向佐群，張思琪

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004 ）

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境問題不容忽視。突發(fā)環(huán)境事件時(shí)有發(fā)生，威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)安全，也影響到社會(huì)穩(wěn)定，更主要的是污染或者破壞環(huán)境。2010年以來我國發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件較多，刮起行政問責(zé)風(fēng)暴，有些重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責(zé)通過網(wǎng)絡(luò)及其他途徑可以查證，而有些則無以查證，通過對(duì)這些已經(jīng)查證的行政問責(zé)分析，我國在重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)上面以下問題：問責(zé)原則不科學(xué)、問責(zé)主體不規(guī)范、問責(zé)客體不明、問責(zé)權(quán)責(zé)不清、問責(zé)程序不具體、問責(zé)范圍不具體、問責(zé)結(jié)果單一，對(duì)以上六個(gè)問題的完善是建構(gòu)責(zé)任政府、法治政府、綠色政府的必然。

一、重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)風(fēng)暴的緣起

人類不斷創(chuàng)新科技，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，走向文明社會(huì)。人類前行途中有人在不斷高歌，也有人不斷在反思，德國學(xué)者烏爾里希.貝克就是對(duì)現(xiàn)代社會(huì)不斷反思的學(xué)者之一，對(duì)人類發(fā)展模式的焦慮，從而最早提出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，則說人類日益生活在文明的火山口上[1]。從上個(gè)世紀(jì)的六七十年代開始，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，尤其是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源于世界著名的環(huán)境污染事件。上個(gè)世紀(jì)全球發(fā)生的具有影響的環(huán)境污染事件：1930比利時(shí)的馬斯河谷事件、 1943美國的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、1948年美國多諾拉事件、1952年英國倫敦的煙霧事件、1953—1956年日本水誤事件、1955—1963年神東川的骨痛病、1961年日本四日市事件、1968日本米糠油事件、1970年的北美死湖酸雨事件、1983年德國森林枯死事件、1976年意大利賽維索化學(xué)污染事故、1977年美國拉夫運(yùn)河事件、1980年歐洲“黑三角地帶”事件、1986年的萊茵河污染事件、1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏事件、1984年印度博帕爾事件、2000年多瑙河污染事件等[2]。這些世界范圍的環(huán)境污染事件有如警鐘，驚醒了了人類的文明美夢(mèng)，擾亂了人類的前行步伐，并且形成了較為成熟的環(huán)境治理政策以及完備的環(huán)境問責(zé)體系[3]。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐滯后于西方，始于上個(gè)世紀(jì)八十年代，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境問題稍后，始于九十年代，我國的水污染、土壤污染、大氣污染、化學(xué)品污染等環(huán)境問題慢慢出現(xiàn)，21世紀(jì)初，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，有影響的突發(fā)環(huán)境事件主要有：2004年沱江污染事件、2005年松花江污染事件、2007年太湖藍(lán)藻事件、2009年廣東北江污染事件、2009年湖南郴州血鉛事件、2010年福建紫金礦業(yè)重大水污染事件、2011年云南曲靖鉻污染事件、2012年廣西龍江鎘污染事件、2012年山西長治苯胺泄漏事件、2013年廣西賀江水體污染事件、2014年蘭州市自來水超標(biāo)事件、2014年湖北省恩施磺廠坪礦業(yè)有限公司致重慶巫山縣千丈巖水庫污染事件、2014年湖南省衡陽市衡東縣大浦工業(yè)園重金屬污染事件、2015年河北邢臺(tái)新河縣地下水污染事件、2015年甘肅隴星銻業(yè)有限公司尾礦庫泄漏事件、2016年常州外國語學(xué)校學(xué)生中毒事件、2017年陜西寧強(qiáng)縣鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件等。無論是國外的突發(fā)環(huán)境事件還是國內(nèi)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件，都給人類帶來災(zāi)難，充滿了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我國尤其是2010年后重大突發(fā)環(huán)境事件不斷發(fā)生，這些事件造成嚴(yán)重的影響。根據(jù)2014年國務(wù)院頒發(fā)的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》標(biāo)準(zhǔn)，至少引起了以下的情形之一的，為重大突發(fā)環(huán)境事件：（1）因環(huán)境污染直接導(dǎo)致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重傷的；（2）因環(huán)境污染疏散、轉(zhuǎn)移人員1萬人以上5萬人以下的；（3）因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失2000萬元以上1億元以下的；（4）因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能部分喪失或該區(qū)域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種群大批死亡的；（5）因環(huán)境污染造成縣級(jí)城市集中式飲用水水源地取水中斷的；（6）Ⅰ、Ⅱ類放射源丟失、被盜的；放射性同位素和射線裝置失控導(dǎo)致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官殘疾的；放射性物質(zhì)泄漏，造成較大范圍輻射污染后果的；（7）造成跨省級(jí)行政區(qū)域影響的突發(fā)環(huán)境事件。

