陳振明 黃穎軒

內(nèi)容提要 話語體系構(gòu)建是中國特色政策科學(xué)建設(shè)的重要組成部分。文本尤其是重要的政策文件對于政策話語分析具有重要的價值。以改革開放以來的歷次黨代會報告文本為研究對象，采用文本分析軟件進行詞匯挖掘，匯總報告中的高頻詞匯以及各個報告中的高頻詞匯，對文本及話語的內(nèi)容進行分析，可以揭示改革開放四十年來中國公共政策的話語指向及其演化軌跡。

習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的重要講話提出了加快中國特色哲學(xué)社會科學(xué)構(gòu)建的號召。加快具有中國特色的政策話語與理論體系建設(shè)，必須立足于中國公共政策的現(xiàn)實實踐和歷史傳統(tǒng)并拓展全球視野。公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。作為中國公共政策的核心主體，中國共產(chǎn)黨在我國政策系統(tǒng)與政策過程(包括政策思想的形成、政策目標(biāo)的確定、政策行動的落實等環(huán)節(jié))中起著領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)作用。1978年召開的黨的十一屆三中全會做出了把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大戰(zhàn)略決策，開啟了改革開放的偉大歷史征程。此后，歷次黨的代表大會圍繞改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的工作重心，進行一系列重大的戰(zhàn)略設(shè)計與政策創(chuàng)新，成為中國特色政策話語與理論體系構(gòu)建的最重要的現(xiàn)實基礎(chǔ)與文本依據(jù)之一。本文擬對改革開放以來的八次黨代會(十二大到十九大)報告進行文本及話語分析，揭示改革開放四十年來中國公共政策的話語指向及其演化軌跡。

研究的緣起與思路

政策科學(xué)(Policy Sciences)或政策分析(Policy Analysis)是“二戰(zhàn)”后首先在西方尤其是美國興起的一個跨學(xué)科、綜合性和應(yīng)用性的新研究領(lǐng)域。拉斯韋爾、德洛爾和奎德等人以及以蘭德公司為代表的智庫或思想庫試圖將政策科學(xué)或政策研究打造成為一門理性的或分析的科學(xué)。基于戰(zhàn)后政策分析的實踐及其經(jīng)驗，政策科學(xué)形成了以理性主義或?qū)嵶C主義為主導(dǎo)的研究與分析傳統(tǒng)。20世紀(jì)70年代開始興起的后實證主義及后現(xiàn)代主義，在一定程度上改變了這一局面，它強調(diào)價值分析、建構(gòu)主義與語言及話語分析。政策科學(xué)研究開始從實證轉(zhuǎn)向建構(gòu)，要求以積極的姿態(tài)去感受、認知、體驗和創(chuàng)造世界。20世紀(jì)90年代之后政策話語分析的興起，可以視為實證主義到后實證主義范式的轉(zhuǎn)換。①按照弗蘭克·費希爾在《重塑公共政策:話語政治與協(xié)商實踐》一書中的說法，政策話語分析以建構(gòu)主義、現(xiàn)象學(xué)、詮釋學(xué)為基礎(chǔ)，通過對相關(guān)政策文本、口頭表達、歷史事件、辯論等一系列語言和非語言材料的文本研究，展現(xiàn)政策問題的意義和建構(gòu)過程。②

文本分析是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容研究方法，最初應(yīng)用于情報學(xué)和信息科學(xué)，逐漸發(fā)展成為科學(xué)研究的基本方法。③“人們一般認為，在社會科學(xué)領(lǐng)域，思想認知相對于語言有明確的獨立性，然而思想認知又在語言、文字中得到強烈而直觀的反映，語言的結(jié)構(gòu)、語法和文字的使用頻率在很大程度上反映了人對于事務(wù)認知、重視度和認知度的變化?！雹芤虼?，通過觀察行動者的語言，歸納其行為特征并推測發(fā)展趨勢是社會科學(xué)研究的題中之義。如果正確分析行動者的外在語言，就可以合乎邏輯地推斷出其中的內(nèi)涵或意義。

