□王曉麗 陳盛偉

[內容提要]2017年是山東省開展規(guī)模性政策性農業(yè)保險的第十年，水稻納入政策性保險品種，糧食作物覆蓋面不斷擴大，農業(yè)保險創(chuàng)新性產品不斷增加，保費財政補貼政策調整調動了縣級政府推動農業(yè)保險的積極性，農業(yè)保險科技手段得到普遍應用。然而，在取得一系列成就的同時，山東省政策性農業(yè)保險依舊存在保險金額不能滿足農戶的風險保障需求，針對新型農業(yè)經營主體的產品少，農業(yè)保險條款仍然有待進一步修訂，農業(yè)保費政府財政補貼政策需要繼續(xù)完善，保費收繳成本高且相關工作經費依然沒有發(fā)揮應有作用等問題亟待研究解決。

一、引言

黨中央、國務院對“三農”問題一直給予高度關注，重視通過金融保險等手段服務農業(yè)現代化進程。從2004年起，中央一號文件連續(xù)15年聚焦“三農”，重視發(fā)展農業(yè)保險。自2008年山東省財政啟動農業(yè)保險保費補貼試點開始，政策性農業(yè)保險覆蓋面逐年擴大，參保農戶顯著提高，農業(yè)保險快速發(fā)展。

2017年是山東省開展規(guī)模性政策性農業(yè)保險的第十年，也是山東省政策性農業(yè)保險面臨思考改革方向的一年。目前，從承保覆蓋面、保障程度以及開辦品種看，山東省政策性農業(yè)保險已經不能完全滿足農業(yè)的多樣化風險保障需求，“提標、擴面、增品”是山東省政策性農業(yè)保險接下來的發(fā)展目標。本文通過分析2017年山東省政策性種植業(yè)農業(yè)保險發(fā)展的特征以及依舊存在的問題，為今后山東省政策性農業(yè)保險創(chuàng)新提供理論支撐。

二、2017年山東省政策性種植業(yè)農業(yè)保險開展情況

2008年至2017年，山東省政策性種植業(yè)農業(yè)保險保費收入從1.156億元增長到16.047億元，農業(yè)保險保費收入有了很大的提升(見圖1)。2017年，山東省種植業(yè)農業(yè)保險實現保費收入16.047億元，比上年增長43.84%，是增長率非?？斓囊荒?。小麥、玉米、水稻三大口糧作物承保面積分別為4324.78萬畝、3825.36萬畝、57.14萬畝。保險覆蓋率分別約為75.3%、79.5%和36.0%(見圖2)。

圖1 2008-2017年山東省政策性農業(yè)保險財政補貼與運行

資料來源：2008-2016年農險補貼數額這里是按照中央財政補貼和省級財政補貼數額計算得出，2017年財政補貼數額是根據前9年預測計算得出。

2017年，山東省政策性種植業(yè)農業(yè)保險向農戶賠付支出12.220億元，賠付率為76.15%。其中，小麥賠付支出7.008億元，賠付率為107.31%；玉米賠付支出2.567億元，賠付率為41.81%；水稻賠付支出0.002億元，賠付率為1.16%。同往年的賠付情況相比，2017年山東省小麥的賠付率遠遠高于玉米，主要是由于當年小麥生產形勢復雜，在小麥生長中期條銹病爆發(fā)情況嚴重；在小麥生長后期，濰坊、煙臺、威海、青島4市的小麥遭受干旱、倒伏情況較重，聊城、德州、濱州、東營、濟南、淄博、濰坊、煙臺和菏澤9市的小麥受干熱風災害影響較重。

圖2 2008-2017年山東省小麥和玉米保險覆蓋率趨勢圖

資料來源：2008-2016年小麥和玉米覆蓋率是筆者根據山東省農業(yè)廳數據和《山東省統(tǒng)計年鑒(2009-2017)》計算得出，2017年小麥和玉米的覆蓋率是根據前9年的數據預測得到。