重大突發(fā)環(huán)境事件給公民、社會(huì)、國家造成重大損失，這些事件表面看起來是企業(yè)造成，其實(shí)與行政機(jī)關(guān)的管理有密切關(guān)系。環(huán)境保護(hù)部為了加強(qiáng)環(huán)境管理，高度重視對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的行政問責(zé)，環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急辦《關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件問責(zé)情況的分析》的通知，實(shí)施問責(zé)，嚴(yán)厲打擊企業(yè)的環(huán)境違法行為，提高了政府和有關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任意識(shí)，從而推動(dòng)環(huán)保工作。突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)是指各級(jí)政府、政府環(huán)保部門及其公務(wù)人員的主觀故意或疏忽造成突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，其沒有履行或未能妥善履行職責(zé)和承擔(dān)義務(wù)，需通過法定機(jī)構(gòu)和法定程序要求他們承擔(dān)造成否定性后果的責(zé)任追究。因此突發(fā)環(huán)境事件中的行政問責(zé)主要包括以下要素：問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)結(jié)果。本研究通過對(duì)2010年以來發(fā)生的10起重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責(zé)分析發(fā)現(xiàn)其問題，對(duì)癥下藥。

二、自2010年以來我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)具象

根據(jù)2010年《環(huán)境質(zhì)量保護(hù)公報(bào)》報(bào)道，我國發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境事件2010—2015共有29起[4]，2016年3起，2017年1起,其中有些重大突發(fā)環(huán)境事件只追究刑事責(zé)任，而沒有行政問責(zé)，2015年濟(jì)南章丘市普集鎮(zhèn)發(fā)生的傾倒危險(xiǎn)廢物、致人中毒死亡事件，還有其他的重大突發(fā)環(huán)境事件可能有行政問責(zé)，但是通過官網(wǎng)及其他報(bào)道無法查詢，僅把這可查詢的重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責(zé)的簡要情況、問責(zé)主體、客體、原因以及問責(zé)結(jié)果進(jìn)行整理，案例詳細(xì)情況見附錄A。經(jīng)整理分析，我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)具象如下：

（一）問責(zé)主體中上級(jí)行政政機(jī)關(guān)和黨委為主

問責(zé)主體是整個(gè)問責(zé)過程中的起點(diǎn)。筆者發(fā)現(xiàn)案例中所有的突發(fā)環(huán)境事件在行政問責(zé)里面最后實(shí)施問責(zé)的不外乎紀(jì)委監(jiān)察部門、各級(jí)黨委和政府。（見表1）考慮到我國當(dāng)前政治體制情況，行政機(jī)關(guān)和黨委部門雖職責(zé)不一，但在問責(zé)上的功能相差無幾，在行政機(jī)關(guān)問責(zé)的同時(shí)黨委部門多數(shù)情況下也進(jìn)行了問責(zé)，二者問責(zé)幾乎是同步的。如此，表1中的事件數(shù)合計(jì)仍為統(tǒng)計(jì)案例的10個(gè)，所占百分比為占統(tǒng)計(jì)案例總數(shù)的百分比，所占百分比合計(jì)為100%。在統(tǒng)計(jì)的案例中除了2起事件提到了紀(jì)委監(jiān)察部門問責(zé)，1起完全由紀(jì)委監(jiān)察部門問責(zé)之外，其余的問責(zé)主體基本都是行政機(jī)關(guān)或者黨委部門。可見，在問責(zé)主體上以行政機(jī)關(guān)和黨委部門為主。

表1 問責(zé)主體情況

（二）問責(zé)客體即問責(zé)對(duì)象集中在處科級(jí)行政正副職、科員及以下，且環(huán)保部門首當(dāng)其沖

在所統(tǒng)計(jì)的被問責(zé)官員共計(jì)有106人，公布問責(zé)對(duì)象具體職位和級(jí)別的有37人，由于有些案例中并未公布問責(zé)對(duì)象的職位和級(jí)別，因此筆者統(tǒng)計(jì)的問責(zé)對(duì)象人數(shù)是指公布了職位和級(jí)別的問責(zé)對(duì)象人數(shù)。其中處科級(jí)正副職、科員及以下被問責(zé)的共計(jì)34人，占比91.9%，一半有余，而廳級(jí)及以上被問責(zé)的共計(jì)3人，占比僅為8.1%。此外，在被問責(zé)官員中，環(huán)保部門官員被問責(zé)是常態(tài)（見表2）。

