賽明明，張洋洋

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 北京 100083)

一、研究緣起及理論參照

據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》數(shù)據(jù)顯示，從1982 年至2006年，我國65歲以上的老年人口占比一直保持在4.5%至6.9%；2007年，這一比重上升到7.1%，我國開始進(jìn)入老齡化社會(huì)；2010年以來，我國老齡化程度持續(xù)增高，全國65歲以上老年人口占比已經(jīng)達(dá)到了8.9%，而到2015年時(shí)，這一比重猛增到16.5%，老齡化態(tài)勢嚴(yán)峻[1]。相比法國用了115年才進(jìn)入老齡化社會(huì)、美國用了60年、德國用了40年，我國只用了18年就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢引起了黨和政府的深切關(guān)注，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所居的政策體系，促進(jìn)老齡事業(yè)盡快發(fā)展，是當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期我國面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出，要保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)、打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等要求和目標(biāo)。這為探索構(gòu)建符合中國國情的養(yǎng)老道路、制度和政策體系指明了方向，提供了基本遵循。為了更好地解決我國人口老齡化問題，有必要按照黨的十九大報(bào)告指明的方向，從理論和實(shí)踐上進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以期構(gòu)建起適應(yīng)我國社會(huì)現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系。

當(dāng)前大量關(guān)于社會(huì)治理的模式與結(jié)構(gòu)、實(shí)踐與行動(dòng)的研究已成為學(xué)術(shù)探討的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，其中“合作治理”作為社會(huì)治理模式的一種新的理論范式的變革，以其獨(dú)特的模式結(jié)構(gòu)關(guān)系，成為區(qū)別于其他現(xiàn)代社會(huì)治理模式的新的行動(dòng)方案，并有望成為解決公共服務(wù)供給問題的新的路徑選擇。國內(nèi)最早對“合作治理”進(jìn)行系統(tǒng)化闡述和論證的是張康之教授，他認(rèn)為，當(dāng)前人類社會(huì)已進(jìn)入全球化、后工業(yè)化時(shí)代，整個(gè)社會(huì)充滿了高度復(fù)雜性和高度不確定性，而在這種歷史背景下，“人類需要通過合作的方式去處理各種各樣的問題，與之相適應(yīng)的組織形式也應(yīng)當(dāng)是合作制組織”[2]224，由此，傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)中“政府治理、公眾參與”的“中心-邊緣型”“參與治理”結(jié)構(gòu)開始向后工業(yè)社會(huì)的“合作治理”模式轉(zhuǎn)變[3]。雖然“合作治理”與“參與治理”都強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理主體的多元化，但兩者之間最本質(zhì)的區(qū)別在于：參與治理過程中有一方主體將處于主導(dǎo)地位，其他主體均處于附屬地位，彼此之間的地位是不平等的；而合作治理中的多元主體“基于特定的互惠性目標(biāo)”[4]，以一種平等、自主的關(guān)系結(jié)合在一起，共同開展治理行動(dòng)，“是一種真正的共同治理”[3]。

與治理模式的逐漸轉(zhuǎn)型同時(shí)發(fā)生的是“行動(dòng)主義”(activism)的興起。近代以來，政府一直被視為是社會(huì)治理的唯一主體，其他社會(huì)力量都要受到政府的控制與支配。然而，20世紀(jì)后期逐漸出現(xiàn)的公共選擇理論、治理理論等學(xué)說都在批判“政府唯一”的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)公共事務(wù)治理的多元主體性；同時(shí)在許多國家興起的“公眾參與運(yùn)動(dòng)”和“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”也讓非政府組織登上了社會(huì)治理的舞臺(tái)，并展示出其獨(dú)特的社會(huì)治理能力。于是“行動(dòng)主義”開始在社會(huì)治理領(lǐng)域興起，即傳統(tǒng)上作為治理行動(dòng)接受者的非政府組織和團(tuán)體現(xiàn)在要求加入到傳統(tǒng)上由政府所壟斷的治理行動(dòng)中[5]。它明確預(yù)示著治理主體的單一格局將被行動(dòng)主義打破，原本由政府獨(dú)占的治權(quán)將會(huì)向社會(huì)流動(dòng)，社會(huì)治理的關(guān)系將變成行動(dòng)者與行動(dòng)者之間的關(guān)系，而這種關(guān)系將是一種平等的合作關(guān)系，由行動(dòng)者共同促成的社會(huì)治理也只能是合作治理。

