiàn)支付缺口的時(shí)候，需要國家財(cái)政最后頂上來彌補(bǔ)缺口。

管理責(zé)任，其中包括：(1)制定相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)及相關(guān)政策體系，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)活動的準(zhǔn)繩。(2)政府每年常規(guī)預(yù)算中應(yīng)包含養(yǎng)老補(bǔ)助項(xiàng)目。(3)對于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收管理方面，政府應(yīng)該全程參與監(jiān)管，保證款項(xiàng)的安全。(4)對于個(gè)人賬戶基金的運(yùn)營及保值增值方面，政府應(yīng)該介入管理并出臺相應(yīng)激勵(lì)措施。

三、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶資金缺口與財(cái)政負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀

(一)財(cái)政收支現(xiàn)狀

表1 中國近年來財(cái)政收支、GDP相關(guān)數(shù)據(jù)[注]表中數(shù)據(jù)來源于歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒 單位：億元/ %

從表中數(shù)據(jù)可以看出，國家財(cái)政收入從1991的3149.5億元，到2017年幾乎增長了55倍，數(shù)額達(dá)到172567億元。財(cái)政支出在1991年為3386.62億元，到2017為止，與1991年相比，增長了60倍，到達(dá)203330億元。GDP總量在1991年為21781.5億元，到2017年達(dá)到827122億元，增長了近38倍。

經(jīng)由上表的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)再通過進(jìn)一步計(jì)算得出結(jié)論，從1991年至2017年，財(cái)政收入與GDP總量均呈增長趨勢。且從1996年起，財(cái)政收入的增長速度幾乎始終是大于GDP的增長速度的，從比重來看，財(cái)政收入占GDP的比重也是逐年增加的。這種趨勢的體現(xiàn)，一方面是中國近年來積極財(cái)政貨幣政策與穩(wěn)健的貨幣政策不斷實(shí)施的結(jié)果，另一方面也是國家在稅收政策方面進(jìn)行各種的整改，甚至增添了許多新的稅源的結(jié)果。不管怎樣，財(cái)政收入連年不斷增長的趨勢對于養(yǎng)老保險(xiǎn)來說是一件好事，這意味著國家財(cái)政有著足夠的能力為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供后力支持，充當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)重要的資金后臺與支柱。

我們從表中還可以發(fā)現(xiàn)，拿財(cái)政支出與財(cái)政收入來對比的話，近些年來，財(cái)政支出從數(shù)量上是一直高于財(cái)政收入的；從占GDP的比重來看，近些年來，前者占GDP的比重也是一直高于后者的。而且，很明顯地可以從表中看出，從1998年之后，財(cái)政收入和財(cái)政支出的差額開始有了一個(gè)質(zhì)的變化，非常顯著地加大。這種現(xiàn)象之所以會出現(xiàn)，一個(gè)重要的原因就是從1998年開始，政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，且收效十分顯著，我們從表中就可以很直觀地看到這種財(cái)政政策的效應(yīng)。積極的財(cái)政政策實(shí)施了很長一段時(shí)間之后，2004年，中央決定財(cái)政政策要從積極轉(zhuǎn)向松緊適度，實(shí)行財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型。穩(wěn)健的財(cái)政政策的一個(gè)重要的特征就是，財(cái)政支出會更多地向農(nóng)業(yè)、公共醫(yī)療、社會保障、教育等民生方面傾斜調(diào)整。這也意味著，今后國家會更加重視養(yǎng)老保障這項(xiàng)重要的民生工程，從資金上給予更多的支持，從而可以為養(yǎng)老保障的發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶資金缺口現(xiàn)狀

從實(shí)情來看，在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際運(yùn)營中，其資金來源主要有以下幾部分：(1)企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)；(2)政府提供的財(cái)政支援；(3)各項(xiàng)社會捐贈；(4)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場運(yùn)營增值收入；(5)其他的一些可以同時(shí)并入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入。其中，前兩項(xiàng)是最重要的資金來源，即來自于企業(yè)、職工和政府的資金。[1]

再來看資金的去向，從我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)金的使用現(xiàn)狀來看，主要有以下幾方面：(1)過去的未納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的國家公務(wù)人員的養(yǎng)老金領(lǐng)??；(2)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革前已退休的享受原退休待遇人群的養(yǎng)老金領(lǐng)取；(3)統(tǒng)賬結(jié)合改革后退休人群的部分養(yǎng)老金領(lǐng)取(統(tǒng)賬結(jié)合前未有個(gè)賬積累的部分)；(4)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)的收支差、不平衡現(xiàn)象。