表2 問責(zé)對(duì)象情況

（三）問責(zé)范圍即問責(zé)原因多為工作失職

因?yàn)楹问露粏栘?zé)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，問責(zé)的起點(diǎn)在于其違背了具體的責(zé)任規(guī)定?！稌盒幸?guī)定》中第四至第十一條針對(duì)不同情況予以不同的問責(zé)；《環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》中也規(guī)定了對(duì)二十五種情形進(jìn)行問責(zé)，這說明我國當(dāng)下關(guān)于問責(zé)范圍的規(guī)定是比較詳細(xì)的。但是從案例統(tǒng)計(jì)情況可看出，所有突發(fā)環(huán)境事件均是因?yàn)楣ぷ魇毣蚴遣涣Χ粏栘?zé)。

（四）問責(zé)結(jié)果中行政記過、行政撤職居多

問責(zé)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)完整的過程，有問責(zé)的實(shí)施那也必定有問責(zé)的結(jié)果，如果僅僅是做做表面功夫，不把問責(zé)落到實(shí)處那和有無問責(zé)沒什么區(qū)別。首先，從案例統(tǒng)計(jì)中可知，對(duì)問責(zé)對(duì)象給予行政記過、行政撤職處分的較多；另還有行政記大過、黨內(nèi)警告等。可以看出，問責(zé)結(jié)果較為分散，既有黨紀(jì)處分，也有行政處分，還有組織處理，個(gè)別情況還要移送司法機(jī)關(guān)等。其原因在于缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，孰輕孰重?zé)o法準(zhǔn)確界定。需要說明的是，由于有些案例并沒有公布具體的問責(zé)結(jié)果形式，比如“對(duì)縣政府等單位的7名有關(guān)責(zé)任人員問責(zé)”，那么此時(shí)這7人不計(jì)入表3中問責(zé)對(duì)象人數(shù)合計(jì)中，表3中只統(tǒng)計(jì)已經(jīng)公布的并且有明確問責(zé)結(jié)果形式的情況。

（五）集體問責(zé)與個(gè)人問責(zé)并重

前文根據(jù)我國現(xiàn)有立法以及學(xué)理上關(guān)于行政問責(zé)的研究，在概述部分對(duì)行政問責(zé)的客體做了界定，我國行政問責(zé)不僅針對(duì)行使行政權(quán)力的個(gè)人，還包括行政機(jī)關(guān)這一整體，這點(diǎn)在案例統(tǒng)計(jì)情況也得到印證。例如在山西長治苯胺泄漏事件中，問責(zé)包括責(zé)令長治市市政府向省政府作書面檢查；在陜西寧強(qiáng)縣漢中鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中，還責(zé)令寧強(qiáng)縣委、縣政府及漢中市環(huán)保局作出深刻書面檢查?？梢姡覈姓栘?zé)堅(jiān)持集體問責(zé)與個(gè)人問責(zé)并重。國外學(xué)者Soares C認(rèn)為，合適的責(zé)任理論，這一理論既考慮個(gè)人的責(zé)任，也考慮集體、共同的責(zé)任，對(duì)于問責(zé)制是必需的[5]。筆者認(rèn)為這一問責(zé)方式，可以及時(shí)給予公眾回應(yīng)和答復(fù)，樹立政府公信力。

表3 問責(zé)結(jié)果情況

三、我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)存在問題

從上述案例我們得知，我國突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)在實(shí)踐中問責(zé)了相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，問責(zé)效果良好，但也存在問題，具體表現(xiàn)如下：