這是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，面臨著形形色色復(fù)雜的社會(huì)問題，充斥著大量差異化的社會(huì)訴求，解決現(xiàn)實(shí)問題需要不斷創(chuàng)新治理理念和方案。因此，本文以行動(dòng)主義為視角，以北京市居家養(yǎng)老服務(wù)為例，在行動(dòng)主義框架下探究居家養(yǎng)老服務(wù)合作治理過程中多元主體的行動(dòng)機(jī)制。文章首先介紹北京市居家養(yǎng)老的政策演進(jìn)以及所取得的成就，在此基礎(chǔ)上，文章理論聯(lián)系實(shí)際地指出當(dāng)前北京市居家養(yǎng)老治理模式的特征及存在的問題，然后探討如何在行動(dòng)主義的指導(dǎo)下，構(gòu)建新的居家養(yǎng)老“合作治理”模式，通過倡立行動(dòng)方案，優(yōu)化參與主體的行動(dòng)機(jī)制，尋求解決社區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新路徑。

二、北京市居家養(yǎng)老政策演進(jìn)與成就

所謂居家養(yǎng)老，是指老年人仍在自己家中居住，由政府、市場、社會(huì)等多種主體為其提供多種物質(zhì)和精神服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需求的一種新型養(yǎng)老方式。它以家庭服務(wù)為基礎(chǔ)，以社區(qū)照顧和市場化運(yùn)作為依托，致力于在社區(qū)構(gòu)建起一個(gè)支持家庭養(yǎng)老的市場化、社會(huì)化的服務(wù)體系[6]。目前，居家養(yǎng)老在我國出現(xiàn)已有十幾年的時(shí)間，尤其是一些經(jīng)濟(jì)條件較好的城市，也曾根據(jù)自己的地區(qū)特點(diǎn)開展了多種居家養(yǎng)老模式的探索，如寧波的“非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)”、上海的“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”、大連的“家庭養(yǎng)老院”、南京市鼓樓區(qū)的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”等都較為典型[7-8]。這些案例引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)案例。而北京市早在1990年就已步入老齡化社會(huì)，比全國提前了10年。根據(jù)《北京市2015年暨“十二五”時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，北京市 60 歲及以上常住老年人口 340.5 萬，占常住人口總數(shù)的 15.7%；戶籍老年人口約 315 萬，占戶籍總?cè)丝诘?3.4%；其中，80 歲以上的高齡老人占老年人口的 20.68%，不能自理老年人比例為 4.78%[9]，所謂“老北京”已然名副其實(shí)。面對如此大的養(yǎng)老壓力，作為首都的北京市近年來也開始積極探索養(yǎng)老的創(chuàng)新路徑，其改革過程也更加引人矚目。尤其是其率先出臺(tái)并于2015年5月1日起正式實(shí)施的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，成為我國首部關(guān)注居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，其目的在于探索一條新的社會(huì)治理方式，力求開創(chuàng)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“北京模式”。

實(shí)際上，北京市從2006年就開始嘗試推行依托社區(qū)的居家養(yǎng)老模式，在之后的10年里，通過開展多地試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中不斷摸索創(chuàng)新，尋求適應(yīng)北京市老齡狀況的養(yǎng)老治理新模式?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老條例》的通過，標(biāo)志著北京市的居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)自此有了法治的保障、推動(dòng)和引領(lǐng)。緊接著，一系列關(guān)于加快發(fā)展北京市居家養(yǎng)老服務(wù)的法律、法規(guī)和政策相繼出臺(tái)，其目的也在于盡快構(gòu)建起一個(gè)“社會(huì)合作型”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，以應(yīng)對北京的養(yǎng)老壓力，滿足眾多老人的養(yǎng)老需求(見表1)。