一般來說，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶能夠滿足當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放需求，個(gè)人賬戶也能順利實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營保值增值，國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營，收支均衡，那財(cái)政完全沒有必要專門拿著資金來補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)。事實(shí)上，從我國現(xiàn)實(shí)來看，由于新制度實(shí)施造成的轉(zhuǎn)軌成本，人口老齡化進(jìn)程的加快，制度參數(shù)設(shè)計(jì)的一些不合理，制度實(shí)際操作中的不力現(xiàn)象，近年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收不抵支的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，統(tǒng)籌賬戶明顯無法滿足當(dāng)期發(fā)放需求，個(gè)人賬戶被不斷借支，資金缺口年年劇增，甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)，這一后果只能由國家財(cái)政來承擔(dān)。所以，我們講的養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支付現(xiàn)象，通常意義上來說，就是指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)收支缺口時(shí)，國家財(cái)政對這個(gè)缺口的彌補(bǔ)，體現(xiàn)的是一種財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口的負(fù)擔(dān)作用。

統(tǒng)賬結(jié)合制度實(shí)施伊始，統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶并沒有分開管理，實(shí)行的是賬戶混合的管理模式。在實(shí)際運(yùn)營中，很快地，統(tǒng)籌賬戶無法滿足當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放需求，而個(gè)人賬戶的收益并不需要當(dāng)期立即兌現(xiàn)，因此各地個(gè)人賬戶被不斷借支來彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶支付缺口。這樣，混賬經(jīng)營借支個(gè)賬的行為雖然暫時(shí)彌補(bǔ)、滿足了養(yǎng)老金發(fā)放需求，但卻違反了個(gè)人賬戶設(shè)置的初衷，個(gè)人賬戶沒法實(shí)現(xiàn)當(dāng)初承諾的儲蓄以及保值增值的功效。個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模年年擴(kuò)大，且再加上各地都不同程度地存在著企業(yè)拒繳、養(yǎng)老金征管機(jī)構(gòu)征管不力以及一些提前退休的不良現(xiàn)象，更進(jìn)一步加劇了這個(gè)缺口的規(guī)模。2001年，按照中央的指示，個(gè)人賬戶做實(shí)的試點(diǎn)工作從遼寧率先開始。試點(diǎn)的主要內(nèi)容就是，要改變過去的統(tǒng)賬結(jié)合、混賬經(jīng)營的現(xiàn)象，實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分離，分開管理和經(jīng)營，防止個(gè)人賬戶被不斷借支導(dǎo)致缺口不斷增大。

統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開經(jīng)營管理，做實(shí)個(gè)人賬戶，這項(xiàng)措施是必要的。但這樣一來，一個(gè)不可避免的現(xiàn)象就是，個(gè)人賬戶的做實(shí)必定會導(dǎo)致之前養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)浮出水面。因此，在現(xiàn)實(shí)中，統(tǒng)籌賬戶在明面上就必須要承擔(dān)“老人”的全部養(yǎng)老金、“中人”的過渡性和基礎(chǔ)養(yǎng)老金、“新人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在企業(yè)繳費(fèi)率維持不變，難以有更大提升空間的前提下，統(tǒng)籌賬戶一定會難以滿足當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放需求，出現(xiàn)收不抵支的問題。