（一）歸責(zé)原則不合法

歸責(zé)原則概念來自侵權(quán)責(zé)任法，在行政法領(lǐng)域，行政責(zé)任的歸責(zé)原則是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在實(shí)施行政管理的過程中致人損害，為此應(yīng)依照何種根據(jù)、讓其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)則[6]。而環(huán)境行政問責(zé)的歸責(zé)原則是指在環(huán)保工作中有違法違紀(jì)行為的人員需要承擔(dān)行政法律責(zé)任的某種規(guī)則[7]。根據(jù)我國的《公務(wù)員法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，我國突發(fā)環(huán)境事件中行政問責(zé)的歸責(zé)原則是違法違紀(jì)為歸責(zé)原則，實(shí)行有限追責(zé)。但是實(shí)踐中則實(shí)行事件結(jié)果追責(zé)，無限追責(zé)，從而形成了問責(zé)秀。如福建紫金礦業(yè)重大水污染事件中，上至上杭縣縣長、副縣長、縣環(huán)保局局長、副局長，下至環(huán)境監(jiān)理站站長、副站長等等只要是和環(huán)保保護(hù)工作相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員都在此次水污染事件被問責(zé)。某基層環(huán)保局長直言有的地方對(duì)環(huán)保干部的追責(zé)是一種無限制的追究，但凡有媒體曝光有企業(yè)違法排污或違規(guī)生產(chǎn)，不管是否涉及到政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，相關(guān)部門都會(huì)跟進(jìn)，直至查出問題為止。面對(duì)這種情況有法學(xué)專家認(rèn)為這種思路無疑是典型的有罪推定，對(duì)環(huán)保干部的責(zé)任追究不是就事論事而是為了追究而去追究。如果是這樣，那么導(dǎo)致“錯(cuò)殺”也不無可能，亦或是為了平民憤而去問責(zé)，結(jié)果便是單純?yōu)榱嘶貞?yīng)民意的一場(chǎng)“問責(zé)秀”。這樣的問責(zé)不僅沒有達(dá)到問責(zé)效果，反而傷害了社會(huì)對(duì)于法治的信仰。

（二）同體問責(zé)主體監(jiān)督不到位

我國環(huán)境行政問責(zé)立法中規(guī)定的是同體問責(zé)制。主要問責(zé)主體包括任免機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及人事部門。同體問責(zé)制最大的不足就是缺乏外部監(jiān)督，弊端在于問責(zé)比較隨意性，上下包庇，無法保障問責(zé)的公正性。我國現(xiàn)行政治體制也有外部監(jiān)督體制，外部監(jiān)督主體是人大、新聞媒體以及公眾。人大作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)，享有質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)以及罷免權(quán)等權(quán)力，行政機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生受其監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)，而當(dāng)下人大在問責(zé)過程中常處于“失語”或者“沉默”的狀態(tài)[8]。此外，公民、媒體作為系統(tǒng)外部監(jiān)督主體，進(jìn)行“督政”并引起問責(zé)的很少。如廣西龍江鎘污染事件，這一污染事件消息最先是從公民的微博中得知，但整個(gè)問責(zé)過程公眾也只是被動(dòng)的參與，其監(jiān)督作用沒有體現(xiàn)。媒體知情權(quán)等權(quán)利保障不充分，福建紫金礦業(yè)水污染事件造成了汀江水域出現(xiàn)大量死魚，但是當(dāng)記者對(duì)魚類死亡原因在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)查的過程中肇事企業(yè)和相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作人員卻是一再隱瞞真相并拒絕任何媒體的采訪報(bào)道。從上述可知我國的通體監(jiān)督主體與外部監(jiān)督都沒有存有缺陷，未達(dá)監(jiān)督目的。

（三）問責(zé)客體不明、權(quán)責(zé)不清

首先，問責(zé)客體中職位級(jí)別較高的官員容易被忽視。案例統(tǒng)計(jì)中列舉的事件中絕大部分問責(zé)對(duì)象是基層的環(huán)保部門工作人員或者基層政府工作人員，而高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部往往被排除在外，即便是被問責(zé)，那也是極少數(shù)。在紫金礦業(yè)重大水污染事件中問責(zé)的是縣級(jí)及縣級(jí)以下的相關(guān)責(zé)任人員，如紫金山環(huán)境監(jiān)理站站長副站長、縣環(huán)保局局長與副局長、縣長與副縣長等。實(shí)際上還有很多突發(fā)環(huán)境事件中缺乏對(duì)負(fù)有間接責(zé)任的主要領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，在政府沒履行或沒妥善履行環(huán)保職責(zé)時(shí)，我們都有權(quán)利對(duì)其環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督并促進(jìn)相關(guān)部門實(shí)施問責(zé)。政府須問責(zé)，高官也須問責(zé)[9]。