中國政策科學(xué)(政策分析或公共政策學(xué))是伴隨我國改革開放的歷史腳步而成長起來的一個特殊學(xué)科。改革開放四十年來，在學(xué)界與實務(wù)界的共同努力下，中國的政策科學(xué)已經(jīng)成型，在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、知識積累與應(yīng)用等方面取得了顯著進展。但從總體上看，目前還沒有真正擺脫對西方政策科學(xué)的模仿以及對其話語體系的套用。⑤因此，基于我國公共政策的指導(dǎo)思想、政策實踐和歷史傳統(tǒng)并借鑒國外政策科學(xué)的話語、理論和方法成果，構(gòu)建中國特色或本土化的政策話語與理論體系是當(dāng)前中國特色政策學(xué)科建構(gòu)與發(fā)展的首要任務(wù)。

近年來，政策科學(xué)界日益重視定量分析方法和技術(shù)的應(yīng)用，并關(guān)注中國公共政策的一手文獻、檔案及數(shù)據(jù)(包括黨和政府相關(guān)文件、報告、統(tǒng)計資料以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示及著作等)的收集與分析。這是政策研究及政策分析不可或缺的一個方面。有學(xué)者認為“政府工作報告能夠詳細描述現(xiàn)在、過去，并預(yù)計政府行為，是一個有前景的研究工具”⑥。近十年來，國內(nèi)的一批學(xué)者尤其是青年學(xué)者，基于不同的視角或主題，展開了以黨和政府的各種報告及文獻等文本為數(shù)據(jù)來源的研究與分析工作。例如，以國務(wù)院政府工作報告為對象，測量改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變；⑦以政策文本為對象，分析1949年以來學(xué)校體育政策的演進；⑧以黨的文獻為對象，分析“現(xiàn)代化”概念的演進和語義用法等；⑨以黨代會報告為對象，分析中國共產(chǎn)黨由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型。⑩換言之，以黨和政府報告作為文本來源展開的相關(guān)研究覆蓋了越來越多的主題領(lǐng)域。

在公共政策研究領(lǐng)域，研究者也開始嘗試用不同研究方法及分析框架對中國政策話語與理論體系進行研究。本文作者曾經(jīng)指出，如何凸顯中國政策科學(xué)話語體系價值，提升中國政策科學(xué)在世界學(xué)術(shù)上的話語權(quán)，是中國特色政策科學(xué)建構(gòu)與發(fā)展的一個重要任務(wù)。中國政策話語體系的構(gòu)建需要處理好學(xué)術(shù)與政治、科學(xué)與意識形態(tài)、事實與價值、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土化與國際化等方面的關(guān)系，并從指導(dǎo)思想(價值維度)、實踐維度、傳統(tǒng)維度和世界視野等方面著眼來推進。在指導(dǎo)思想及理論基礎(chǔ)方面，必須堅持以馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，而在當(dāng)前特別需要研究提煉黨中央治國理政的政策思想的構(gòu)成體系與基本主題、實踐檢驗與政策風(fēng)格、創(chuàng)新價值，凝練學(xué)科構(gòu)建途徑。從總體上看，目前中國本土化的政策話語與理論體系建構(gòu)尚未形成成熟的研究范式，更不要說建立起系統(tǒng)的話語與理論體系了。這是一個需要學(xué)界與政界長期共同努力的艱巨任務(wù)。中國特色的政策話語與理論體系構(gòu)建首先要立足于中國公共政策的現(xiàn)實實踐與歷史傳統(tǒng)。其中，黨和政府的政策文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話著述等文本是十分重要的思想資源，是中國特色的政策話語與理論體系構(gòu)建必不可少的思想支撐與數(shù)據(jù)來源。

文本尤其是重要的政策文件作為政策話語與理論的重要組成部分，對于政策話語分析具有非常重要的價值。選取改革開放以來歷屆黨代會報告作為文本來源，作為研究中國公共政策話語指向及其演化的依據(jù)，并且以五年計劃為時間序列間隔的形式，呈現(xiàn)其結(jié)果作為中國公共政策話語指向及其變化的客觀數(shù)據(jù)，具有合理性和可行性。因為從某種意義上說，中國共產(chǎn)黨的政策話語就是中國的公共政策話語。黨的代表大會報告是“施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策性文件”，包含著豐富的中國特色政策話語、政策思想、政策理論與政策內(nèi)容，理所當(dāng)然成為本文分析改革開放四十年來中國公共政策實踐變遷與政策話語演化的最重要文件。