三、2017年山東省政策性農業(yè)保險發(fā)展的特征

(一)政策性農業(yè)保險覆蓋面不斷擴大

截至2017年底，山東省種植業(yè)農業(yè)保險承保農作物品種已有10種，包括小麥、玉米、水稻、棉花、花生、日光溫室、蘋果、桃、冬棗、鴨梨，基本覆蓋受災害影響大的農作物。2017年將水稻納入山東省農業(yè)保險保費補貼范圍，水稻保險保費30元/畝，保險金額650元/畝，費率4.62%，水稻保險包含大災試點普通農戶8.67萬畝，大災試點種植大戶0.065萬畝。

根據《財政部關于在糧食主產省開展農業(yè)大災保險試點的通知》(財金[2017]43號)和《農業(yè)部辦公廳關于做好糧食主產省農業(yè)大災保險試點工作有關事宜的通知》(農辦財[2017]38號)，2017年山東省積極在20個產糧大縣開展農業(yè)大災保險試點，助力現代農業(yè)發(fā)展和農民持續(xù)穩(wěn)定增收。其中，玉米保險包含大災試點普通農戶897.05萬畝，大災試點種植大戶53.37萬畝。按照《山東省農業(yè)大災保險試點工作方案》普通農戶保險金額基本覆蓋直接物化成本，種糧大戶保險金額覆蓋直接物化成本和地租的要求，2017年試點的玉米種植保險普通農戶保險金額400元/畝，種植大戶850元/畝；水稻種植保險普通農戶保險金額650元/畝，種植大戶1100元/畝。山東省20個試點縣都積極開展大災保險試點，以滕州市為例，參保的玉米種植大災保險的種植面積占參保玉米保險總種植面積的36.89%，且95%的種糧大戶和經營主體選擇了大災保險。

(二)農業(yè)保險創(chuàng)新性產品不斷增加

自2008年中央和省級政府開始對小麥、玉米、棉花、蘋果、桃進行財政補貼，2013年開始對日光溫室施行農業(yè)保險保費補貼，2014年開始對花生施行農業(yè)保險保費補貼，2017年開始對水稻、冬棗、鴨梨施行農業(yè)保險保費補貼(見表1)。

表1 2008-2017年農業(yè)保險保費補貼情況

注：陰影部分為開始實施政府財政補貼的年份。

2017年，承保棉花保險192.93萬畝，承保花生保險245.31萬畝，承保日光溫室保險2.34萬畝，承保蘋果種植保險5.43萬畝，承保桃種植保險4.07萬畝。全省種植業(yè)除了棉花種植面積較2016年下降24.24%外，小麥、玉米、蘋果、花生、日光溫室均呈增長趨勢，其中，種植面積增長比重最大的險種是日光溫室，較2016年增長了86.03%(見圖3)。

圖3 2017年種植業(yè)主要險種種植面積增長情況

濟南市政策性農業(yè)保險新增添了設施蔬菜保險，同時試點開展日光溫室蔬菜寡照指數保險、大中拱棚蔬菜保險和日光溫室保險。棗莊市將臺兒莊的水稻種植納入保險試點，同時積極開展馬鈴薯目標價格保險。煙臺市嘗試開展生豬價格指數保險，在原先開展政策性蘋果保險的基礎上，利用煙臺蘋果價格指數研發(fā)了蘋果目標價格保險和蘋果收入保險，煙臺市還在長島、蓬萊和牟平等地開展扇貝養(yǎng)殖風災指數和海參養(yǎng)殖氣溫指數保險。東營市新增開展了水稻種植保險。萊蕪市嘗試開展生姜成本價格指數保險，開發(fā)“三辣一麻”種植保險產品。淄博市積極探索商業(yè)性服務保險，在臨淄區(qū)蔬菜生產上嘗試建設日光溫室與抵押貸款相結合的商業(yè)性服務保險，協(xié)助大棚種植戶抵押貸款近400萬元。