其次，客體間權(quán)貴不清。一方面，目前我國行政體制改革尚未完全到位，機(jī)構(gòu)設(shè)置上人員出現(xiàn)重疊，以致責(zé)任歸屬難認(rèn)定,這也影響了我國環(huán)境行政問責(zé)的實(shí)施，一旦需要問責(zé),通常難以認(rèn)定。另一方面，中央政府與地方政府在環(huán)保工作中職能有差異。中央政府對(duì)全國范圍內(nèi)的環(huán)保工作負(fù)責(zé)，根據(jù)需要在中央層面制定大量的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)或政策。而地方政府的大部分職能是依據(jù)中央統(tǒng)一部署來完成政府工作[10]。地方政府既擔(dān)負(fù)著促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的艱巨任務(wù)，又要承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)保工作有條不紊地推進(jìn)需要大量的財(cái)政支出，地方政府往往心有余而力不足，尤其當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)于環(huán)境保護(hù)所付出的成本與獲得的收益不對(duì)稱時(shí)，就更愿意追求政績發(fā)展而不樂意去花成本啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)，甚至充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘，這不免是導(dǎo)致我國突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)的又一重要原因。

再次，政府與政府環(huán)保部門權(quán)責(zé)不清。我國政府是環(huán)境保護(hù)工作的首要負(fù)責(zé)人，環(huán)保部門作為政府組成部門之一，主管具體的環(huán)境監(jiān)管及環(huán)境保護(hù)工作。但由于我國政府職能轉(zhuǎn)變不夠成熟，各職能部門間職責(zé)劃分尚不夠明晰、導(dǎo)致職能交叉，各部門之間遇事“踢皮球”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至有極個(gè)別政府一心想讓環(huán)保部門給環(huán)評(píng)不合格的企業(yè)一路“開綠燈”，只追求“政績工程”[11-12]。

最后，對(duì)問責(zé)對(duì)象的具體情況規(guī)定較模糊。例如龍江鎘污染事故中，公布的問責(zé)結(jié)果是對(duì)河池市政府、該市有關(guān)部門、其他相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理，最后被問責(zé)的是當(dāng)?shù)亟鸪墙瓍^(qū)環(huán)保局副局長、環(huán)保局副局長等環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)人員。同樣，在廣西賀江水體污染事件中，公布的問責(zé)結(jié)果是31名相關(guān)責(zé)任人員受黨政紀(jì)處分，最后被問責(zé)的是市環(huán)保局平桂分局局長、市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長等。至于哪些人是“有關(guān)”以及“相關(guān)”的責(zé)任人在我國立法上也沒有明確規(guī)定[13]。所以，問責(zé)對(duì)象的不明確，直接影響到突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的具體操作。

（四）問責(zé)范圍太抽象

從案例統(tǒng)計(jì)中可見，實(shí)踐中對(duì)于問責(zé)范圍或說問責(zé)的具體內(nèi)容多見于工作失職，其次還有“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任”“工作措施不力”“履職不力”“監(jiān)管不力”“應(yīng)急不力”“履行職責(zé)不到位”等等。但是，這些規(guī)定都有一個(gè)通病，就是對(duì)于其中的“度”如何把握。比方，“不力”一詞，怎樣就算做“不力”？何種情況即可算作“盡力”？這個(gè)“力”的度由誰來掌控和權(quán)衡？又如，“嚴(yán)重失誤”“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任”中的“嚴(yán)重”一詞，字面上看是形容程度較重，那是否有一個(gè)可以量化的標(biāo)準(zhǔn)用來衡量嚴(yán)重亦或是不嚴(yán)重呢？諸如此類種種，在實(shí)際問責(zé)過程中不在少數(shù)，如果對(duì)此沒有一個(gè)確切的標(biāo)準(zhǔn)用來參照，僅憑主觀感受或者以往判斷來進(jìn)行問責(zé)不免與“法治”二字背道而馳。這些關(guān)于問責(zé)范圍的規(guī)定都很抽象，對(duì)責(zé)任范圍的規(guī)定不明，就很容易導(dǎo)致責(zé)任難認(rèn)定，缺乏科學(xué)性。

