皮婷婷 林麗梅 王凌宇

（1.福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州，350002；2.福建江夏學(xué)院，福建福州，350108；3.福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350013）

習(xí)近平總書記在參加黨的十九大貴州省代表團討論時，指出“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。全面從嚴治黨不僅是黨長期執(zhí)政的根本要求，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本保證。”當(dāng)前，全面從嚴治黨在反腐敗斗爭中已取得了顯著成效，但與此同時，“為官不為”的現(xiàn)象也有所抬頭，特別是在基層干部群體中。有調(diào)查顯示，基層干部中最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，其中縣級部門占比47.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門占比23.5%。[1]而基層干部在我國基層社會治理體系中扮演著重要角色，是群眾和上級政府之間的紐帶，其工作作風(fēng)關(guān)系到民眾的切身利益，以及基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，構(gòu)建基層社會治理體系現(xiàn)代化，需要從治理基層干部“為官不為”現(xiàn)象入手。

近年來，學(xué)界針對官員“為官不為”現(xiàn)象展開了較為豐富的相關(guān)研究，在“為官不為”的表現(xiàn)及類型上，認為“為官不為”現(xiàn)象主要分為碌碌無為“庸”，敷衍了事“懶”，不敢擔(dān)當(dāng)“避”和消極怠工“散”。[2]“為官不為”的成因，則從內(nèi)源性原因和外源性原因[3]兩個方面進行探討，大多學(xué)者都認同從嚴治黨力度加大，官員患上“反腐恐懼癥”是首要原因，[4]但也有學(xué)者指出，“為官不為”不是高壓反腐、正風(fēng)肅紀的副產(chǎn)品，是政府組織中長期存在的問題。[5]進一步的，學(xué)者們則闡述“為官不為”的危害，[6，7]并就其治理提出政策建議[8，9]。也有部分學(xué)者結(jié)合行政責(zé)任、[10]成就激勵[11]等相關(guān)理論展開研究，但較少有專門針對基層干部的“為官不為”來進行，也鮮有案例分析。因此，本文在借鑒“表現(xiàn)—成因—規(guī)制”這一研究思路的基礎(chǔ)上，從基層干部這一群體，結(jié)合典型案例來展開“為官不為”現(xiàn)象的研究。關(guān)于“為官不為”的概念，目前學(xué)術(shù)界還沒有一個明確的界定，在參考部分學(xué)者關(guān)于“為官不為”內(nèi)涵論述[12,13]的基礎(chǔ)上，本文對基層干部“為官不為”做出如下界定：即縣鄉(xiāng)及群眾自治組織干部在權(quán)力行使過程中負有履職義務(wù)且具備履職的客觀條件，但履職過程和結(jié)果卻沒有很好地承擔(dān)起責(zé)任，不符合成效性、及時性和主動性等要求。

一、基層干部“為官不為”的主要特征

基于以上關(guān)于基層干部“為官不為”的界定，在案例收集上，首先，是在中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站和部分省市紀委網(wǎng)站輸入“為官不為”“形式主義”和“官僚主義”等關(guān)鍵詞來檢索通報的“為官不為”典型案例，其次，由于各省市的通報是面向各個層次的官員，因此，本文進一步對檢索的案例進行了篩選，篩選標(biāo)準是“為官不為”者為縣鄉(xiāng)及群眾自治組織干部。值得一提的是，所收集的案例均有對干部 “為官不為” 的行為過程進行較為具體的描述，從而更有利于進行案例研究。通過以上步驟，最終獲取了123個典型案例，初步統(tǒng)計了如表1所示的基層干部“為官不為”的行為特征分布，并就“為官不為”現(xiàn)象總結(jié)出了如下五個主要特征。

（一）失職是基層干部“為官不為”的最主要表現(xiàn)

廣大的基層干部是上級政府及國家政策的具體落實者，在工作過程中承擔(dān)著為人民辦事的職責(zé)，其履職效果如何，將直接影響到基層社會治理的成效。而123個典型案例中，因失職而被通報的基層干部占比卻高達76.42%，數(shù)量居多。通過案例梳理，發(fā)現(xiàn)基層干部的失職行為主要表現(xiàn)為：審批、招標(biāo)過程中不按程序辦事；補貼等的申請材料審核過程中不認真核對，把關(guān)不嚴，相關(guān)情況未調(diào)查核實；對群眾違規(guī)違紀等行為處置不及時，沒有有效制止，甚至知情不報；對安全生產(chǎn)、分管部門等領(lǐng)域監(jiān)管不力，致使工作沒有做到位，縱容違規(guī)違紀行為的發(fā)生。

