葛豐

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）近日正式公布。該文件提出，力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

預算是政府活動和宏觀政策的集中反映。它既是政府施政計劃如何實施的基礎環(huán)節(jié)，也是規(guī)范政府行為的有效手段。一個國家政府治理能力的高低，在很大程度上取決于預算管理水平的高低，因此，從國際通行經(jīng)驗來看，凡有為政府均不約而同地在不同時期，反復將預算管理確定為自身改革的關鍵著力點與重要突破口。

中國的預算管理體制一路走來，同樣體現(xiàn)出不斷革新的演進態(tài)勢，甚至不乏在某些關鍵性節(jié)點上，以跳躍式的進展大幅突破舊框架束縛。此次全面實施政府預算績效管理，就是新形勢下又一次大膽的創(chuàng)新實踐。

預算管理體制改革的目標，是推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力。比照這一目標，不可否認當前以“控制”為主的預算管理體制，正日益暴露出一些突出問題，越來越難以適應向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)向的需要。

以“控制”為主的預算管理體制著重解決的是合規(guī)性的問題。這是一種相對易操作，但又明顯帶有權宜色彩的過渡性安排，因為這種安排繞開了公共管理中最大的難題，即激勵的難題，因此落在實踐層面，其很難有效避免資金使用低效無效等現(xiàn)象發(fā)生，甚至就連其重在解決的合規(guī)性問題，可能也會因為信息不全，或者被監(jiān)管對象主動性“規(guī)避”，而難以完全達成目標（甚至有可能事與愿違）。

因此，全面實施以績效為導向的預算體制，是一次具有質(zhì)的飛躍的體制革新，因為它使得預算管理的重點，從“手段”回歸到了“目的”，并且在真正意義上，去直面并且解決支出機構(gòu)的激勵問題。如果實施到位，不僅可從根本上遏制財政資金閑置沉淀、損失浪費等現(xiàn)象發(fā)生，最大限度契合民眾對財政資金“取之于民，用之于民”的訴求，而且還可以借助資金這一對組織行為起支配性作用的因素，撬動政府全面推進職能轉(zhuǎn)變，加速實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

當然，這一改革必然是非常困難的。僅從技術角度來看，改革要啃下的“硬骨頭”首先就是：伴隨經(jīng)濟發(fā)展，人的偏好和需求趨于多樣并且多變，因此，如何保證政府官員對居民和企業(yè)的偏好做出足夠和有效的反應，進而使得這些多樣化偏好相應轉(zhuǎn)化為政府公共服務的績效考核目標，必須要有前提性的制度安排。

這個前提性的制度安排可能會涉及到很多方面，其中非常重要的一點，就是要創(chuàng)造條件，讓更多人參與到政府預算編制、監(jiān)督、評價流程中去?！兑庖姟诽岢?，“搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”，其實就是對這一點的明確回應。