（五）問責(zé)結(jié)果避重就輕

問責(zé)結(jié)果是對(duì)問責(zé)客體處以什么樣的處分，其目的是為了讓責(zé)任人受到應(yīng)有的懲罰。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定了包括開除、撤職、降級(jí)、記過、警告、誡勉、責(zé)令辭職、免職、引咎辭職等等程度不一的責(zé)任承擔(dān)形式。但值得深究的是，這樣一種處分方式是不是真的達(dá)到了理想的問責(zé)效果？我們知道，環(huán)境一旦破壞，恢復(fù)起來實(shí)屬不易，可以說環(huán)境具有不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)。如果由于行政機(jī)關(guān)或者其工作人員的環(huán)境違法違紀(jì)行為導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生或事件結(jié)果擴(kuò)大，環(huán)境因此受到不可逆的污染，社會(huì)公眾環(huán)境利益的嚴(yán)重?fù)p害，甚至是威脅到公眾的生命安全。但實(shí)踐中問責(zé)的有以黨紀(jì)處分代替行政處分，或者是輕微的行政處分，甚至有較輕的行政處分代替其民事責(zé)任或者刑事責(zé)任的，問責(zé)存在以上避重就輕的情形。

（六）問責(zé)程序不具體、不公開

程序被稱作是當(dāng)代法治建設(shè)中的中心，完備的程序機(jī)制是法律行為公正的保障，只有程序合法化才能保證最終的問責(zé)結(jié)果的合法①參見2010—2015年《中國環(huán)境質(zhì)量年報(bào)》。。然而在實(shí)踐中，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的程序或者說具體步驟、過程基本是缺乏的，不公開的。具體表現(xiàn)如下：首先根據(jù)我國的法律法規(guī)的規(guī)定重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后應(yīng)該行政問責(zé)，但是自2010年以來我國發(fā)生33起重大突發(fā)環(huán)境事件，現(xiàn)在能夠查到的是10件，其他的重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責(zé)根本不知道，到底是問責(zé)了還是沒有問責(zé)，沒有任何信息予以公開；其次，已經(jīng)行政問責(zé)的10件重大突發(fā)環(huán)境事件的問責(zé)信息也是零星的，而不是完整的行政處分內(nèi)容，僅提供行政問責(zé)概況，問責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、結(jié)果等都是不具體的，行政處分的基本內(nèi)容沒有像行政處罰決定書予以公布；最后，行政問責(zé)救濟(jì)程序根本缺乏，該問的沒有問，不該問的被問，現(xiàn)在公務(wù)員不知何故被問，被問后也無從救濟(jì)。

四、健全我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)制度

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，近些年加強(qiáng)了生態(tài)問責(zé)。我國重大突發(fā)環(huán)境事件中的行政問責(zé)存在的問題既因?qū)嵺`中對(duì)于現(xiàn)有制度理解不到位，也有生態(tài)問責(zé)本身制度存在的缺陷，如何破解其難題，亟需從以下方面予以改進(jìn)：

（一）依法追責(zé)是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的根本

依法行政是行政法的基本原則，是現(xiàn)代法治具體體現(xiàn)。行政問責(zé)需遵循依法追責(zé)原則，是依法行政的基本要求。依法追責(zé)原則是指公務(wù)員在行使行政權(quán)的過程中有違法違紀(jì)行為，從而追究其法律責(zé)任原則。這一原則有四方面的基本要求：第一，追責(zé)主體法律明確規(guī)定，其他主體不能追究公務(wù)員的行政責(zé)任；第二，追責(zé)的對(duì)象法定，誰應(yīng)被問責(zé)應(yīng)該法律規(guī)定，需要明確；第三，追責(zé)行為應(yīng)該法定，什么行為應(yīng)該追責(zé)，什么程度應(yīng)該追責(zé)應(yīng)該由法律規(guī)定；第四，追責(zé)結(jié)果需法定，追究什么樣的責(zé)任須有法律確定。我國案例研究發(fā)現(xiàn)不同地域同類案件追責(zé)的主體、對(duì)象、追責(zé)范圍、追責(zé)結(jié)果差異較大，就是沒有遵循依法追責(zé)，而是因人因事而追責(zé)。責(zé)任追究必須合乎規(guī)定且有正當(dāng)理由，否則無異于專制。通過強(qiáng)化官員的環(huán)境責(zé)任達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的無可厚非，行政問責(zé)必須依法追責(zé)。依法追責(zé)是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的根本。

（二）監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一問責(zé)是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的必然趨勢(shì)

2018年我國設(shè)了專門的監(jiān)察委員會(huì)，打破了傳統(tǒng)的同體監(jiān)督缺陷，改變我國長期的分散的行政問責(zé)體制，實(shí)行監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一問責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人的干涉，是專門行政問責(zé)主體。監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)公職人員履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)需加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督，一是吸收監(jiān)察委員會(huì)之外的人員如人大、司法機(jī)關(guān)、相關(guān)學(xué)者、律師以及普通公眾等參與到行政問責(zé)中；二是明確內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)關(guān)人員的職責(zé)與義務(wù)。