表1 基層干部“為官不為”行為特征分布情況統(tǒng)計表

（二）弄虛作假、懶政怠政的現(xiàn)象不在少數(shù)

基層干部群體中工作不實，弄虛作假以應(yīng)付上級的現(xiàn)象也多有發(fā)生，經(jīng)統(tǒng)計，弄虛作假的行為在123例中占比9.76%。如黨支部組織生活會記錄造假，紀律作風(fēng)集中整頓活動心得體會造假，在缺少實地調(diào)查的情況下憑空捏造數(shù)據(jù)，以及項目沒有及時完成時謊報數(shù)據(jù)，這都體現(xiàn)了基層干部對待工作不夠認真嚴謹、政治思想上不夠成熟、工作敷衍的精神狀態(tài)。同時，部分地區(qū)部門也出現(xiàn)了懶政怠政的現(xiàn)象，例如2017年2月，海南省屯昌縣財政局楓木財政所所長陳某等五人紀律散漫、作風(fēng)懈怠，工作期間無人在崗。還有部分干部存在對相關(guān)材料延遲報送，[14]以及在民事糾紛調(diào)解中先后多次未達成一致意見。弄虛作假、懶政怠政現(xiàn)象的蔓延將不利于基層部門良好政治生態(tài)的形成。

（三）對群眾合理訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮

新時代，政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型政府要求政府服務(wù)要以顧客為導(dǎo)向，優(yōu)化公共服務(wù)，提高服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量?；鶎痈刹孔鳛檎毮艿穆男姓撸瑸槿嗣穹?wù)是職責(zé)所在，然而在實踐中，基層干部在群眾辦事或提出合理訴求過程中有能力解決而不及時解決，消極應(yīng)付，推諉扯皮的現(xiàn)象也不同程度地存在，此次統(tǒng)計中占比約為10.57%。例如2017年，蒼南縣人力資源和社會保障局龍港管理所在辦理群眾醫(yī)保報銷事項時“推繞拖”。[15]在此類案例中，基層干部的辦事效率極低，且部分干部對待群眾態(tài)度冷漠，沒有盡到職責(zé)本分，宗旨意識淡薄。

（四）扶貧領(lǐng)域“為官不為”現(xiàn)象堪憂

近年來，隨著我國基本矛盾的轉(zhuǎn)變，精準扶貧的力度也在不斷加大，取得的扶貧成效較為顯著，逐步進入扶貧攻堅期，但在扶貧款項的落實過程中腐敗現(xiàn)象也屢見不鮮。有鑒于此，本文在進行案例梳理的過程中，也著重關(guān)注扶貧領(lǐng)域基層干部是否存在“為官不為”以及在多大程度上存在。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，扶貧領(lǐng)域的基層干部也存在“為官不為”的行為，據(jù)不完全統(tǒng)計，此類案例的占比多達13.01%。扶貧領(lǐng)域的不作為主要表現(xiàn)為：相關(guān)基層干部對扶貧項目驗收不正確、監(jiān)管不力；違規(guī)發(fā)放扶貧資金，不及時發(fā)放困難群眾物資；不符合條件的農(nóng)戶被列為貧困戶，填錯貧困戶信息等。而扶貧領(lǐng)域的是否作為將直接關(guān)系到貧困戶的切身利益，扶貧的實際成效以及全面建成小康社會的國家目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，扶貧領(lǐng)域的“為官不為”堪憂，其治理需要花大力氣。

（五）腐敗與“為官不為” 并存，集體不作為現(xiàn)象突出

腐敗與“為官不為”的行為并非絕對割裂，基層干部群體中還存在腐敗與“為官不為” 并存的現(xiàn)象，或者是基層干部自身的腐敗引發(fā)了工作中的不作為，或者是上級領(lǐng)導(dǎo)的不作為縱容了下級腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時，“為官不為”并不僅僅局限于個體，基層干部群體中集體不作為的現(xiàn)象也很突出，占比達46.34%，將近案例總數(shù)的一半。而其中，尤以機構(gòu)、部門的“為官不為”為主，甚至是多個機構(gòu)共同不作為。部分地區(qū)還存在領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭不作為，其中往往伴隨著互相掩護，這助長了不良風(fēng)氣的形成，破壞了政府組織風(fēng)氣 ，不利于良好行政文化的培育。