歷次黨代會報告的用詞或詞匯、命題或陳述、推理與結(jié)構(gòu)都十分嚴謹規(guī)范，其中包含了表明中國政策話語指向的指導(dǎo)思想、政策內(nèi)容、政策實踐和政策創(chuàng)新。報告中的關(guān)鍵詞、高頻詞折射出來的政策話語指向及其變化具有較高的可信度。因此，本文以改革開放以來的歷次黨代會報告文本為研究對象，采用QSR NVivo 11文本分析軟件進行詞匯挖掘，匯總報告中的高頻詞匯以及各個報告中的高頻詞匯，對文本及話語的內(nèi)容進行分析，以揭示改革開放四十年來中國公共政策的話語指向及其演化軌跡。本研究的思路及技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 研究思路及技術(shù)路線

(一)總體高頻詞匯計量

從研究樣本的完整性出發(fā)，本文選取了十二大到十九大的黨代會報告，計八個文本，合計字數(shù)236405個字符，采用文本分析工具對高頻詞匯進行統(tǒng)計，軟件設(shè)置自動剔除無效詞匯，最小詞匯長度分別設(shè)置為2、3、4、5進行詞匯挖掘。首先，以最小詞匯長度為2進行攫取，發(fā)現(xiàn)“社會主義”“發(fā)展”“改革”“經(jīng)濟”“建設(shè)”“社會”等為高頻詞匯；以最小長度為3進行攫取，發(fā)現(xiàn)“社會主義”“馬克思主義”“現(xiàn)代化”“生產(chǎn)力”“市場經(jīng)濟”“對外開放”等詞匯為檢索中出現(xiàn)的高頻詞匯；以最小詞匯長度為4進行攫取，發(fā)現(xiàn)“社會主義”“馬克思主義”“市場經(jīng)濟”“對外開放”“毛澤東思想”“發(fā)展中國家”“實事求是”“解放思想”“綜合國力”等為檢索中的高頻詞匯；以最小詞匯長度為5進行攫取，發(fā)現(xiàn)“馬克思主義”“毛澤東思想”“鄧小平理論”“發(fā)展中國家”“民主集中制”等為高頻詞匯；合計匯總高頻詞匯共410個。其次，根據(jù)匯總報告中得出的總體高頻詞匯排名次序，與前述的中國政策話語導(dǎo)向的研究維度進行匹配，將相關(guān)的總體高頻詞匯依據(jù)研究需要歸類到“政策指導(dǎo)思想、政策內(nèi)容、政策實踐、政策創(chuàng)新”四個維度，得到了下列反映中國特色政策話語指向的高頻詞匯表(見表1)。

表1 反映中國特色政策話語指向的高頻詞

注：限于篇幅，這里僅列出相關(guān)高頻詞匯。

(二)各階段高頻詞匯計量

為了研究黨代會報告體現(xiàn)的各個階段的政策焦點，本文對十二大到十九大報告中出現(xiàn)的高頻詞匯進行挖掘，設(shè)定最小詞匯長度為2，將各報告中排名前150位的主題詞進行匯總，發(fā)現(xiàn)“發(fā)展”“經(jīng)濟”“堅持”“社會主義”“改革”“基本矛盾”“現(xiàn)代化”等是各個階段均出現(xiàn)的高頻詞匯。同時，將最小詞匯長度設(shè)定為2，對匯總文本進行挖掘，發(fā)現(xiàn)“發(fā)展”“建設(shè)”“社會主義”“人民”“經(jīng)濟”“中國”“改革”等詞匯居于前列。各個階段和總體高頻詞匯在設(shè)定最小詞匯長度為2的挖掘過程中，出現(xiàn)的高頻詞沒有太大的差別(見表2)。

表2 十二大到十九大黨代會報告的高頻詞匯

注：限于篇幅，這里僅顯示前30位詞匯。

(三)主題內(nèi)容計量

黨代會是當(dāng)代中國公共政策話語活動中具有極高合法性效力的輸出平臺，其報告的標(biāo)題最能直觀反映當(dāng)前政策話語的焦點及其變化。通過匯總十二大到十九大報告的標(biāo)題(見表3)，發(fā)現(xiàn)“社會主義”作為黨的各大報告中的高頻詞匯(如圖2所示)，其話語地位在歷次黨代會報告的標(biāo)題中得到直觀體現(xiàn)。圍繞“社會主義”一詞，在報告標(biāo)題中也直觀體現(xiàn)出相應(yīng)的階段性目標(biāo)調(diào)整。

