孫寶林

摘要：民族區(qū)域自治制度，既是我國的一項(xiàng)基本政治制度，也是我國國家治理體系的重要組成部分，是第一代中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義民族理論同我國民族具體實(shí)際相結(jié)合的一項(xiàng)偉大創(chuàng)造，是全體中華兒女的共同意愿和一致選擇。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；歷史脈絡(luò)；優(yōu)勢(shì)；特征

一、民族區(qū)域自治制度的歷史淵源

我國是有五千多年悠久歷史傳統(tǒng)的統(tǒng)一的多民族國家。歷史上不同朝代的中央政權(quán)，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)采取了兩種不同的基本策略：一是“內(nèi)華夏而外夷狄”，也就是中央政權(quán)的統(tǒng)治者在不同程度上都視少數(shù)民族為“非我族類”?；谶@種考慮，對(duì)民族地區(qū)的治理也就是對(duì)夷狄地區(qū)的治理。換言之，也就是協(xié)調(diào)“華夷關(guān)系”。二是“因俗而治”，也就是在保證中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的前提下，允許少數(shù)民族地區(qū)原有的社會(huì)制度和文化形態(tài)的存在。

自秦漢時(shí)期起，我國統(tǒng)一的中央政權(quán)就遇到的一個(gè)重大且棘手的現(xiàn)實(shí)難題—少數(shù)民族地區(qū)與漢族地區(qū)存在巨大的現(xiàn)實(shí)差異問題，而民族地區(qū)這一突出的現(xiàn)實(shí)問題與漢族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題又存在著諸多不同。為了有效地治理民族地區(qū)，秦漢時(shí)期以中央政權(quán)所在地為中心，以漢族地區(qū)為主體，把少數(shù)民族聚居的地區(qū)界定為民族地區(qū)，從而開始了我國民族地區(qū)的建構(gòu)。歷史上不同朝代的中央政權(quán)在維護(hù)我國統(tǒng)一的多民族國家的長(zhǎng)期存在，促進(jìn)各民族之間的政治、經(jīng)濟(jì)和文化交流，增進(jìn)各民族對(duì)中華民族認(rèn)同感和凝聚力方面發(fā)揮了不同程度的積極作用。

我們黨在處理民族問題上，也學(xué)習(xí)和借鑒了歷史上一些好的做法。例如像清朝在處理民族問題上就有很多富有成效舉措，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。大清王朝作為少數(shù)民族——滿族入駐中原以后，面對(duì)的不僅是擁有幾億人口的漢族，還有非常強(qiáng)悍的蒙古族、維吾爾族、藏族等等少數(shù)民族。康熙皇帝在處理民族問題上總的對(duì)策就是“懷柔”二字，也就是“胡蘿卜加大棒”的政策。當(dāng)時(shí)的蒙古族和藏族都是非常強(qiáng)悍的少數(shù)民族，用武力很難予以征服，所以康熙皇帝就采取了在蒙古族地區(qū)和藏族地區(qū)大力發(fā)展佛教的辦法來籠絡(luò)人心。河北省承德的外八廟，那里有小布達(dá)拉宮和各種各樣的小寺廟，主要是漢傳佛教的寺廟和藏傳佛教的寺廟?？滴趸实劬褪峭ㄟ^建立這些寺廟，實(shí)施了所謂的“懷柔”政策。大清王朝的幾位皇帝之所以都要接見五世班禪、六世達(dá)賴，并且修建那么多寺廟，就是因?yàn)樗麄兌谩靶藿ㄒ蛔鶑R，勝養(yǎng)十萬兵”的道理。長(zhǎng)城的古北口有個(gè)司馬臺(tái)，當(dāng)年的一個(gè)兵部的侍郎，給乾隆皇帝上了一個(gè)奏折，古北口的長(zhǎng)城常年失修，請(qǐng)求財(cái)政撥款，修建加固長(zhǎng)城。乾隆皇帝回復(fù)說：關(guān)鍵是要修復(fù)人心，修人心比修復(fù)長(zhǎng)城更重要。而對(duì)于那些在少數(shù)民族地區(qū)搞分裂叛亂的人，大清王朝的統(tǒng)治者也絕不手軟。像康熙皇帝兩次親征新疆，平定葛爾丹叛亂，派施瑯武力收復(fù)臺(tái)灣。這就是大清王朝中央政權(quán)所采取的“胡蘿卜加大棒”恩威并重政策。