監(jiān)察委員會(huì)肩負(fù)著較為繁重的行政問責(zé)的職責(zé)，但是也需發(fā)揮廣泛的其他監(jiān)督主體的作用，雖然其他主體不能直接實(shí)施行政問責(zé)，但可促使行政問責(zé)的發(fā)起。首先是各級(jí)人民代表大會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)都由人大產(chǎn)生、對(duì)人大及人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，加強(qiáng)和細(xì)化人大的質(zhì)詢權(quán)、特別問題調(diào)查權(quán)、任免等相關(guān)權(quán)力，從而落實(shí)對(duì)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。其次，加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督作用，媒體監(jiān)督在當(dāng)今逐漸演變?yōu)榕c行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)并存的“第四大權(quán)力”，當(dāng)前很多環(huán)境行政問責(zé)多是在媒體的推動(dòng)下才得以啟動(dòng)的[14]。最后，加強(qiáng)公眾的監(jiān)督，健全公眾參與相關(guān)監(jiān)督行政問責(zé)的渠道，如建立舉報(bào)與獎(jiǎng)勵(lì)制度，具體可設(shè)立舉報(bào)網(wǎng)站、信箱、電話熱線等[15]。

（三）明確問責(zé)客體責(zé)任是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的基本要求

本著權(quán)責(zé)相適應(yīng)原則，在突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)過程中要做到問責(zé)客體準(zhǔn)確到位。具體如下：首先，劃分好黨、政二者的權(quán)利與義務(wù)，問責(zé)實(shí)踐中避免出現(xiàn)黨政之間職權(quán)交叉、用黨紀(jì)處分代替法律處分、或是用黨代政的情況出現(xiàn)。其次，根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件的嚴(yán)重程度、影響波及范圍的大小等各因素科學(xué)界定不同級(jí)別的政府及其公務(wù)人員責(zé)任，對(duì)于地方性、區(qū)域性或者全國性的突發(fā)環(huán)境事件要分別對(duì)待，該是地方政府責(zé)任由地方政府承擔(dān)、是中央政府責(zé)任由中央承擔(dān)，只有明確的職責(zé)分工才能做到權(quán)責(zé)相適應(yīng)[16]。再者，應(yīng)該明確政府與環(huán)境保護(hù)部門之間的責(zé)任承擔(dān)者，政府把控著環(huán)保部門的各項(xiàng)關(guān)鍵性大權(quán)，比如財(cái)政、人事權(quán)。因此政府必須是行政問責(zé)中的主要負(fù)責(zé)人，要承擔(dān)主要責(zé)任，如此，政府才會(huì)追求保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的平衡。此外，明確環(huán)保部門內(nèi)部關(guān)系，打破其雙重領(lǐng)導(dǎo)格局，改由環(huán)保部垂直領(lǐng)導(dǎo)；厘清環(huán)保部門內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，職能分工要明確，量化責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)不同情況正確問責(zé)。最后，除了明確上述關(guān)系外還應(yīng)明確直接責(zé)任者與間接責(zé)任者、正職與副職、上下層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等的責(zé)任。依據(jù)我國憲法以及法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的是首長負(fù)責(zé)制，一般情況下的問責(zé)首要針對(duì)正職領(lǐng)導(dǎo)人員，對(duì)于副職該不該擔(dān)責(zé)、擔(dān)多大的責(zé)也是當(dāng)下需要予以進(jìn)一步明確的。

（四）問責(zé)范圍具體化是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的根本保障

突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的范圍主要包括政府在環(huán)境保護(hù)方面的職權(quán)以及環(huán)保義務(wù)的履行情況，這是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的根本依據(jù)。針對(duì)我國立法與實(shí)踐中的寬泛的問責(zé)情況，建議現(xiàn)有的立法把問責(zé)的范圍明確、具體，具有一定的操作性，把公務(wù)員失職、不力的范圍盡量采取列舉與概括性規(guī)定相結(jié)合的方式規(guī)定，使其既具有操作性也具有彈性。對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的行政問責(zé)不僅要在事件發(fā)生之后再啟動(dòng)行政問責(zé)，還要對(duì)一些與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政行為問責(zé)，比如在環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)保決策、環(huán)境監(jiān)察等方面的不當(dāng)行政行為都應(yīng)納入到問責(zé)范圍里面來。政府決策的科學(xué)或正確與否，將直接影響到環(huán)境保護(hù)效果，決策環(huán)節(jié)是環(huán)境保護(hù)工作中很重要的部分。因此，政府環(huán)境行政決策，也應(yīng)該在行政問責(zé)的范圍之內(nèi)[17]。另外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府及其公務(wù)人員的“無為”問責(zé)。當(dāng)前，許多政府庸政懶政現(xiàn)象還比較突出。對(duì)“無為”問責(zé)就是對(duì)相關(guān)工作人員行使權(quán)力和履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)過程中的“不作為”進(jìn)行的問責(zé),可以加強(qiáng)相關(guān)工作人員的責(zé)任意識(shí)和履職意識(shí)，減少不必要的突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生[18]。