表1 北京市居家養(yǎng)老服務(wù)重大政策一覽表

續(xù)表(表1)

在一系列相關(guān)政策的指導(dǎo)和支持下，北京市居家養(yǎng)老治理體系逐步得到發(fā)展和完善，取得的成就如下：

1.居家養(yǎng)老政策體系逐步完善

在大力推進(jìn)居家養(yǎng)老的進(jìn)程中，北京市政府各相關(guān)部門圍繞老人用餐、日常照料、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、精神文化生活、居住設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等諸多問題，深入探索、用心規(guī)劃，出臺(tái)了一系列養(yǎng)老服務(wù)政策和行動(dòng)計(jì)劃，不但明確了各項(xiàng)養(yǎng)老措施的具體實(shí)施方案和標(biāo)準(zhǔn)，也確定了完成這些項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如《北京市居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》(2011)、《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(2015)、養(yǎng)老照料中心建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)計(jì)劃(2017—2020)等，諸多政策規(guī)劃為穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)北京市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起到了推進(jìn)和保障作用。

2.“三邊四級(jí)”服務(wù)體系基本確立

“三邊”指的是老人的身邊、床邊和周邊?！八募?jí)”指的是在市級(jí)建立養(yǎng)老服務(wù)綜合指導(dǎo)中心，由市老齡辦統(tǒng)籌謀劃、政策監(jiān)管、基層指導(dǎo)；在區(qū)級(jí)建立養(yǎng)老服務(wù)管理中心，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)各種養(yǎng)老資源；在街(道)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立養(yǎng)老照料中心，由企業(yè)、社會(huì)組織發(fā)揮主體養(yǎng)老功能，形成“周邊”力量；在社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)驛站，作為街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心功能的延伸下沉，應(yīng)對老人“身邊”“床邊”服務(wù)[10]。

三、北京市居家養(yǎng)老治理模式的特征及治理困境

通過以上對北京市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理和回顧以及對居家養(yǎng)老逐步推廣進(jìn)程的觀察研究，可以看出，北京市居家養(yǎng)老項(xiàng)目的開展整體上遵循了制度主義邏輯下“中心-邊緣型”參與治理模式，這是在近代以來的工業(yè)社會(huì)中普遍使用的治理模式，即通過制度這種基本工具和手段來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的終極目標(biāo)。正是由于制度巨大的推動(dòng)和保障作用，才能促進(jìn)工業(yè)社會(huì)不斷地開拓創(chuàng)新，走向繁榮。因而，“工業(yè)社會(huì)形成了制度主義的思維定勢”，正是“通過制度所提供的普遍性規(guī)范，使社會(huì)生活中的一切不確定性的行為和事件都可以被納入到規(guī)范的范疇之中，也因此獲得了穩(wěn)定的社會(huì)秩序”[11]，而制度建設(shè)或者說形成一個(gè)完整的制度體系也成為維持社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要手段和治理途徑。北京市居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施與推行，正好凸顯了這種通過制度路徑和手段所達(dá)成的社會(huì)治理模式特征，然而這種治理模式在實(shí)踐中卻面臨著多重困境:

首先，在制度主義的視野中，無論治理主體存在多少差異，也無論治理客體存在多少不同，更無論治理環(huán)境和條件存在多少差別，“都要求在普適性的制度框架下開展治理活動(dòng)，即抹去各種各樣的差異而被納入到同一種社會(huì)治理模式之中”[11]。正如北京市居家養(yǎng)老政策的普遍規(guī)范性對北京市各個(gè)區(qū)縣、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)、提供服務(wù)的主體特征和要求等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。但實(shí)際上，北京市各個(gè)區(qū)縣、街(道)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、社會(huì)組織成熟度，還是在老齡人口數(shù)量、特征、地理分布、老人服務(wù)需求等方面都存在較大差異，即便是同區(qū)縣的不同街道、同一街道的不同社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)的供需情況也各有不同。因而，在居家養(yǎng)老工程的發(fā)展和推行過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，有些地方因?yàn)橛谐渥愕呢?cái)政資金補(bǔ)貼、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)資源、良好的社會(huì)組織參與等，居家養(yǎng)老頗見成效，如西城區(qū)、朝陽區(qū)；而有些地方卻因政府投入資金缺乏、養(yǎng)老資源匱乏、供給主體單一、居家養(yǎng)老意識(shí)不足等原因而使得居家養(yǎng)老工程舉步維艱、一直處于停滯狀態(tài)，如北京市著名的大型居住社區(qū)——昌平區(qū)回龍觀。

其次，在制度主義的治理體系中，制度的產(chǎn)生與執(zhí)行也給社會(huì)治理蒙上了獨(dú)斷性的陰影。制度一旦確立，社會(huì)治理就是在制度的名義下并通過制度來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的控制。而在社會(huì)治理的龐大體系中，制度的制定者和安排者——政府，當(dāng)仁不讓地占據(jù)了治理的中心地位，其他組織則處于治理行動(dòng)的邊緣地位，這種由某一方主導(dǎo)，其他各方處于參與地位的“中心-邊緣型”社會(huì)治理結(jié)構(gòu)也正是當(dāng)前北京市居家養(yǎng)老治理模式的主旨思想和典型表現(xiàn)。從北京市各區(qū)縣開展居家養(yǎng)老的大量實(shí)踐中可以看出，凡是居家養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)展順利的地方都離不開當(dāng)?shù)卣拇罅Ψ龀?，尤其是前期養(yǎng)老場地的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要政府充足的財(cái)政資金投入；而養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較慢甚至停滯的地方最主要的原因在于區(qū)縣級(jí)政府政策傳達(dá)不到位、財(cái)政資金投入不到位，下屬街道、社區(qū)被動(dòng)地對上級(jí)政府“等、靠、要”，致使養(yǎng)老服務(wù)工程一直處于消極甚至未啟動(dòng)狀態(tài)。雖然北京市多項(xiàng)養(yǎng)老政策都提出了要激發(fā)各類服務(wù)主體活力并引導(dǎo)其有序參與，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前很多企業(yè)、社會(huì)組織甚至個(gè)人想要進(jìn)入養(yǎng)老市場，仍面臨登記注冊、項(xiàng)目用地、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、融資、稅費(fèi)等方面的諸多政策藩籬，導(dǎo)致其參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性并不高，從而游離在這一治理行動(dòng)的邊緣，未能充分發(fā)揮各類服務(wù)主體的優(yōu)勢和功能。

四、北京市居家養(yǎng)老治理模式創(chuàng)新：行動(dòng)主義邏輯下的合作治理

制度一旦生成就會(huì)陷入“自我論證”和“自我維護(hù)”的路徑依賴之中，而制度主義邏輯下的社會(huì)治理也無法擺脫僵化、缺乏靈活性的弊端，特別是它的普遍主義控制思維是要將一切都納入到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化的政策或法律范疇之中。然而，當(dāng)社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)候，這種標(biāo)準(zhǔn)化治理模式便會(huì)遭遇挑戰(zhàn)，多樣化的社會(huì)問題和社會(huì)境況無法被完全納入到普遍性當(dāng)中，既有的制度框架也無法為這些新問題提供解決方案；與此同時(shí)，高度異質(zhì)化的社會(huì)使得原本單一的社會(huì)治理主體在社會(huì)治理活動(dòng)中力不從心，它需要更多的社會(huì)治理主體共同加入到整個(gè)社會(huì)治理體系當(dāng)中，“在人的共生共在的理念下去開展合作治理”[11]。正如張康之教授在《公共行政的行動(dòng)主義》一書中所論述：“作為新型社會(huì)治理模式的合作治理將更多地突出分散的、隨機(jī)性的治理行動(dòng)。分散的、隨機(jī)性的治理行動(dòng)又是存在于治理網(wǎng)絡(luò)之中的，在治理網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)合作互動(dòng)。每一個(gè)開展社會(huì)治理活動(dòng)的行動(dòng)者都在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)負(fù)著社會(huì)治理責(zé)任和開展社會(huì)治理行動(dòng)。”[2]193-194