在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金方面，收不抵支的現(xiàn)象是隨著統(tǒng)賬結(jié)合制度的建立而出現(xiàn)的。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：首次出現(xiàn)赤字時(shí)間是在1998年，赤字額為 53 億元，1999 年，這個(gè)數(shù)字就躍至 150億元，2000年到357 億元。[2]到2014年，根據(jù)《2014年全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算》數(shù)據(jù)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入21489億元，其中保險(xiǎn)費(fèi)收入17554億元，財(cái)政補(bǔ)貼收入3038億元，支出19117億元，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，當(dāng)期保費(fèi)收入與支出相減，虧空1563億元。這一數(shù)字，到2015年，擴(kuò)大到超過3000億。[3]事實(shí)上自2013年起，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入持續(xù)低于同期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出，且收支缺口逐年擴(kuò)大。2016年全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入為2.75萬億元，基金支出為3.40億元，缺口達(dá)0.65萬億元，主要依靠各級財(cái)政補(bǔ)貼填補(bǔ)缺口。[4]特別是2016年以來，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行，國家實(shí)施了階段性降低社保繳費(fèi)的政策，用人單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例也有所下調(diào)，上述措施幫助企業(yè)減輕用人成本和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，但對基本養(yǎng)老金收支產(chǎn)生不利影響。[5]根據(jù)人社部社保管理中心出版的《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》，2015年我國各省份養(yǎng)老金收支平衡能力存在較大差異，結(jié)余最高的廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余總額為7258億元，占全國總結(jié)余近兩成，但黑龍江、青海等10個(gè)省市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的養(yǎng)老金僅可支付不到10個(gè)月，即使加上財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省份已經(jīng)達(dá)到7個(gè)，比2014年增加了4個(gè)，而如果不算財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省份已有20多個(gè)，個(gè)別省市累計(jì)結(jié)余都已穿底，為-232億元。[6]據(jù)中國社會科學(xué)院世界社保研究中心撰寫的《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2018—2022》分析，2018～2022年養(yǎng)老金“收不抵支”的省份仍將有13～14個(gè)，且進(jìn)一步分化的趨勢也逐步增大。另外，在退休人數(shù)平穩(wěn)增長的情況下，參保及繳費(fèi)人數(shù)增長速率卻持續(xù)下降，預(yù)計(jì)將從2018年的4.0%和3.1%下降到2022年的3.4%和2.5%，一個(gè)退休者需要近兩個(gè)繳費(fèi)者贍養(yǎng)的隱憂也就由此顯現(xiàn)。[7]

此外，坐實(shí)個(gè)人賬戶的措施實(shí)際上并未得到有效執(zhí)行，由于統(tǒng)籌賬戶資金有限、基本養(yǎng)老金水平的上調(diào)、全國統(tǒng)籌尚未實(shí)現(xiàn)造成的地區(qū)間養(yǎng)老資金結(jié)余存在較大差異，養(yǎng)老金支出的增長速度超過收入的增長速度，一些地區(qū)統(tǒng)籌賬戶有大量資金缺口，個(gè)人賬戶只能被重新動用，個(gè)人賬戶空賬規(guī)模如滾雪球般越來越大。1997年的規(guī)模還是140萬元，到2013年就已經(jīng)達(dá)到2.6億元，2016年這一數(shù)據(jù)達(dá)到4.7億，增長十分迅速?？召~的存在很明顯不利于經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)營，會影響社會的和諧穩(wěn)定。個(gè)人賬戶“空賬”問題使得養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)被留給了下一代，影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展，也影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公信力。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革造成的隱性債務(wù)與轉(zhuǎn)軌成本，這部分債務(wù)規(guī)模巨大，很難短時(shí)間內(nèi)化解。事實(shí)上，迄今所做的一切彌補(bǔ)缺口的行為只能起到短期效果，隨著人口老齡化的加劇，這部分債務(wù)毫無疑問還會增加。已經(jīng)有很多學(xué)者研究過隱性債務(wù)的規(guī)模問題，下表對不同學(xué)者的研究成果做了一個(gè)簡單的統(tǒng)計(jì)對比：

表2 隱形債務(wù)規(guī)模估計(jì) [8]

從上表看，轉(zhuǎn)軌成本確實(shí)是一項(xiàng)數(shù)額巨大的隱患，若無法得到合理的化解，必然會影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的長久健康平穩(wěn)發(fā)展。政府作為公共利益的代表，對養(yǎng)老保險(xiǎn)理所應(yīng)當(dāng)負(fù)有最后的“兜底責(zé)任”。所以，承擔(dān)這項(xiàng)歷史債務(wù)，合理化解轉(zhuǎn)軌成本必然成為政府不可推卸的職責(zé)。

(三)財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶的補(bǔ)償情況

雖然從法律或相關(guān)政策上國家從沒有明確指明隱性債務(wù)的償還主體，但事實(shí)上，國家從養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)收不抵支開始就一直未停止過對養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，一直未回避過對隱性債務(wù)的償還，被默認(rèn)為是隱性債務(wù)的償還主體。