（五）從嚴(yán)問責(zé)是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的必然要求

依據(jù)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員不同的責(zé)任事實(shí)給予不同方式的處理和處分，具體有：批評(píng)教育、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令辭職、引咎辭職、警告、記過、記大過、降低崗位等級(jí)、撤銷行政職務(wù)、開除公職等等。我國實(shí)踐行政問責(zé)中存在避重就輕情況，從嚴(yán)問責(zé)才能夠達(dá)到問責(zé)效果。首先，行政問責(zé)不能替代刑事責(zé)任或者民事責(zé)任，必須明確不同責(zé)任的界限與范圍，避免出現(xiàn)“以處分代替刑罰”。其次，明確黨內(nèi)責(zé)任與行政責(zé)任的界限，厘清黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分范圍。最后，行政責(zé)任問責(zé)形式上要多樣化，一是對(duì)于公務(wù)員及集體作出的批評(píng)、警告等聲譽(yù)罰的應(yīng)該在公開場(chǎng)合面向社會(huì)而為，二是增加對(duì)于環(huán)境的行政問責(zé)方式，如承擔(dān)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的特殊義務(wù)，三是增加行政問責(zé)后復(fù)出不能承擔(dān)的職位。

（六）問責(zé)程序具體化、公開化是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的程序保障

“程序是法律的中心[19]?！背绦蛘x是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要條件，正當(dāng)程序是區(qū)分法治與人治的關(guān)鍵，是引導(dǎo)我國環(huán)境行政問責(zé)制走上法治道路的有力保證[20]?！侗O(jiān)察法》以專門章節(jié)對(duì)監(jiān)察程序作了規(guī)定，包括案件的受理、調(diào)查程序和方式以及作出處置決定等，這也是以后實(shí)施行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)遵守的程序。但《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察程序的規(guī)定側(cè)重于職務(wù)犯罪的調(diào)查處置，與突發(fā)環(huán)境事件這一特殊情況不相適應(yīng)。問責(zé)程序具體化、公開化是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的程序保障。

突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)公開是程序的基本，只有公開才能保障問責(zé)的公正。突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)公開的基本體現(xiàn)就是基突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)程序化與步驟化。突發(fā)環(huán)境事件行政問責(zé)的程序主要是：立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行、救濟(jì)等幾方面。立案，所有符合立案條件即可啟動(dòng)問責(zé)程序，是問責(zé)的開端，通常由問責(zé)主體主動(dòng)引起。調(diào)查，即調(diào)取證據(jù)、查明事實(shí)的過程，調(diào)查過程全面、公正、公開，要秉公執(zhí)法，不能徇私舞弊。決定即在查明事實(shí)及證據(jù)的基礎(chǔ)之上，按照規(guī)定決定給予問責(zé)客體相關(guān)處分。執(zhí)行即對(duì)前述決定的落實(shí)，通常是程序過程中的最后一公里，對(duì)待最后一公里要慎重不能掉以輕心，執(zhí)行過程要公開透明不能暗箱操作。救濟(jì)是補(bǔ)救問責(zé)客體權(quán)利的措施之一，問責(zé)主體與客體的權(quán)利應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待，尤其是應(yīng)保障問責(zé)客體申訴、辯護(hù)權(quán)等，如若對(duì)問責(zé)結(jié)果“不服”，則需要救濟(jì)途徑去維護(hù)自身權(quán)益[21]。與此同時(shí)，還要防止被問責(zé)官員“悄聲”復(fù)出或“帶病”復(fù)出，因此還要對(duì)被問責(zé)官員復(fù)出程序做出明確規(guī)定，比如被問責(zé)官員的復(fù)出條件、復(fù)出基本步驟等等[22]。

附錄A