表3 十二大到十九大的黨代會報告標(biāo)題

圖2 “社會主義”在歷次黨代會報告中出現(xiàn)的頻次

(一)馬克思主義是中國政策話語及實踐的指導(dǎo)思想

中國共產(chǎn)黨自成立開始，就將馬克思主義作為其革命話語構(gòu)建的語境來源和理論支撐，形成了集體整合和行動規(guī)劃功能的政策話語，并推動新民主主義革命不斷走向勝利。1949年之后，馬克思主義成為黨和國家的主流意識形態(tài)，在話語上擁有完全的主導(dǎo)地位。從黨的十二大到十九大的報告匯總情況來看(參見表1)，進入改革開放新時期，“馬克思主義”作為政策價值引導(dǎo)中的最高詞頻出現(xiàn)。歷次報告的內(nèi)容實質(zhì)則是黨在不同發(fā)展階段對馬克思主義的創(chuàng)造性運用。自黨的十一屆三中全會以來，馬克思主義作為中國政策話語構(gòu)建的指導(dǎo)思想，不斷與中國的政策實踐相結(jié)合，成為我國不同發(fā)展時期的政策指導(dǎo)思想。十二大報告指出在新的歷史條件下堅持和發(fā)展了毛澤東思想。十三大報告提出以馬克思主義為指導(dǎo)，加強精神文明建設(shè)，并形成和確定了黨在社會主義初級階段的基本路線。十四大報告結(jié)合馬克思主義的中國化實踐，對建設(shè)有中國特色社會主義的理論作了新的概括，指出馬克思列寧主義與中國實踐相結(jié)合的極端重要性，并將在這一理論指導(dǎo)下制定的“一個中心、兩個基本點”的基本路線載入黨章。十五大報告結(jié)合馬克思主義的中國化新實踐，正式確立鄧小平理論作為黨的指導(dǎo)思想，這是對于過去五年以鄧小平理論為指導(dǎo)的中國特色社會主義階段性成果的充分肯定，也是馬克思主義中國化的新發(fā)展。十六大提出“全面貫徹‘三個代表’重要思想”，開創(chuàng)了馬克思主義發(fā)展的新境界。十七大報告提出了科學(xué)發(fā)展觀，并作為同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進的科學(xué)理論，這是馬克思主義關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)。十八大報告結(jié)合社會主義建設(shè)的新實踐，高度重視馬克思主義話語建設(shè)，并從國家、社會和個人三個層面，倡導(dǎo)“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的社會主義核心價值觀。特別是習(xí)近平總書記發(fā)表一系列重要講話，提出一系列治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，深化了黨對中國特色社會主義規(guī)律和馬克思主義作為黨內(nèi)執(zhí)政指導(dǎo)思想的認識。十九大報告將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為指導(dǎo)思想，這一思想包含了從“八個明確”到“十四條堅持”等豐富內(nèi)容，系統(tǒng)回答了“新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義”“怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義”這一重大時代課題，體現(xiàn)了馬克思主義基本原理同中國具體實踐相結(jié)合的又一次飛躍。因此，在不同時期，黨通過對中國特色社會主義建設(shè)的探索，不斷將馬克思主義與中國實踐相結(jié)合，逐步形成中國特色社會主義的完整理論體系，并成為中國公共政策話語與實踐的指導(dǎo)思想。

(二)中國特色社會主義是中國公共政策話語及實踐的核心

中國公共政策話語指向必須深深根植于中國當(dāng)代政策實踐，適應(yīng)當(dāng)代中國的基本國情，并能解決中國現(xiàn)實的政策問題。從對黨代會報告文本分析中可以發(fā)現(xiàn)，黨作為核心政策主體對各個發(fā)展階段的總體政策或戰(zhàn)略及其話語產(chǎn)生了決定性的影響；報告中也出現(xiàn)了許多新概念、新命題和新觀點。可以說，改革開放以來的歷次黨代會報告的政策話語是圍繞“建設(shè)有中國特色社會主義”這一目標(biāo)來建構(gòu)與展開的。