表3 1998年以來公共財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口補(bǔ)助支出

表中數(shù)據(jù)來源于中國財(cái)政年鑒和年度財(cái)政報(bào)告

從表中可以看出，補(bǔ)助的絕對數(shù)額一直呈現(xiàn)逐年增長趨勢，且補(bǔ)助金額占財(cái)政總支出百分比和占養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出百分比總體上也呈逐年上升趨勢。2016年人社部公布的數(shù)據(jù)顯示，各級財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金達(dá)到 6511 億元，比2013年增加一倍多。從2002到2016年這15年間，各級財(cái)政對養(yǎng)老金補(bǔ)助已達(dá)3.2萬億元。從補(bǔ)助金額增長的情況來看，從400億元到2000億元用了9年，從2000億到6500億用了6年的時(shí)間，其中2015年、2016年補(bǔ)助金額大幅提升，2015年比2014年增加了1168億元，2016年又比2015年增加了1795億元。中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告2016》預(yù)測，未來越來越多省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將需要越來越大的財(cái)政補(bǔ)貼等其他收入，這就需要地方財(cái)政發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，那些經(jīng)濟(jì)條件比較差、財(cái)政實(shí)力較弱的省份，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性往往更差，對財(cái)政支持需求更多，因此，中央財(cái)政不得不進(jìn)行越來越大規(guī)模的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。[9]從目前情況看，由于經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，財(cái)政收入增幅也在放緩，對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的壓力也在增大。養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的收支不平衡是很有可能會影響到公共財(cái)政的，有可能會給政府帶來過多的公共債務(wù)支出壓力，甚至帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2010年爆發(fā)的歐債危機(jī)，細(xì)數(shù)一下危機(jī)爆發(fā)的原因，政府因在養(yǎng)老方面實(shí)行的高福利政策在很大程度上造成的公共財(cái)政壓力過大就是一個(gè)不容忽視的方面。如若養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身出現(xiàn)收不抵支，國家作為公共利益的代表，具有維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)，公共財(cái)政需要對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身的收不抵支進(jìn)行一定程度的負(fù)責(zé)甚至全盤處理。但這種處理的程度是否會對公共財(cái)政自身帶來影響以及帶來何種程度的影響，這里就涉及一個(gè)未來是否會產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不確定性問題。

從現(xiàn)實(shí)狀況看，解決隱性債務(wù)的途徑，首先是增加社會統(tǒng)籌賬戶的資金。但是，目前我國企業(yè)繳費(fèi)水平上升空間不大，硬性提高繳費(fèi)率的話，既不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，也毫無疑問會進(jìn)一步增加企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)，最終肯定會影響社會和諧穩(wěn)定。其次是借支個(gè)人賬戶。這更是一條飲鴆止渴的短期措施，使國家無法兌現(xiàn)個(gè)人賬戶設(shè)置初期的承諾，因此借支個(gè)賬無法從根本上解決問題。最后剩下的就是擴(kuò)張政府對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支出這一條路子了。從目前來看，這確實(shí)是唯一可行的措施。但這種財(cái)政補(bǔ)助的可持續(xù)程度如何，將來是否會因老齡化進(jìn)程的加快，債務(wù)規(guī)模的增大，導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的壓力越來越大越來越重，是否會引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這些都是不可預(yù)測的，都是令人擔(dān)憂的。

總的來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支主要來自于社會統(tǒng)籌賬戶：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌，形成了巨大的歷史欠賬，統(tǒng)籌賬戶的基金無法填補(bǔ)這一巨大的資金缺口，無法全部滿足退休職工養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放需求，使得資金缺口年年增加，最后這部分欠賬必須且只能由國家財(cái)政承擔(dān)，政府由此背上了一部分沉重的養(yǎng)老金債務(wù)包袱；統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶混賬經(jīng)營管理不力現(xiàn)象的客觀存在，導(dǎo)致“個(gè)人賬戶”的資金被頻繁動用，暫時(shí)性的彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶資金缺口，“個(gè)人賬戶”由此開始了年復(fù)一年的空賬運(yùn)行狀態(tài)，規(guī)模也在逐年擴(kuò)大，未來依然需要國家財(cái)政出資填補(bǔ)個(gè)人賬戶的巨大空賬，來兌現(xiàn)個(gè)人賬戶的支付承諾；再加上現(xiàn)階段老齡化大背景的存在，需要固定領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群在增加，而同時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作人口在減少，這對國家財(cái)政也是一筆不小的壓力，且隨著老齡化進(jìn)程的加快，壓力會越來越大。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)自身制度設(shè)計(jì)方面的不足、監(jiān)管方面的不力、制度覆蓋面的擴(kuò)大和保障水平的提高帶來的副作用、財(cái)政補(bǔ)助形式及過程的不規(guī)范、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速甚至不合理推進(jìn)等，都會加大統(tǒng)籌賬戶的支付壓力，公共財(cái)政壓力也相應(yīng)增加，甚至誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶資金缺口的對策分析