(三)保費財政補貼政策調整調動了縣級政府推動農業(yè)保險的積極性

2017年出臺的《山東省農業(yè)保險保費補貼資金管理辦法》中指出，省財政結合中央資金，按東、中、西部地區(qū)分別確定補貼資金分擔比例。山東省財政在地方自愿開展并在中央財政統(tǒng)一承擔35%的基礎上，對設區(qū)市按東、中、西部地區(qū)分別確定補貼資金分擔比例，對東部地區(qū)，省級財政承擔15%，市縣級財政承擔30%；對中部地區(qū)，省級財政承擔25%，市縣級財政承擔20%；對西部地區(qū)，省級財政承擔35%，市縣級財政承擔10%。同時，對東部地區(qū)的榮成、高青、利津、墾利、沂源等5縣(市)，按照中部地區(qū)承擔補貼政策執(zhí)行，其余省財政直接管理縣(市)及縣級現代預算管理制度改革試點縣按照西部地區(qū)補貼政策執(zhí)行。中央及省級財政對財政部產糧(油)大縣獎勵辦法確定的產糧大縣三大糧食作物(水稻、小麥、玉米)保險進一步加大支持力度，將縣級財政補貼比例降至零，省財政結合中央財政補貼資金，對東、中、西部地區(qū)分別承擔65%、70%、75%，剩余補貼資金由市級承擔。

上述政策減輕了縣級政府財政壓力，有助于調動縣級政府開展農業(yè)保險工作的積極性。縣政府的工作積極性同縣級財政的財力呈正向關系，根據各縣級政府財政的實際情況調整縣級政府保費補貼承擔比例，實力強的縣級政府多承擔，實力弱的縣級政府少承擔，有助于實力弱一些的縣創(chuàng)新農險險種，積極開展農業(yè)保險。

(四)農業(yè)保險科技手段得到普遍應用

為更有效率地開展山東省政策性種植業(yè)農業(yè)保險工作，解決承保和理賠方面的技術性難題，相關涉農險的保險公司嘗試將無人機、3S技術、底圖工程等科技手段運用到農業(yè)保險勘察、理賠的過程中。例如3S技術，具體包括遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)和地理信息系統(tǒng)(GIS)。通過遙感獲取數據、制作底圖，運用地理信息技術進行整合輸出，同時通過全球定位系統(tǒng)進行實時定位采集。這種方式進行勘察，然后根據航拍影像為理賠依據進行理賠，作業(yè)效率大幅度提高。

四、2017年度山東省農業(yè)保險存在的問題

(一)保險金額依舊不能滿足農戶的風險保障需求

我國農業(yè)保險堅持“低保障、廣覆蓋”的保險設計原則，其保障水平為直接物化成本，僅支持農業(yè)的災后恢復生產，以此確定的保險金額小于生產成本(含地租、勞務性支出)，造成農民投保積極性受挫。以種植小麥和玉米為例，參保普通保險因災發(fā)生理賠的最高保額分別是375元和350元，以此確定的保險金額小于生產成本。2017年山東省每畝地種小麥的總成本是995.01元，包括人工成本369.56元，物質與服務費用462.77元，土地成本是162.68元。因此，即使是現在正在試點的20個產糧大縣的“大災保險”，其900元/畝的保障水平也只能覆蓋直接物化成本和部分租地成本，同樣不能保障勞動力成本以及收益。這種“成本保險”約束了普通農戶對政策性農業(yè)保險投保意愿的提升，實際上就是政策性農業(yè)保險的保額與農戶的期望值有差距，供求矛盾是目前山東省農業(yè)保險存在的突出問題。