因此，當(dāng)行動(dòng)主義代替了制度主義，“中心-邊緣型”參與式治理結(jié)構(gòu)也將被弱化甚至逐漸消亡，取而代之的將是由多元主體構(gòu)成的平等、相互依賴的合作型治理結(jié)構(gòu)。合作型治理結(jié)構(gòu)具備兩個(gè)基本特征：一是治理主體的平等性，二是治理主體的差異性。所謂平等是基于權(quán)利的平等,正如圖海納(Alain Touraine)所言，“個(gè)人與群體之間的任何一種平等都是一種權(quán)利上的平等”[12]，因此，社會(huì)治理中的多元主體雖然社會(huì)角色和社會(huì)分工有所差異，但在治理行動(dòng)中都有著對權(quán)利平等的訴求，他們要求成為與政府平等的行動(dòng)者，更要求可以獨(dú)立、自主地開展治理行動(dòng)[5],而不僅僅是成為任何其他主體的附庸，可以說，平等是合作的基礎(chǔ)與前提。而差異則源于社會(huì)的高度異質(zhì)性、復(fù)雜性和不確定性，社會(huì)治理需要多元化的治理主體通過發(fā)揮自己特有的優(yōu)勢和功能去承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，需要各個(gè)治理主體突破制度的僵化而采取隨機(jī)的、適應(yīng)的治理行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，可以說，是差異性產(chǎn)生了合作的需求和動(dòng)機(jī)。因而，在后工業(yè)社會(huì)條件下，由行動(dòng)主義所激發(fā)的合作治理正是要在遵循這兩個(gè)基本特征的基礎(chǔ)上來重塑社會(huì)治理的新模式，創(chuàng)新社會(huì)治理的新路徑。

五、行動(dòng)主義邏輯下北京市居家養(yǎng)老合作治理的路徑選擇

如前文所述，北京市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展總體上來說屬于“政府主導(dǎo)并推動(dòng)型”，這是由制度主義邏輯下政府占據(jù)治理的中心地位、其他組織處于治理邊緣地位的“中心-邊緣型”治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接結(jié)果。實(shí)際上，在治理行動(dòng)中，不同行動(dòng)者只有能力的不同，而沒有權(quán)利的不同；不同的主體各有自己的獨(dú)特優(yōu)勢和特征，在自己擅長的領(lǐng)域都將發(fā)揮出別的主體不可替代的功能。因此，就當(dāng)前的治理變革而言，要遵循合作治理模式下多元治理主體平等性、差異性的特征，一方面通過建立平等、開放的居家養(yǎng)老治理行動(dòng)體系，讓其他組織作為平等的行動(dòng)者加入到治理行動(dòng)當(dāng)中，保障其行動(dòng)主權(quán)，激發(fā)其積極主動(dòng)的行動(dòng)意識(shí)和獨(dú)立自主的行動(dòng)能力；另一方面，面對龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求，多元治理主體應(yīng)該發(fā)揮各自的優(yōu)勢特長，“以跨界互動(dòng)的理念進(jìn)行治理資源交換和能力整合”，對制度資源、市場資源、社會(huì)資源進(jìn)行整體上的協(xié)同配置，實(shí)現(xiàn)“政府-企業(yè)-社會(huì)組織”三元治理主體的良性互動(dòng)與合作，保障“所有的治理行為與治理制度設(shè)計(jì)都以每個(gè)主體的全面而自由的發(fā)展為基本原則”[13]。

(一)合作治理中的政府行動(dòng)