(一)規(guī)范歷史欠賬的償還形式

歷史欠賬如若不能得到合理的化解，很有可能成為未來幾十年的一顆“定時(shí)炸彈”。而目前公共財(cái)政對待歷史欠賬的態(tài)度十分隱晦，對這部分歷史欠賬既沒有從法律上給予規(guī)范，也沒有出臺相關(guān)政策，歷史欠賬的責(zé)任人以及欠賬償還方式至今沒有明確規(guī)定。這才是威脅我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)最大的風(fēng)險(xiǎn)因子，也易對財(cái)政造成未來的支付危機(jī)。

因此，對于歷史欠賬，首先，政府應(yīng)當(dāng)采用科學(xué)合理的模型進(jìn)行測算，界定歷史欠賬的規(guī)模。其次，應(yīng)盡快界定各地不同的債務(wù)規(guī)模。最后，應(yīng)制定具體的政策規(guī)范中央和地方政府的責(zé)任，防止出現(xiàn)責(zé)任劃分不清、管理混亂的現(xiàn)象。

(二)實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)助方式的轉(zhuǎn)型，力求科學(xué)合理規(guī)范

針對歷史欠賬，可以通過三種渠道進(jìn)行償還。首先是增加統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)。但從目前來看，提升我國養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的空間很小，不顧客觀條件硬性提升只會增加企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，帶來相反的效果。其次是借支個(gè)人賬戶。這無疑是一種飲鴆止渴的短期行為，無法從根本上解決問題。最后就是依靠政府財(cái)政支出這一條路子。從現(xiàn)實(shí)來看，這似乎是唯一可行的道路。但我們無法預(yù)計(jì)的是，政府的這種財(cái)政支持還能支撐多久，未來會不會因支付壓力過大而產(chǎn)生支付風(fēng)險(xiǎn)。因此，若要依靠公共財(cái)政來化解歷史債務(wù)，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，一個(gè)關(guān)鍵的措施是要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型。這要求政府應(yīng)進(jìn)行職能上的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，在財(cái)政支出方面更多地向民生方面尤其是養(yǎng)老這一塊傾斜。

具體來說，政府要做到實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)：第一，對于社會保障尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)這一塊的財(cái)政支出應(yīng)從絕對數(shù)量上增加，政府的財(cái)政支出應(yīng)更多地像社保尤其是養(yǎng)老保障這一方面?zhèn)戎?。政府也可以設(shè)立一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助的專款，?？顚Ｓ茫瑢?shí)現(xiàn)補(bǔ)助的規(guī)范化；第二，我國目前在養(yǎng)老補(bǔ)助這一方面的法律規(guī)范是始終缺失的。政府應(yīng)盡快敦促相關(guān)部門制定詳細(xì)的政策措施，建立起法制化的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制；第三，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集渠道仍然十分單一，不能全部依靠政府財(cái)政補(bǔ)助，從長期發(fā)展考慮，還是要盡可能地挖掘多種資金籌集渠道；第四，政府在進(jìn)行每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，需要把養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助加入政府的正常預(yù)算支出，形成穩(wěn)定的規(guī)范補(bǔ)助機(jī)制；第五，政府應(yīng)加大對資金運(yùn)營過程的監(jiān)督管理，杜絕任何的盲用濫用資金等損害國家和人民利益的行為，最大可能地提高政府財(cái)政資金的使用效率。

(三)化解收支矛盾，減少隱性流失

針對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)營管理過程中存在的收支矛盾問題，結(jié)合我國的制度與經(jīng)濟(jì)背景，可以從以下幾點(diǎn)入手：