“社會主義”是中國共產(chǎn)黨一以貫之的政策理念及追求目標(biāo)。從表2中可以看到，“社會主義”“堅持”“特色”“建設(shè)”等為各個階段出現(xiàn)的高頻詞匯，并且在各個階段是圍繞社會主義建設(shè)這一總目標(biāo)進行階段性分解的。盡管十二大報告沒有明確提出建設(shè)中國特色社會主義的命題，但是其精神實質(zhì)貫穿其中，并且以實事求是、解放思想作為思想路線，將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。十三大報告首次將“中國特色社會主義”這一詞語寫入黨代會報告標(biāo)題中，并制定了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“三步走”戰(zhàn)略。在十四大報告中，“對建設(shè)中國特色的社會主義理論做了新的概括”，而中國特色社會主義的建設(shè)目標(biāo)之一是發(fā)展市場經(jīng)濟。在十五大報告中，通過對當(dāng)下改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重大問題的分析，形成了社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)。在十六大報告中，以“三個代表”為指導(dǎo)，將全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)主要表述為小康社會的全面建設(shè)，具體化為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟效益的提高”“社會主義民主的完善”“全民思想道德素質(zhì)的提升”和“可持續(xù)發(fā)展能力的增強”等。在十七大報告中，以建設(shè)中國特色社會主義為目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞全面建設(shè)小康社會的階段性目標(biāo)，對小康社會的新要求進行了話語闡釋，涵蓋“民主建設(shè)”“協(xié)調(diào)發(fā)展”“人民素質(zhì)”“生態(tài)文明”等方面。十八大報告將“理論體系”“道路”“制度”等作為中國特色社會主義建設(shè)的基本內(nèi)容，提出八個“堅持”“理論自信、道路自信和制度自信”。十九大報告則將“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”具體化為兩個階段的戰(zhàn)略目標(biāo)，即“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”與“從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。“新時代”這一詞匯在十九大報告中被37次提到，新時代的主要矛盾則是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這是黨對時代發(fā)展的深刻認識與把握，是對新時代中國特色社會主義建設(shè)面臨的新形勢新挑戰(zhàn)和新任務(wù)做出的明確而全新的判斷，深化了新時代如何“堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義”等問題的認識。

(三)改革是中國公共政策話語及實踐的主線

作為政策話語、政治話語和國家話語，黨代會報告的話語隨著世情、國情和黨情的變化而變化。在表2的高頻詞匯中，“改革”“發(fā)展”“治理”等高頻詞匯(其中“改革”一詞在八份黨代會報告的匯總中出現(xiàn)頻次為757次),反映了黨在政策實踐中關(guān)于經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的話語變化?？梢哉f，“改革”這一話語成為中國公共政策話語及實踐的主線或紅線。

1.經(jīng)濟領(lǐng)域改革。中國的改革是從經(jīng)濟體制改革以及機構(gòu)改革開始的。十二大報告重申把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，提出進行經(jīng)濟體制改革及機構(gòu)改革；黨的十四大報告提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制。圍繞所有制結(jié)構(gòu)改革，十三大報告首次把社會主義初級階段的所有制結(jié)構(gòu)描述為公有制為主體、多種所有制形式并存；十五大報告將非公有制經(jīng)濟納入社會主義基本經(jīng)濟制度的規(guī)定之中。十六大報告提出“既要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，又要毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展”，而在十六屆三中全會中進一步明確“允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，為非公有制經(jīng)濟的發(fā)展開拓了更為廣闊的空間。在2004憲法修正案中，“以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的社會主義基本經(jīng)濟制度”得到充分體現(xiàn)。十七大報告進一步指出“創(chuàng)造條件讓更多的群眾擁有財產(chǎn)性收入”。十八大報告提出了全面深化經(jīng)濟體制改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、全面提高開放型經(jīng)濟水平等諸多方面的行動目標(biāo)。十九大報告作出了堅持全面深化改革的明確宣示，提出貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系；“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”；“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點”等。歷次黨代會報告圍繞經(jīng)濟體制、所有制結(jié)構(gòu)等方面的改革，提出建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