二、民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐探索

新中國建立之初，在世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家蘇聯(lián)實(shí)行民族自決和聯(lián)邦制的影響下，我們黨有過選擇民族自決和聯(lián)邦制的考慮，但最終沒有照搬照抄蘇聯(lián)模式，有兩點(diǎn)原因：第一是人口原因。蘇聯(lián)少數(shù)民族大約占全國總?cè)丝诘?7%，主體俄羅斯民族大約占53%，少數(shù)民族和主體民族人口相差很少。而我國少數(shù)民族人口僅占全國總?cè)丝诘?%，并且呈現(xiàn)大分散小聚居的分布狀態(tài)。第二是國家歸屬原因。十月革命勝利后，俄羅斯許多少數(shù)民族實(shí)際上已經(jīng)分離為不同的國家，后來又經(jīng)過內(nèi)戰(zhàn)很多少數(shù)民族都成立了各自的蘇維埃國家，通過聯(lián)邦制的形式，把各個(gè)蘇維埃國家聯(lián)合起來，成為實(shí)現(xiàn)蘇聯(lián)完全統(tǒng)一的必然選擇。而我們黨根據(jù)馬克思主義的民族理論和我國民族構(gòu)成的具體實(shí)際情況，創(chuàng)造性地確立了民族區(qū)域自治制度，把中華人民共和國確定為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治。這不能不說是一種中國特色，周恩來同志將其稱之為“是史無前例的偉大創(chuàng)舉”。

我們黨從創(chuàng)立之初就已經(jīng)明確，新民主主義革命的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)民族平等和民族團(tuán)結(jié)。但是，由于受列寧民族自決理論影響和社會(huì)主義蘇聯(lián)聯(lián)邦制的實(shí)踐影響，我們黨早期對(duì)如何解決中國民族問題還處于摸著石頭過河階段，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)模仿和復(fù)制民族自決和建立聯(lián)邦制國家成為我們黨內(nèi)的主流意識(shí)。從土地革命時(shí)期的黨的中央文獻(xiàn)《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)宣言》、《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，到抗戰(zhàn)時(shí)期的黨的中央文獻(xiàn)《論聯(lián)合政府》，再到解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的黨的重要文獻(xiàn)《中國人民解放軍宣言》，全部都是主張尊重民族自決權(quán)，“建立中華聯(lián)邦共和國”。一直到1949年8月，周恩來同志起草《新民主主義共同綱領(lǐng)》初稿時(shí)，仍然堅(jiān)持“根據(jù)自愿與民主的原則，組成中華各民族聯(lián)邦”的預(yù)案。毛澤東同志最初修改周恩來起草的《新民主主義共同綱領(lǐng)》初稿時(shí)，對(duì)此也沒有進(jìn)行修改。上述情況表明，在新中國成立以前，在中華人民共和國國家制度的構(gòu)成上，我們黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持的是建立國內(nèi)各民族自由聯(lián)合的中華聯(lián)邦共和國的預(yù)案。然而，在歷史的最后轉(zhuǎn)折關(guān)頭，我們黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體改變了這一預(yù)案，放棄了民族自決和建立中華聯(lián)邦共和國的構(gòu)想，采取了民族區(qū)域自治和建立一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家的人民共和國的方案。

1949年9月5日，在一份鉛印的《新民主主義共同綱領(lǐng)》稿件中，“民族自決”、“組成中華各民族聯(lián)邦”的字句被刪掉了，周恩來同志對(duì)其中的“民族政策”一章進(jìn)行了若干修改，其中最重要的是在“各少數(shù)民族聚居的地方”之后，使用了“應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治”的新提法。

我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體最終放棄民族自決和建立中華聯(lián)邦共和國的預(yù)案，采取民族區(qū)域自治和建立一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家人民共和國的方案是有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)的。早在1931年，《中華蘇維埃憲法大綱》中就有這樣的表述，各民族可以在中華蘇維埃共和國之中成立自治區(qū)域。根據(jù)《中華蘇維埃憲法大綱》的這一規(guī)定，在后來的若干年實(shí)踐中，我們黨在一些地區(qū)曾經(jīng)嘗試幫助少數(shù)民族建立民族自治政權(quán)。