1.統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，增加基金收入

為了減少企業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳工作中屢屢出現(xiàn)瞞報(bào)少報(bào)等不良現(xiàn)象，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的征收方式上可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。企業(yè)在申報(bào)繳費(fèi)工資申請表時(shí)，可以規(guī)定，企業(yè)需向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和地稅征收機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙向申報(bào)。兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間可以根據(jù)企業(yè)上交的表格進(jìn)行雙向比對和監(jiān)督，社保機(jī)構(gòu)向地稅機(jī)構(gòu)提供月繳費(fèi)額，地稅機(jī)構(gòu)按照提供的月繳費(fèi)額按月征收稅款，并對社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的反饋，同時(shí)社保機(jī)構(gòu)根據(jù)反饋按月按比例計(jì)入統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶。

2.強(qiáng)化對欠繳社保基金者的清欠和懲罰力度

之所以現(xiàn)階段在社?？畹恼骼U工作中存在著諸多企業(yè)不配合的現(xiàn)象，說明違法成本不高，不足以對企業(yè)起到足夠的震懾。因此，政府可以規(guī)定，企業(yè)在年檢時(shí)必須出具社保繳費(fèi)證明，否則不予辦理年檢。不按規(guī)定參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)，政府出臺的相關(guān)財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策對該企業(yè)不適用。

3.整頓支出管理中存在的不合理現(xiàn)象

目前在社保支出方面，由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范，再加上相關(guān)部門實(shí)際操作中執(zhí)行和監(jiān)管工作的不到位，不合理支出的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，要堅(jiān)決查出支出中存在的冒領(lǐng)現(xiàn)象，減少隱性資金流失。同時(shí)開通相應(yīng)的監(jiān)督舉報(bào)渠道。

(四)建立穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集機(jī)制，多渠道籌集資金

為了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，理應(yīng)通過多種渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)金，減少財(cái)政支出壓力。

1.適當(dāng)合理劃撥或變現(xiàn)國有資產(chǎn)

國有資產(chǎn)是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在低工資低消費(fèi)高積累的背景下形成的。其中，國企老職工的勞動積累是其非常重要的組成部分。這部分老職工屬于新制度改革后的“老人”和“中人”，他們沒有個(gè)人賬戶的積累，但又確確實(shí)實(shí)為國有財(cái)富的積累作出了貢獻(xiàn)，他們的養(yǎng)老問題理應(yīng)由國家負(fù)擔(dān)。依靠老職工勞動創(chuàng)造積累出來的國有資產(chǎn)也應(yīng)為這些老職工的晚年養(yǎng)老出一份力?？梢酝ㄟ^劃撥國有股份或者變現(xiàn)部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)的方式來解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)問題。

2.發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)國債

通過這種方式來彌補(bǔ)缺口，既能很好地利用社會資源籌集養(yǎng)老基金，減少政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)發(fā)行養(yǎng)老專項(xiàng)國債還可以滿足不同人的投資需求。

3.適當(dāng)增加稅源

稅收的特點(diǎn)就是強(qiáng)制性、穩(wěn)定性、固定性。若增加相應(yīng)的稅源，以稅收的特征，可以很大程度上保障養(yǎng)老金籌措的穩(wěn)定和長期性。關(guān)于新的稅源選擇，可以考慮開增社會保障稅，還可以考慮例如遺產(chǎn)稅、奢侈消費(fèi)稅，等等。

4.最大限度地挖掘社會力量

利用社會閑散資源也是一項(xiàng)很好的籌措養(yǎng)老資金的方式。比方說，可以發(fā)行彩票，也可以舉行相關(guān)公益活動吸引有能力的企業(yè)和個(gè)人捐款。這種方式比較方便易施行，成本也小。

5.增加盈利性投資

目前我國的資本市場發(fā)展不完善，養(yǎng)老金投資渠道比較狹窄保守，難以實(shí)現(xiàn)保值增值。因此，政府應(yīng)采取相關(guān)措施進(jìn)一步大力發(fā)展資本市場，同時(shí)要施行養(yǎng)老保險(xiǎn)多元投資戰(zhàn)略方案。比方說，可以通過發(fā)行特種國債，也可以適當(dāng)考慮一些低風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品進(jìn)行投資。總之，要盡量多渠道挖掘可以使養(yǎng)老金最大程度上實(shí)現(xiàn)保值增值的方案。