(二)依舊缺少針對新型農業(yè)經營主體的產品設計，農戶承擔地方性險種保費比例高

在農業(yè)集約化發(fā)展的背景下，經營規(guī)模小的散戶，其家庭收入來源不是以農業(yè)為主，低保障的農業(yè)保險對其影響不大，而現有的廣覆蓋保險險種都是適合小規(guī)模散戶的，缺少對種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等新型經營主體的險種創(chuàng)新。以大災保險為例，往往是種植大戶和經營主體參保熱情高，小農戶積極性欠佳。滕州市試行大災試點，種糧大戶和經營主體的參保率在95%以上，很多種糧大戶和經營主體放棄原來的商業(yè)險選擇大災險，而小農戶的參保率僅為50%。因此，設計針對新型經營主體的政策性農業(yè)保險是目前亟待解決的新任務。另外，新型經營主體的生產成本，包括勞動、資金、技術投入等，都遠遠大于經營規(guī)模小的散戶，險種保額需要針對新型經營主體進行適度提高。

另外，地方保險品種保費的農戶承擔比例普遍高，如日照市溫室大棚的保費是400元/畝，1個1.5畝的溫室大棚的保費是600元，農戶承擔50%，即300元，該承擔比例高，高額的保費造成農民參保積極性低。

(三)農業(yè)保險條款有待進一步科學修訂

一是個別條款中的術語意思表達不準確。以小麥種植保險條款為例，首先是釋義界定不清，小麥在不同生育期對不同風災承受能力不同，返青拔節(jié)期可承受8級風，但到了灌漿后期至成熟期4、5級風即可造成小麥的倒伏減產，條款中“風災：指風力達8級、風速在17.2米/秒以上的自然風”的定義明顯與生產實際脫節(jié)，不利于保障投保農民利益。再如，條款中有關凍災的定義是指，因遇到0℃以下或長期持續(xù)在0℃以下的溫度，引起植株體冰凍或是喪失一切生理活力，造成植株死亡或部分死亡等現象。根據威海市的氣候特點，即使在3、4月份出現倒春寒，氣溫也不會降至0°C。然而2014年4月底至5月初乳山市發(fā)生的倒春寒，溫度雖在0℃以上，卻導致小麥大面積不孕或籽實質量低劣等農業(yè)危害，嚴重地塊減產達三成以上。若按照條款凍害定義，凍害保險已經毫無實際意義。農業(yè)保險條款應當根據實際災情能否導致作物減產來進行進一步科學修訂。

二是大災風險分散機制不完善。一旦發(fā)生大災巨災，承保公司超賠風險較大，不利于農業(yè)保險事業(yè)長期健康發(fā)展。雖然2013年國家出臺了計提大災風險準備金的政策，但是目前山東省各公司尚未執(zhí)行。同時，農業(yè)保險封頂賠付率的界定問題亟待進一步探討。

三是政策規(guī)定多是原則性的，缺少具體的操作規(guī)范。以小麥旱災為例，小麥種植保險條款規(guī)定“旱災造成損失率在40%(含)以上的”保險人按照本保險合同的約定負責賠償，又規(guī)定“旱災以市級以上(含市級)農業(yè)技術部門和氣象部門鑒定為準?！笨辈槎〒p環(huán)節(jié)責任交叉，且缺乏鑒定依據?！掇r業(yè)保險理賠指引》規(guī)定“種植業(yè)保險應根據災害造成的損失范圍組織整體性查勘，一次災害造成的損失范圍超過一個行政村的，原則上應查勘到行政村一級?！蓖瑫r，為準確核定損失面積，保險公司一般要求定損到戶。在旱災、澇災、風災等大面積災情發(fā)生的情況下，無論是保險公司還是農業(yè)部門都不具備這種查勘能力。理賠定損缺乏統(tǒng)一標準。目前承保作物受災后，由于沒有規(guī)范化的程序與標準，致使保險定損工作在探索中進行。沒有技術性較強的專業(yè)仲裁機構，災害損失難以確定，賠償容易出現理賠糾紛。