新中國成立后，根據(jù)1949年中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》，按照聚居人口多少和區(qū)域大小分布建立自治機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就已經(jīng)奠定實(shí)踐基礎(chǔ)的民族區(qū)域自治政策，經(jīng)過中華人民共和國中央人民政府的推廣而得到了充分實(shí)踐。1952年8月8日，中央人民政府批準(zhǔn)了民族事務(wù)委員會(huì)草擬的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，總結(jié)了新中國成立以來實(shí)施民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)民族區(qū)域自治制度的實(shí)施作出了具體的規(guī)劃。為民族區(qū)域自治制度的全面實(shí)施提供了具體的制度規(guī)范。1954年通過的新中國第一部憲法，在總結(jié)我國民族區(qū)域自治制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次以根本大法的形式確定了我國的民族區(qū)域自治制度，并將原來規(guī)定的各民族自治地方改稱為少數(shù)民族自治區(qū)。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)。縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)少數(shù)民族聚居區(qū)不再稱為自治區(qū)，而改稱為民族鄉(xiāng)。新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)先后于1955年10月、1958年3月、1958年10月和1965年9月宣告成立。

1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議制訂了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，對(duì)有關(guān)民族區(qū)域自治的一些基本問題，作了全面而具體的規(guī)定，把自新中國成立30多年尤其是改革開放以來實(shí)施民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來，使我國的民族區(qū)域自治制度進(jìn)入了制度化、規(guī)范化和法制化的新時(shí)期。

2014年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》，從堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路、圍繞改善民生推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)各民族交往交流交融、構(gòu)筑各民族共有精神家園、提高依法管理民族事務(wù)能力、加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)等六個(gè)方面提出了25條意見，其宗旨是切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各民族人民共同推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、努力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。《意見》特別強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例。

三、民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢(shì)和特征

民族區(qū)域自治區(qū)既是國家的一級(jí)行政單位，又是少數(shù)民族的自治地方。民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)既享有一級(jí)行政單位所享有權(quán)利，又享有法律規(guī)定的若干自治權(quán)。民族區(qū)域自治是我國社會(huì)主義民主法治型權(quán)威的一種具體實(shí)現(xiàn)形式。該制度的核心，是保障少數(shù)民族當(dāng)家作主，管理本民族、本地方事務(wù)的權(quán)利。

在2014年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記在闡述堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要性和必要性時(shí)明確提出：“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來、依此而存。這個(gè)源頭變了，根基就動(dòng)搖了，在民族理論、民族政策、民族關(guān)系等問題上產(chǎn)生多米諾效應(yīng)”。我國之所以沒有在蘇聯(lián)解體、東歐劇變后像西方人做出的判斷或預(yù)言的那樣走向分裂，“一個(gè)重要原因就在于我們找到并堅(jiān)持了適合我國實(shí)際的解決民族問題的正確道路”。這條道路的重要內(nèi)容和制度保障就是民族區(qū)域自治。

第一，民族區(qū)域自治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是國家一體性的制度設(shè)計(jì)。民族區(qū)域自治的這種一體性主要通過國家的高度統(tǒng)一性體現(xiàn)出來的，高度統(tǒng)一在一個(gè)中央政治體系之中。1954年我國憲法正式將民族區(qū)域自治制度確立為我國的一項(xiàng)基本政治制度，這是我國在協(xié)調(diào)國家一體性與民族多元性二者關(guān)系之間的一種制度考量，這一制度考量不僅充分尊重了各少數(shù)民族群體的權(quán)利和利益，而且實(shí)現(xiàn)了國家一體性與民族多元性的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。這一制度考量的國家屬性要求其必須保證國家權(quán)力與國家利益的高度統(tǒng)一，使其在整個(gè)國家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力和政令統(tǒng)一，任何民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)，都必須維護(hù)國家權(quán)力和國家利益的高度統(tǒng)一。