近年來，北京市對于養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注和投入力度一直在不斷加大，政府部門作為養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體，所采取的各項(xiàng)措施以及取得的成就是有目共睹的，充分展示了北京作為首都在應(yīng)對老齡化浪潮時(shí)所起到的示范和引領(lǐng)作用。2016年《北京市“十三五”時(shí)期民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》公布，在規(guī)劃的第三部分主要任務(wù)中，排在第一位的就是“構(gòu)建首都特色養(yǎng)老服務(wù)模式”，因此，借用新的治理理論、開辟居家養(yǎng)老新路徑是今后北京市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。目前，政府的主動(dòng)性已經(jīng)充分發(fā)揮，一系列政策的出臺(tái)和大量財(cái)政資金的投入讓我們看到了北京市政府的決心和魄力，但今后政府的著力點(diǎn)應(yīng)該放在以下3個(gè)方面：

1.繼續(xù)做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

政府在加強(qiáng)制度供給的同時(shí)，更要營造一種平等、開放的治理環(huán)境，真正把“鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)”的規(guī)定落到實(shí)處，在設(shè)定企業(yè)和社會(huì)組織、團(tuán)體的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入門檻(如資金、場地、組織性質(zhì)等)、手續(xù)辦理、程序規(guī)范、信息公開、核定經(jīng)營范圍及內(nèi)容等方面盡快出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)為其他主體提供便捷服務(wù)創(chuàng)造有利條件。

2.決策過程更加民主、開放

在政策制定過程中，應(yīng)保證有充分的市場和社會(huì)組織代表參與其中，應(yīng)充分聽取和吸收他們的意見和建議，共同探索多元主體合作路徑。在把握居家養(yǎng)老服務(wù)特征和規(guī)律的基礎(chǔ)上，清晰界定“政府-企業(yè)-社會(huì)”組織三大主體的服務(wù)內(nèi)容和邊界，從價(jià)值取向、資源整合、依賴關(guān)系、利益分配、權(quán)責(zé)劃分等方面探索構(gòu)建社會(huì)化服務(wù)新體制，理順養(yǎng)老“事業(yè)-產(chǎn)業(yè)-專業(yè)”之間的邏輯關(guān)系。

3.持續(xù)加大財(cái)政支持力度

資金投入的方向應(yīng)向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層服務(wù)平臺(tái)傾斜。如北京的人口密度較高，尤其五環(huán)以內(nèi)老舊小區(qū)較多，因此大約八成的養(yǎng)老需求是在五環(huán)內(nèi)，但是調(diào)查結(jié)果顯示八成的養(yǎng)老床位卻在五環(huán)之外。這種供需錯(cuò)位的情況既浪費(fèi)了養(yǎng)老資源，又無法滿足養(yǎng)老需求，反而是以幾張、十幾張，最多幾十張床位為主的養(yǎng)老驛站等小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以作為平臺(tái)對接多種資源，輻射多個(gè)小區(qū)。因此，北京市民政局局長李萬鈞就曾明確表示，北京將不再建設(shè)大型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)[14]，而應(yīng)轉(zhuǎn)向?yàn)榻粥l(xiāng)、社區(qū)的基本服務(wù)平臺(tái)以及為投身于居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織提供場地、基礎(chǔ)設(shè)施等支持，并在養(yǎng)老補(bǔ)貼、稅費(fèi)等方面給予政策性優(yōu)惠，切實(shí)減輕他們的壓力，激發(fā)其加入居家養(yǎng)老合作治理行動(dòng)的積極主動(dòng)性。

(二)合作治理中的企業(yè)行動(dòng)

據(jù)中國產(chǎn)業(yè)咨詢行業(yè)的引領(lǐng)者“前瞻產(chǎn)業(yè)研究院”2015年發(fā)布的《2015—2020年中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，目前我國老齡人口已突破2億，2014年市場總額已達(dá)4萬億元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%，預(yù)測2050年市場規(guī)模將增至106萬億元[15]。養(yǎng)老市場已被看作是一塊“巨大的蛋糕”，前景非常廣闊，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要企業(yè)的強(qiáng)力推動(dòng)和運(yùn)作，因此，未來企業(yè)在居家養(yǎng)老合作治理行動(dòng)中應(yīng)該承擔(dān)的主要任務(wù)是：