二、基層干部“為官不為”的成因分析

（一）基層干部理想信念動搖，宗旨意識欠缺，職業(yè)精神不足

習(xí)總書記曾指出：“理想信念就是共產(chǎn)黨人精神上的‘鈣’，沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’?！盵16]基層干部為官不為的根本原因還在于理想信念動搖，為基層服務(wù)的宗旨意識淡化，“我是誰”“為誰工作”的指向不夠明確。同時，受傳統(tǒng)行政文化的影響，一部分基層干部“官本位”的思想還不同程度地存在。有的基層干部在工作中對自己的要求不夠嚴，為人民服務(wù)的履職行為總是“差一點兒”，審核不嚴，把關(guān)不嚴，多數(shù)工作在沒有實地調(diào)研、不了解真實情況的狀態(tài)下草率做出決定，致使國家和人民的利益受損，是為職業(yè)精神不足。因此，一部分基層干部缺少精益求精、盡善盡美的職業(yè)精神與工匠精神是產(chǎn)生“為官不為”的重要原因。

（二）“上下夾擊”，基層干部壓力大，待遇差

現(xiàn)實中，基層干部這一群眾與上級政府之間的橋梁卻面臨著“上下夾擊”的尷尬境地。近年來，群眾性事件與信訪事件等多次發(fā)生，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的習(xí)性依然存在，基層干部的工作處于社會矛盾中，對社會矛盾的體悟更為深切。同時，在全面深化改革與全面從嚴治黨背景下，基層干部任務(wù)更重，要求更高。在權(quán)責(zé)不對等的情況下，基層干部一憂干群關(guān)系不融洽，二憂得不到上級的理解。[17]與此相伴隨的是基層干部薪資福利等的待遇較差，激勵措施不足，違背了“經(jīng)濟人假設(shè)”的理論，致使基層干部生活壓力大。從而產(chǎn)生了對群眾疲于應(yīng)付，對上級敷衍了事的“為官不為”現(xiàn)象。

（三）處罰過輕或滯后，行為約束效果不佳

本文通過案例統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，對于通報的基層干部“為官不為”現(xiàn)象的處分約有90%以上均為警告處分，嚴重者則撤銷行政職務(wù)，這樣的問責(zé)沒有落到實處，打到痛處，使得“為官不為”者存在僥幸心理，不能起到較好的震懾作用。同時，還發(fā)現(xiàn)“為官不為”處分中存在著標(biāo)準不一、處分滯后等現(xiàn)象，這使得問責(zé)的行為約束效果不佳，達不到問責(zé)、糾錯的目的，體現(xiàn)了我國目前基層干部問責(zé)制度的不完善，在一定程度上給基層干部“為官不為”留有活動空間。[18]

（四）規(guī)范基層干部履職行為的法律不健全

基層干部“為官不為”更多表現(xiàn)為履職的不充分、不及時以及有選擇性的履職，除了基層干部自身的原因以外，還同規(guī)范基層干部履職行為的相關(guān)法律不健全有關(guān)。2011年5月，針對規(guī)范農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)行為的制度空白，[19]中央出臺《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》（簡稱《規(guī)定》），在一定程度上有助于促進基層干部的廉潔自律，但該《規(guī)定》還只是中央的政策規(guī)定而非法律成文，且僅限于基層干部的腐敗行為，對基層干部“為官不為”的行為卻沒有做出明確規(guī)定。再則，該《規(guī)定》雖然明確了基層干部履職行為的41個“不準”，卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)就基層干部該如何作為做出明確指向。因此，基層干部在履職過程中產(chǎn)生了投機心理，認為只要不違反41個“不準”，問責(zé)就拿他沒辦法。