第二，民族區(qū)域自治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是民族多元性的制度設(shè)計(jì)。民族區(qū)域自治的多元性，不僅在于民族構(gòu)成成分上的多元，即包括55個(gè)少數(shù)民族，而且也包括民族區(qū)域自治的級(jí)別和類型的多元，即包括自治區(qū)、自治州和自治（旗）縣三個(gè)不同級(jí)別。該制度的多元屬性要求在民族地區(qū)以國家憲法和法律的手段合理保護(hù)各少數(shù)民族權(quán)利和利益，這也是民族區(qū)域自治制度的宗旨和功能所在。在現(xiàn)行國家憲法和法律中，明確規(guī)定了少數(shù)民族公民與漢族公民一樣，平等享有國家憲法和法律所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)對(duì)少數(shù)民族權(quán)益還要予以特殊的照顧和保護(hù)。正是這項(xiàng)制度的確立，使得民族區(qū)域自治范圍內(nèi)各少數(shù)民族都能行使民族區(qū)域自治的權(quán)利，使少數(shù)民族公民的基本政治、經(jīng)濟(jì)文化、社會(huì)和生態(tài)等權(quán)利都得到了可靠的制度保障。

最后，民族區(qū)域自治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一和人民的團(tuán)結(jié)。我國是由多民族構(gòu)成的，由于統(tǒng)一的國家意志存在，使各個(gè)不同民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)訴求都必須納入到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中，把少數(shù)民族的地方自治權(quán)利納入到整體國家權(quán)力體系之中，既保障國家權(quán)力的前提下，又充分保障民族地區(qū)的自治權(quán)利，有效提升了國內(nèi)各民族政治整合的水平，鞏固了國家政權(quán)的政治基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了國家政權(quán)的高度統(tǒng)一。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了歷史元素與現(xiàn)實(shí)元素的統(tǒng)一、政治元素與經(jīng)濟(jì)元素的統(tǒng)一、國家元素與地方元素的統(tǒng)一。該制度不僅卓有成效地協(xié)調(diào)了統(tǒng)一與自治的關(guān)系，而且也卓有成效地協(xié)調(diào)了少數(shù)民族與漢族之間、少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的政治關(guān)系，為平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧民族關(guān)系的形成奠定了政治基礎(chǔ)。

我國的民族區(qū)域自治制度具有以下基本特征：第一，凡是實(shí)行民族區(qū)域自治的地方，都是中華人民共和國不可分割的重要組成部分，國家和民族區(qū)域自治的地方是中央和地方的關(guān)系。這一特征昭示人們，在我國禁止一切破壞民族團(tuán)結(jié)和任何制造民族分裂的行為，無論是漢民族，還是少數(shù)民族都要像保護(hù)自己的眼睛那樣來保護(hù)民族團(tuán)結(jié)。第二，凡是實(shí)行民族區(qū)域自治制度的地方，都是少數(shù)民族聚居的地區(qū)。它體現(xiàn)了國家維護(hù)和保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)和互助關(guān)系的宗旨，實(shí)行該項(xiàng)制度既是為了維護(hù)和發(fā)展各民族平等，同時(shí)也是為了維護(hù)和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)和互助的關(guān)系。第三，凡是實(shí)行民族區(qū)域自治的地方，其主體是少數(shù)民族的人民自治，是人民群眾當(dāng)家作主在少數(shù)民族地區(qū)的具體體現(xiàn)。第四，凡是實(shí)行民族區(qū)域自治的地方，也同所有國家機(jī)關(guān)一樣都實(shí)行民主集中制。作為民族區(qū)域自治地方設(shè)立的自治機(jī)關(guān)，是國家的一級(jí)地方政權(quán)組織，下級(jí)服從上級(jí)，所以，民族區(qū)域自治地方也必須實(shí)行民主集中制。最后，凡是實(shí)行民族區(qū)域自治的地方，也必須無條件地遵守憲法所規(guī)定的總原則，憲法是中華人民共和國的根本大法，任何民族地區(qū)的地方性法規(guī)都不得與國家憲法和法律相抵觸，一切民族自治地方都必須無條件地確保國家憲法和法律在本地區(qū)的實(shí)施。

實(shí)踐已經(jīng)充分證明，我國的民族區(qū)域自治制度，既不是我們黨主觀意志的產(chǎn)物，也不是個(gè)人偏好的主觀臆斷，而是植根于中國大地，在人民民主革命、社會(huì)主義建設(shè)和改革開放的偉大實(shí)踐中形成的，是歷史的選擇，也是中華兒女的共同選擇。我國的民族區(qū)域自治制度不僅保證了國家高度統(tǒng)一，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了各民族人民群眾當(dāng)家作主。該項(xiàng)制度使實(shí)現(xiàn)各民族平等和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)獲得了堅(jiān)實(shí)的制度保證。