□李靖

預算績效管理以目標為導向、以政府公共部門目標實現(xiàn)程度為依據(jù)，進行預算編制、控制以及評價等綜合管理，核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，對財政資金從注重資金投入轉(zhuǎn)向注重支出效果管理

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求。加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力預算制度，要“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口”，推動財政資金聚力增效，達到“提高公共服務質(zhì)量、增強政府公信力和執(zhí)行力”的最終目標?！兑庖姟返某雠_為各地、各部門貫徹落實中共十九大提出的“加快建設現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，指明了明確方向。

預算績效管理的實踐探索和亮點

全面實施預算績效管理對預算績效改革提出了新的要求，歸納起來有三個層面：政府管理、制度建設和具體方法。

中國地方政府尤其財政部門對預算績效管理的探索由來已久。一般認為,廣東、北京等地最早于2002年開始對財政支出進行績效評價，并成立了預算績效管理處室等相應的實施機構。實際上，早在20世紀90年代中期，縣域經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)已經(jīng)在績效管理方面先行一步。以浙江省為例，省直管縣的體制賦予了縣級財政更多的資金管理自主權和責任，因此，縣級政府對預算資金安排和重點領域資金使用效果如何非常關注，幾乎所有的縣級財政局都成立了績效科。目前來看，浙江等地績效管理在縣級（或縣級市）的覆蓋程度實際超過了省級財政。

隨著預算績效管理地方實踐效果的顯現(xiàn)和中國預算管理體制向現(xiàn)代化推進，2005年以來，由中國財政部牽頭對績效預算管理的探索進入全方位、多角度的實際推進階段。2007年之后，預算績效管理的相關文章和書籍開始大量涌現(xiàn)，具體的制度建設進入探討階段。經(jīng)過5年多的時間，到2011年，中國財政部出臺有關績效評價管理辦法和指導意見，推動各級財政預算績效管理改革邁出了實質(zhì)性的一步。自此以來，各省財政廳、地方財政局成立了相關處室，開始對財政支出分步推進績效評價管理。

經(jīng)過7年多的時間，從項目支出試點、到部門整體預算，再到將重點項目績效評價結(jié)果上報各級人大，中國各級預算績效管理不但取得了顯著成效，而且積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，為進一步推進預算績效管理奠定了堅實基礎。自2015年新預算法實施以來，隨著預算管理體制的進一步規(guī)范，加大績效評價力度、提升預算管理水平的必要性和迫切性日益凸顯，經(jīng)過兩年多的探索和醞釀，上述《意見》的出臺終于將“全面實施預算績效管理”這一具有劃時代意義的新要求提出來，自此，中國預算績效管理將進入一個全新的發(fā)展時期。

三類績效評價體系已基本建立

預算績效管理以目標為導向、以政府公共部門目標實現(xiàn)程度為依據(jù)，進行預算編制、控制以及評價等綜合管理，核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。因此，目前中國各級預算績效管理體系主要是針對財政支出建立的，總體分為三大類。

1.重點支出項目績效評價。這主要指社會廣泛關注、與重大政策相關和受各級政府重視的項目。評價范圍從最初的基建類、支農(nóng)類和社保類，不斷擴大到財政政策、重點民生、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、縣域經(jīng)濟發(fā)展等覆蓋財政支出的全口徑項目類型。

2.部門預算管理綜合績效評價。這是指財政部門對本級預算部門預算管理綜合績效的考評。部門預算管理綜合績效評價實施較好的市地，現(xiàn)在已從一級預算部門全覆蓋過度到二級重點預算部門試點階段。由于評價結(jié)果直接運用到對單位的行政考核，對政府行政的影響顯著。

3.上對下財政管理綜合績效評價。這一般指省對所轄市、區(qū)縣財政綜合管理水平進行的年度考評，通常包括財政收入、預算支出、預算編制、綜合財政管理和財政改革推進情況等考評內(nèi)容。從現(xiàn)在執(zhí)行情況較好的省市來看，這類考評兌現(xiàn)的獎補資金力度較大，對于“上對下”預算系統(tǒng)的完善效果明顯。