2.政治領(lǐng)域改革(尤其是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及機構(gòu)方面的改革)。黨的十一屆三中全會已經(jīng)提出了精簡機構(gòu)的任務(wù)；鄧小平在1980年8月18日中共中央政治局擴大會議上的講話中指出，“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度必須改革”；1982年，我國進行了改革開放后的第一次機構(gòu)改革。在歷次黨代會報告中的“機構(gòu)改革”“行政體制改革”“職能轉(zhuǎn)變”“簡政放權(quán)”以及新近的“黨和國家機構(gòu)改革”等的話語演變反映出黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及機構(gòu)改革的不斷深化，“政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了從漸次改革到整體建構(gòu)的歷程”。十二大報告在突出經(jīng)濟建設(shè)職能的同時，“要求社會主義物質(zhì)文明和精神文明的提高”；十三大報告提出將“政治文明”建設(shè)放到與“精神文明”“經(jīng)濟文明”同等重要的地位，形成了三位一體的職能格局，并提出機構(gòu)改革要抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵，走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。十四大報告提出要形成“經(jīng)濟”“政治”“文化”和“社會”建設(shè)四位一體的職能框架，開啟了側(cè)重“簡政”“權(quán)力下放”的行政體制改革。十五大到十七大的報告，圍繞“經(jīng)濟”“政治”“文化”和“社會”建設(shè)部署進行相應(yīng)的體制改革及職能調(diào)整。十七大報告開始將“服務(wù)型政府”建設(shè)作為行政體制改革的目標(biāo)，還提出“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”“精簡辦事機構(gòu)”“減少行政層級”等機構(gòu)改革的話語。十八大報告將“生態(tài)建設(shè)”提到前所未有的高度，形成“政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)”五位一體的全面職能框架。同時，“依法治國”“完善權(quán)力的監(jiān)督和制約機制”“讓權(quán)力在陽光下運行”“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”等中國特色政策話語相繼出現(xiàn)，特別需要指出的是，黨的十八屆三中、四中全會分別做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。十九大報告提出“進一步深化機構(gòu)和行政體制改革”“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。十九屆三中全會做出了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》以及制定了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。習(xí)近平總書記在這次全會的講話中指出：“深化黨和國家的機構(gòu)改革，是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求?！?/p>

3.社會及文化領(lǐng)域改革。改革開放后的前幾次黨代會報告更多關(guān)注經(jīng)濟和政治領(lǐng)域的改革。從十六大開始，社會改革逐步成為中國公共政策話語的焦點，特別是十六屆四中全會明確提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的號召。十八大報告提出在民生改善和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)，“教育”“就業(yè)”“城鄉(xiāng)社會保障”“居民健康”等詞匯在報告中出現(xiàn)；與之相應(yīng)，處理好政府與社會的關(guān)系、培育社會組織、激發(fā)社會活力、政府購買社會服務(wù)等話語出現(xiàn)或重現(xiàn)。同時，隨著生態(tài)文明納入社會改革領(lǐng)域，社會改革不再是一種單一的經(jīng)濟或者文化進步，更多的是一個混合的社會改革發(fā)展概念。十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。圍繞解決“主要矛盾”，在社會改革領(lǐng)域提出了“加快民生福祉建設(shè)”“加快社會保障體系建設(shè)”“脫貧攻堅”“健康中國戰(zhàn)略”和“打造共建共治共享的社會治理格局”，將社會治理提到了戰(zhàn)略的高度，并涉及“養(yǎng)老”“扶貧”“就業(yè)”等一系列政策領(lǐng)域。由此可見，改革開放以來的歷次黨代會報告中對社會領(lǐng)域改革的關(guān)注度不斷提升，使其逐步從邊緣進入中心，體現(xiàn)出中國經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的階段性變化及政策重心的調(diào)整。

縱觀十二大到十九大的大會報告，圍繞政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的改革，出現(xiàn)了“實事求是”“發(fā)展是第一要義”“改革是根本動力”“權(quán)力下放”“職能轉(zhuǎn)變”“五位一體”“體制改革”“機構(gòu)精簡”“依法治國”等一系列中國特色的政策話語，這也反映了不同時期黨和國家在政策實踐領(lǐng)域的側(cè)重點變化。