三、基層干部“為官不為”的治理對策

（一）加強思想教育，提升基層干部的職業(yè)精神，重塑理想信念

治理基層干部“為官不為”，從基層干部自身來講，最根本的是要加強思想教育。首先，加強思想教育，使基層干部認真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論，增強“四個意識”，堅定“四個自信”；其次，需要發(fā)揮優(yōu)秀黨員和優(yōu)秀基層干部的表率作用，在基層干部身邊樹立為人民服務(wù)的典型；最后，需要引用他山之石，學(xué)習(xí)國外公務(wù)員高效服務(wù)、清正廉潔、追求卓越和樂善好施的職業(yè)精神。[20]如此，使得基層干部在工作中從思想上樹立正確認識，愛崗敬業(yè)，細心工作，進而逐步培養(yǎng)職業(yè)精神，在為人民服務(wù)的實踐中獲取工作動力，重塑理想信念。

（二）“親”“基層干部”，完善基層干部的激勵機制

基層干部身處社會矛盾的風(fēng)口浪尖，工作不易，遭遇“上下夾擊”的尷尬處境，而廣大基層干部是基層社會治理與社會穩(wěn)定的重要抓手，責(zé)任重大。對此，上級領(lǐng)導(dǎo)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要“親民”，還要“親基層”“親基層干部”。這就需要上級領(lǐng)導(dǎo)干部認真調(diào)查研究，深入了解基層干部工作的難處與訴求，理解和支持基層干部的工作，加強政策執(zhí)行的可操作性，在民眾與基層干部之間要堅持公平公正，不能寒了基層干部的心。與基層干部繁雜的工作狀態(tài)相對應(yīng)的卻是基層干部待遇差，相應(yīng)的激勵機制不健全。完善基層干部的激勵機制，需要從三個方面入手：一是切實提高基層干部的待遇，提升基層干部的薪資水平，合理劃分薪資結(jié)構(gòu);二是構(gòu)筑多元化的晉升渠道，打破職級與職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系，實行職級與職務(wù)并行制度，同時建立基層干部崗位與省、市公務(wù)員崗位，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位等的聯(lián)動關(guān)系 ；[21]三是建立完善與基層干部實際工作情況相適應(yīng)的容錯糾錯機制，使基層干部敢于作為。

（三）完善問責(zé)制度，規(guī)范問責(zé)程序，使問責(zé)常態(tài)化

治理基層干部“為官不為”，需要強化剛性約束，完善問責(zé)制度。目前，對于基層干部“為官不為”的問責(zé)，部分地區(qū)還處于缺位狀態(tài)。為此，首先，需要在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，界定“為官不為”的具體表現(xiàn)，并建立相應(yīng)的認定標(biāo)準；[18]其次，解決“由誰問責(zé)”的困境，明確問責(zé)主體，避免因問責(zé)主體多元化而帶來的問責(zé)缺位；再則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范對基層干部“為官不為”的問責(zé)程序，[3]建立問責(zé)階梯制，使處分標(biāo)準統(tǒng)一；最后，需要加大問責(zé)力度，嚴懲“為官不為”者，建立對基層干部問責(zé)的常態(tài)化機制，使干部樹立危機感。如此，才能斬斷為官不為的投機心理，使基層干部認真履職。

（四）加強基層干部的監(jiān)督與管理，使基層干部 “能上能下”

對于基層干部監(jiān)督與管理的不足，一是要強化內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督腐敗行為的同時，更要加強對“為官不為”這一隱性腐敗行為的監(jiān)督，發(fā)揮基層黨組織以及發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計等相關(guān)監(jiān)管部門的作用，使他們的監(jiān)督行為更具專業(yè)性。二是要注重外部監(jiān)督，即發(fā)揮群眾、媒體、社會組織等的作用。為此，需要保障他們的知情權(quán)，做到政務(wù)公開，同時也要暢通監(jiān)督渠道，使之更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。三是要規(guī)范監(jiān)督行為并形成監(jiān)督合力，有學(xué)者指出當(dāng)前對于基層干部監(jiān)督的關(guān)鍵在于增強監(jiān)督的針對性和有效性，因此，在對基層干部“為官不為”的監(jiān)督工作上，需要依據(jù)工作職責(zé)建立具有針對性的統(tǒng)一標(biāo)準。而對于群眾的監(jiān)督范圍不能任由其無限擴大，在監(jiān)督基層干部職務(wù)行為的同時需要保護基層干部的隱私和自由生活空間。對于《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，則需要強化考核問責(zé)與監(jiān)督結(jié)果的運用，建立相應(yīng)的配套機制，完善基層干部退出機制，使干部能上能下。