1.根據(jù)老齡市場需求，創(chuàng)新開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

養(yǎng)老市場需求繁雜，老人對生活的要求呈現(xiàn)出多樣化、多層次、全方位的特征，養(yǎng)老服務(wù)涉及到餐飲、家政、服裝、醫(yī)療、保健、社交、旅游、娛樂、精神慰籍等多種領(lǐng)域，因此，企業(yè)應(yīng)大力開發(fā)老年生活用品、老年輔助照料、老年健康服務(wù)、老年文化娛樂、老年教育、老年金融、老年房地產(chǎn)等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，打造“健康養(yǎng)老”“綠色養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)鏈，并充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)創(chuàng)新智慧化養(yǎng)老新模式。自《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》出臺(tái)后，北京市的很多企業(yè)也積極介入到居家養(yǎng)老這一領(lǐng)域，特別是一些實(shí)力雄厚的國有企業(yè)，借助自己的資源優(yōu)勢，在積極探索健康養(yǎng)老發(fā)展之路的同時(shí)，也在培育自己新的利潤增長點(diǎn)。2015年9月28日，在北京市國資委和北京市老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)共同舉辦的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專題會(huì)”上，8家市屬國有企業(yè)如首開二商、首農(nóng)、金隅等共同簽訂了《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，開始雄心勃勃地進(jìn)軍養(yǎng)老領(lǐng)域；北京市國資委副主任楊秀玲在會(huì)上透露，截至2015年9月，市屬國有企業(yè)在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的計(jì)劃投資額達(dá)到160億元左右，9家市屬國企欲建立超過20個(gè)養(yǎng)老項(xiàng)目[16]。而在2016年市“十三五”規(guī)劃中，國資公司、首鋼總公司等4家單位還把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為企業(yè)“十三五”期間的主業(yè)或培育型主業(yè)[17]。可以說，企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，不僅有利于加快企業(yè)自身升級(jí)轉(zhuǎn)型，從長遠(yuǎn)來看，更有利于優(yōu)化北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)首都服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.主動(dòng)加強(qiáng)與社區(qū)的信息溝通和服務(wù)對接，更好地把企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)整合到居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)中來

企業(yè)想要在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，首先，必須與社區(qū)建立良好的溝通，摸清社區(qū)老人的服務(wù)需求和意愿，有針對性地開發(fā)老年產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，秉承顧客至上的理念，提供“菜單式”“自選式”的多樣化服務(wù)，在滿足老人服務(wù)需求的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)自身盈利目標(biāo)，建立起“合作共贏”的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，合理確定產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)層次和標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同社區(qū)老人的身體狀況、收入狀況及消費(fèi)能力，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上體現(xiàn)出差異性和層次性，最大可能顧及到不同消費(fèi)水平和消費(fèi)能力的老人，通過引入市場機(jī)制，逐步建立起“無償+低償+有償”的多層次居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格體系，保障市場化運(yùn)作的有序進(jìn)行，助益社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)合作治理中的社會(huì)組織行動(dòng)

在公共服務(wù)的供給體系中，政府與社會(huì)組織的合作互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的必然要求，其原因在于隨著人民生活水平的不斷改善，人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的期望值越來越高、需求越來越個(gè)性化[18]。尤其是養(yǎng)老服務(wù)，具有需求量大，需求內(nèi)容多樣化、個(gè)性化等特征，單靠政府提供是無法滿足的，而社會(huì)組織以其志愿性、公益性、專業(yè)性、靈活性等獨(dú)特優(yōu)勢彌補(bǔ)了政府的不足，發(fā)揮著舉足輕重的作用。自2008年北京市試行居家養(yǎng)老服務(wù)以來，各種社會(huì)組織主要是以承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式參與其中的。雖然社會(huì)組織獲得了服務(wù)的承接資格，但承接的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)流程仍由政府決定，社會(huì)組織僅僅以“受托者”的身份去完成政府委托的任務(wù)，以“從屬”的身份被動(dòng)地參與到活動(dòng)當(dāng)中。這充分說明社會(huì)組織在有關(guān)養(yǎng)老政策的制定中缺乏有效的話語權(quán)，在養(yǎng)老服務(wù)提供中還缺乏主動(dòng)性和自主性。如何提高社會(huì)組織在居家養(yǎng)老合作治理行動(dòng)中的積極主動(dòng)性并充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和特長呢？