(四)創(chuàng)新是中國公共政策話語及實踐的靈魂

“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂?！薄皠?chuàng)新”是十九大報告中的高頻詞匯之一，合計頻次52次，在所有文本匯總中出現(xiàn)頻次為200次。改革開放以來的歷次黨代會報告圍繞經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新展開了討論。十一屆三中全會和十二大重新確立了“實事求是”的思想路線。十三大報告提出我國處于社會主義初級階段，并對社會主義初級階段進行了全面論述。十四大報告提出創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)。十六大和十七大堅持全面可協(xié)調(diào)發(fā)展與構(gòu)建社會主義和諧社會相結(jié)合；十六大首次將“社會更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)之一，十七大報告指出“深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，要求我們積極構(gòu)建社會主義和諧社會”。這一理念創(chuàng)新與中國古代的“和為貴”理念吻合，在一定程度上黨內(nèi)政策理論創(chuàng)新也是對中國傳統(tǒng)文化的繼承。進入新時代，圍繞需要解決的新矛盾，十九大提出決勝全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，強調(diào)各個領(lǐng)域的創(chuàng)新，例如在社會治理領(lǐng)域的創(chuàng)新方面，將“加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定”作為新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，并對“打造共建共治共享的社會治理格局”做出新的部署。同時，出現(xiàn)了諸如“產(chǎn)學(xué)研”“國家創(chuàng)新體系”“供給側(cè)改革”“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”“綠色發(fā)展”一類的新政策話語。

總之，通過對改革開放以來八次黨代會報告的文本及話語分析，可以發(fā)現(xiàn)歷次黨代會報告的政策話語具有鮮明的時代性、階段性和導(dǎo)向性等方面的特征。中國公共政策話語指向及其演化充分體現(xiàn)了馬克思主義中國化的過程。這大致可以劃分為三個階段：第一階段(十二大到十四大)。這一階段中國公共政策話語主導(dǎo)地位開始形成，提出在指導(dǎo)思想上以鄧小平理論為指導(dǎo)，圍繞“改革開放”，將政策實踐聚焦于經(jīng)濟建設(shè)。第二階段(十五大到十七大)。這一階段是中國特色社會主義理論的系統(tǒng)形成和發(fā)展時期，圍繞“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”的主要任務(wù)，踐行“三個代表”和“科學(xué)發(fā)展觀”的思想，推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐，社會矛盾也得到有效的緩解。第三階段(十八大至今)。這是中國公共政策話語指向的轉(zhuǎn)折時期，習(xí)近平總書記提出了治國理政的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，在政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域進行了重大的戰(zhàn)略設(shè)計與政策創(chuàng)新，對新時代的政策目標(biāo)、內(nèi)容和措施進行了調(diào)整。改革開放以來的各次黨代會報告也對中國特色社會主義建設(shè)目標(biāo)做了階段性分解，是對政策實踐經(jīng)驗與政策話語及政策理論的總結(jié)與提煉，不斷深化新時期“堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義”等問題的認識。從政策話語演化的歷程看，歷次黨代會報告中體現(xiàn)的話語、理論、政策與實踐的創(chuàng)新，是馬克思主義不斷中國化的結(jié)果，是中國特色社會主義理論體系不斷完善的體現(xiàn)?！脖疚氖艿綇B門大學(xué)“公共治理”一流學(xué)科(群)建設(shè)平臺——“廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心”二期建設(shè)項目資助〕

①參見張海柱《西方公共政策話語研究：回顧與展望》，《公共管理與政策評論》2013年第4期；陳慶云、鄞益奮《西方公共政策研究的新進展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。

②Fischer F.A.，ReframingPublicPolicy:DiscursivePoliticsandDeliberativePractices， Lanham, MD: Oxford University Press, 2003, pp.11～17.

③文宏：《中國政府推進基本公共服務(wù)的注意力測量——基于中央政府工作報告(1954～2013)的文本分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第2期。

④John B. Carroll, Stephen C. Levinson, and Penny Lee (edited),Language,Thought,andReality:SelectedWritingsofBenjaminLee, Cambridge, Mass: The MIT Press, 2012, 2nd edition, pp.9～10.

⑤陳振明：《中國政策科學(xué)的話語指向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。

⑥Thayer R E.， “The Local Government Annual Report as a Policy Planning Opportunity”，PublicAdministrationReview，1978，38(4),pp.373～376.

⑦鄧雪琳：《改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變的測量——基于國務(wù)院政府工作報告(1978～2015)的文本分析》，《中國行政管理》2015年第8期。

⑧張文鵬、王?。骸缎轮袊闪⒁詠韺W(xué)校體育政策的演進:基于政策文本的研究》，《體育科學(xué)》2015年第2期。

⑨方濤、羅平漢：《“現(xiàn)代化”：歷史演進、概念體系與語義用法——以黨的文獻為中心的文本分析》，《黨的文獻》2016年第1期。

⑩李颯楠：《中共一大到十八大黨代會報告文本分析——論中國共產(chǎn)黨由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型》，《傳承》2016年第3期。