(四)保費收繳成本高且相關工作經費沒有發(fā)揮應有作用

保險機構基層服務網絡和隊伍建設不健全，政策性農業(yè)保險專業(yè)人才匱乏，勘險、定損、理賠機制不完善，服務質量和水平有待于進一步提高。政策性農業(yè)保險農戶雖然只承擔保費的20%，但是工作做起來卻非常繁雜，需要逐鎮(zhèn)逐村挨家挨戶收繳、填報表格、村級公示等工作。農村農戶居住地分散，居住地和耕地的分離，土地的流轉、轉包、再分配等形成了實際耕種與統(tǒng)計的農戶出現偏離，工作量非常大造成工作成本很高。承保公司保險服務人員不足，部分縣區(qū)農險部門僅有1-2人，人員不足成為制約農業(yè)保險發(fā)展突出短板。此外，5%的保險工作經費按照省級0.3%、市級0.7%、縣級4%的比例劃撥，各級政府和部門存在保險工作經費不能發(fā)揮其應有作用，特別是村級協(xié)保員缺失工作經費，導致工作積極性不高，服務保障能力不足。

五、山東省政策性種植業(yè)保險發(fā)展建議與展望

一是建議將農業(yè)直接補貼轉為農業(yè)保險保費補貼，既能有效降低行政成本，也可大范圍提高參保率，提高農險保障水平，增加農戶抗風險能力?；蛘邚拿慨€125元耕地地力保護補貼中拿出3-5元用于農民繳納保費，同樣能夠提高農民參保率，實現應保盡保。

二是建議規(guī)范各級政府對于保險工作經費的使用，對農業(yè)保險從投保到理賠的每個環(huán)節(jié)認真研究，拿出統(tǒng)一可行的具體的操作規(guī)范。同時農業(yè)主管部門與保險經營機構建立合作機制，逐步完善適應政策性農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展需要的協(xié)保服務網絡，進一步推進鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(街)服務站和基層協(xié)保員制度建設?？梢砸氲谌綑C構對農業(yè)保險承保服務能力和服務質量進行綜合評價。

三是建議增加種植面積比較大的地方特色保險品種，如櫻桃等，以滿足不同區(qū)域、不同時節(jié)、不同農戶的保險需求。逐步減少或取消縣級配套財政保費補貼資金，減輕縣級政府財政壓力，提高縣級政府工作積極性。進一步提高保險金額，以調動農戶參保積極性。

四是建議山東省各保險公司盡快落實計提大災風險準備金制度，山東省農業(yè)保險經辦機構當年承保的所有農業(yè)保險品種整體綜合賠付率超過150%，或連續(xù)三年整體綜合賠付率超過100%的，可使用大災準備金對其超過當年綜合賠付率100%以上的賠款部分給予不超過30%的補貼?；蛘?，賠付率超過150%以上的損失部分，由農業(yè)保險機構使用對應區(qū)間的再保險賠款攤回部分和農業(yè)保險大災風險準備金承擔，如仍不能彌補其損失，差額部分由市、區(qū)財政通過一事一議方式予以安排解決。

自2007年中央提出開展政策性農業(yè)保險至今，山東省政策性農業(yè)保險已經步入由增量向提質的新階段。2016年中央一號文件首次提出，要積極開發(fā)適應新型農業(yè)經營主體需求的保險品種，支持地方發(fā)展特色優(yōu)勢農產品保險、漁業(yè)保險和設施農業(yè)保險。2017年中央一號文件指出，要持續(xù)推進農業(yè)保險擴面、增品、提標，再一次強調開發(fā)滿足新型農業(yè)經營主體需求的保險產品，探索建立農產品收入保險制度。2018年中央一號文件指出，要探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業(yè)保險體系，深入推進農產品期貨期權市場建設，穩(wěn)步擴大“保險+期貨”試點，探索“訂單農業(yè)+保險+期貨(權)”試點。可見，研究適合新型經營主體需求的農業(yè)保險產品，保障程度上，由保直接物化成本向保收入和完全成本轉變；由過度的依賴政府財政補貼向多元化商業(yè)性產品創(chuàng)新轉變，是山東省今后農業(yè)保險發(fā)展的趨勢和任務。