1.以“公共精神”引導(dǎo)社會(huì)組織

要通過樹立平等意識(shí)、民主意識(shí)和積極的公共參與意識(shí)激發(fā)其承擔(dān)公共使命的主動(dòng)性和責(zé)任感。社會(huì)組織自誕生起便被賦予了承擔(dān)公共利益的使命，“公共性”是推動(dòng)社會(huì)公益持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在源動(dòng)力。在居家養(yǎng)老合作治理行動(dòng)中，社會(huì)組織作為養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)大的公益驅(qū)動(dòng)力，積極主動(dòng)地投身于養(yǎng)老服務(wù)這一公共事業(yè)，通過主動(dòng)參加各級(jí)人大、政協(xié)、黨代會(huì)、公眾聽證會(huì)、專家咨詢會(huì)等方式，積極建言獻(xiàn)策，發(fā)揮政策倡導(dǎo)作用，并影響政府相關(guān)政策的制定和執(zhí)行。當(dāng)然，政府也要用開放包容的姿態(tài)支持社會(huì)組織參與政策的決策、咨詢、實(shí)施、評價(jià)和監(jiān)督，共同回應(yīng)公眾需求，并從制度上盡快建立起對社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的投資回報(bào)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，不僅要免除其后顧之憂，更要營造出有利于社會(huì)組織吸引更多公益捐贈(zèng)和志愿力量的良好氛圍，以提高其積極性和主動(dòng)性。

2.通過優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與拓展外部項(xiàng)目提升社會(huì)組織自身能力

只有打造良好的自我品質(zhì)才能為居家養(yǎng)老提供更高效和更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。雖然就目前中國的國情而言，政府掌握著大量的資源，社會(huì)組織的發(fā)展離不開政府的扶持和幫助，但是薩拉蒙認(rèn)為，社會(huì)組織應(yīng)學(xué)會(huì)巧妙地與政府合作，在得到政府的政策支持和資金支持的同時(shí)，保持相對的自主權(quán)和獨(dú)立性[19]。因此，社會(huì)組織應(yīng)該通過“打造內(nèi)在”提升自身品質(zhì)，從對政府的“絕對依賴”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤白钚』蕾嚒盵20]。一方面，社會(huì)組織要以社區(qū)老人的客觀需求為行為導(dǎo)向開展有針對性的專業(yè)化、個(gè)性化為老服務(wù)，使自己的行為模式和行動(dòng)策略能夠得到政府和社會(huì)的雙重認(rèn)可，以便獲得更多維持和促進(jìn)自身發(fā)展的政治性和經(jīng)濟(jì)性資源；另一方面，社會(huì)組織要不斷優(yōu)化組織內(nèi)部治理機(jī)制，律己守則，公正透明，在為老服務(wù)中樹立品牌意識(shí)，發(fā)揮品牌效應(yīng)，提升自身社會(huì)知名度和社會(huì)公信力。這樣對內(nèi)可以激發(fā)工作人員的使命感，而對外能吸引更多人參與到公益活動(dòng)中來。總之，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系應(yīng)從原來的“依附性協(xié)作”轉(zhuǎn)向“平等性合作”，在身份平等、相互獨(dú)立的條件下，基于目標(biāo)的一致性、本著相互信任的原則，開創(chuàng)新型“合作治理”模式，推動(dòng)社會(huì)治理體制創(chuàng)新。