為解決當前預算績效管理存在的突出問題，《意見》要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

“全方位”包括三個方面：一是要求將各級政府收支預算全面納入績效管理，即將預算“收入”納入實施績效管理的要求，彌補了以前主要針對財政“支出”的績效管理；二是實施部門和“單位”預算績效管理，說明績效考核將推進到“單位”層面，考核范圍和深度進一步加大；三是將“政策”和項目全面納入績效管理，糾正以往重點針對項目的績效評價。

“全過程”不僅涉及預算績效管理“事前績效目標管理、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價、績效評價結(jié)果應用”四個環(huán)節(jié)，而且重點強調(diào)了績效評估機制和績效目標管理的“源頭”重要性。

“全覆蓋”指除了以前建立的一般公共預算績效管理體系，還要將政府基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社?；痤A算全部納入績效管理。至此，全部財政預算資金都納入了績效管理范圍，而且要加強四種預算之間的銜接。

不斷開闊思路，積極創(chuàng)新方法

全面實施預算績效管理對預算績效改革提出了新的要求，歸納起來有三個層面：政府管理層面、制度建設層面和具體方法層面。

1.建立多方參與的聯(lián)動機制。

預算績效管理核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。

績效管理工作是一項涉及面廣、耗時、費力的工作，不是一個部門或個人所能完成的，要充分利用人大、政協(xié)、紀檢、審計、社會組織的聯(lián)動機制，共同參與績效管理。大力培育社會第三方機構和績效專家隊伍，發(fā)揮中介優(yōu)勢。建立以財政、審計、專家、中介機構為主的績效評價組織實施體系，努力使評價結(jié)果更具公正性和權威性。要繼續(xù)拓展結(jié)果應用，加大公開透明度，不斷強化社會監(jiān)督，而且建立績效考評結(jié)果與同級政府對部門整體考核的聯(lián)動機制，不斷提升政府整體工作的績效水平。

2.完善預算績效管理制度體系。制度建設是保障預算績效管理工作科學化、透明化和規(guī)范化的必要條件。為保障將預算績效管理落到實處，國家政策出臺后，各級政府要根據(jù)實際情況頒布配套措施。例如，為將《意見》盡快落到實處，各省市開始研究出臺結(jié)合本地的實施辦法。青海省財政廳于9月19日出臺了《青海省省級部門績效預算運行監(jiān)控管理辦法》，對績效監(jiān)控相關辦法進行了明確規(guī)定，將《意見》傳達的精神和具體內(nèi)容切實反映到預算編審和績效管理的實施過程。

3.重視行業(yè)指標研判，完善預算績效評價體系。首先要重視行業(yè)指標研判，實現(xiàn)同類體系的標準化。針對不同行業(yè)的項目，分門別類地制定個性化的質(zhì)量指標、時效指標、過程指標和效益指標，通過不斷積累，形成不斷完善的個性化指標體系。要從目標會審開始，一直到指標體系的構建，將大部分行業(yè)的評價指標相對固定下來，進而通過年度延續(xù)、對比分析，建立規(guī)范的行業(yè)標準化指標體系。而且要不斷探索前沿方法，完善整個預算評價體系。目前比較通用的包括3E評價法、標桿管理法、平衡計分卡法和層次分析法等，支撐了中國績效評價工作的科學化和規(guī)范化發(fā)展。績效考評針對的是財政資金的使用效益，說到底就是財政支出的成本收益分析，這可以進一步從國民收入核算和產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出方法等領域?qū)ふ彝黄?。例如，是否可以考慮用投入-產(chǎn)出（IO）模型來測算成本收益，多渠道探索測度支出結(jié)果和政策目標的實現(xiàn)程度。