姜宏青　李科辰

【摘 要】 地方政府債務(wù)信息分析是加強(qiáng)政府債務(wù)管理能力，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少政府與外部信息需求者之間信息不對(duì)稱的重要途徑。傳統(tǒng)的政府債務(wù)分析體系在滿足不同信息需求者的需求方面存在局限性?？紤]到我國債務(wù)資金管理的特點(diǎn)，基于債務(wù)管理理論和利益相關(guān)者理論要求，將債務(wù)管理流程和不同層次信息需求者的需求相聯(lián)系，構(gòu)建全流程管理的政府債務(wù)信息分析體系，既滿足政府宏觀決策和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的需要，又滿足政府內(nèi)部提高債務(wù)資金管理績效的需要，還滿足公眾評(píng)價(jià)和知情的需要。

【關(guān)鍵詞】 政府會(huì)計(jì)改革； 債務(wù)信息分析； 債務(wù)管理流程； 信息需求者

【中圖分類號(hào)】 F812.7；F230 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）15-0034-06

一、問題的提出

雙系統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)核算體系要求全面提供政府債務(wù)資金的預(yù)算會(huì)計(jì)信息和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，那么這些債務(wù)信息如何分析利用才能夠滿足信息使用者有效控制債務(wù)資金的運(yùn)營、全面評(píng)價(jià)債務(wù)資金的績效、有效預(yù)警和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要做前瞻性的研究。目前對(duì)我國地方政府債務(wù)信息的分析研究主要集中在以下兩個(gè)方面：（1）基于政府部門償債能力的分析研究。陳穗紅等[ 1 ]對(duì)我國政府各類資產(chǎn)的特點(diǎn)及其與償債能力的相關(guān)程度進(jìn)行了分析，開始從資產(chǎn)保障視角研究政府的償債能力。吉林省財(cái)政廳課題組[ 2 ]主要從保障性流動(dòng)資金和負(fù)債本身兩方面進(jìn)行考核，通過調(diào)研提出具體的考核指標(biāo)來評(píng)價(jià)政府的償債能力，進(jìn)而評(píng)價(jià)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。郭玉清等[ 3 ]從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面和微觀債務(wù)管理層面論述了影響政府償債能力的因素，打破了傳統(tǒng)償債能力分析的局限性，擴(kuò)大了償債能力分析的范圍。（2）基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)價(jià)分析。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是為了防范債務(wù)發(fā)生所設(shè)置的警戒線，基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的研究多是通過構(gòu)建相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型進(jìn)行探討。許爭和戚新[ 4 ]采用模糊綜合判斷法和層次分析法來構(gòu)建債務(wù)預(yù)警模型，通過對(duì)借債、用債和償債三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從債務(wù)發(fā)生的過程進(jìn)行防范，具有科學(xué)性與整體性。除了從債務(wù)發(fā)生過程的角度來探討風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型外，還有學(xué)者從債務(wù)形成的因素與風(fēng)險(xiǎn)形成的原因視角[ 5 ]，從債務(wù)種類劃分的視角[ 6 ]，從宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等宏觀經(jīng)濟(jì)視角來構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型[ 7 ]。而王振宇等則結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀債務(wù)管理視角進(jìn)行預(yù)警模型的構(gòu)建，模型主要包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、償債能力和債務(wù)壓力三個(gè)方面[ 8 ]。

對(duì)于政府債務(wù)信息分析的研究主要集中在償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)價(jià)兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面涵蓋了政府債務(wù)信息的主要內(nèi)容。隨著債務(wù)信息披露的不斷完善，研究方法逐漸從定性分析向定量分析轉(zhuǎn)變，研究成果一方面對(duì)指導(dǎo)地方政府債務(wù)管理實(shí)踐有重要意義，另一方面為完善債務(wù)信息的分析利用、構(gòu)建完善的債務(wù)信息分析體系奠定了基礎(chǔ)。然而，這些分析都是基于地方政府債務(wù)的結(jié)果性信息，為實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制目標(biāo)而建立的指標(biāo)體系，只注重債務(wù)資金的使用效果而忽略了管理的過程；只滿足了一部分信息使用者的需要，難以滿足更多關(guān)注政府債務(wù)信息使用者的需要，存在局限性。隨著政府會(huì)計(jì)信息體系的不斷完善，利用信息化智能化的技術(shù)條件，全面研究地方政府債務(wù)信息的分析體系，構(gòu)建滿足各方會(huì)計(jì)信息使用者需要的分析指標(biāo)體系不僅必要而且可能。鑒于此，本文以權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)決算報(bào)告來探究多層次的信息需求者對(duì)于政府債務(wù)信息需求的分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合債務(wù)管理的流程構(gòu)建債務(wù)信息分析板塊，建立全過程的債務(wù)信息分析體系，提高債務(wù)信息的利用率，滿足不同層次信息需求者的需要。

二、地方政府債務(wù)信息分析的基礎(chǔ)

（一）政府會(huì)計(jì)改革為債務(wù)信息分析帶來契機(jī)

政府會(huì)計(jì)承擔(dān)了債務(wù)信息公開的角色，它可以提供高質(zhì)量和高透明度的信息集。雙系統(tǒng)的會(huì)計(jì)信息框架對(duì)政府預(yù)算管理體系帶來了沖擊，從而引發(fā)對(duì)政府財(cái)務(wù)管理框架重構(gòu)的客觀需求[ 9 ]，其中編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，并結(jié)合以往的預(yù)決算報(bào)告來對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告與披露是政府會(huì)計(jì)改革的重要內(nèi)容。權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有利于對(duì)資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行持續(xù)性管理，能夠使隱性債務(wù)顯性化。通過政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表可以完整地披露政府的財(cái)務(wù)信息、債務(wù)信息以及凈資產(chǎn)信息，為或有負(fù)債的確認(rèn)和政府債務(wù)信息分析提供了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息支持，使得建立相應(yīng)的分析指標(biāo)體系切實(shí)可行。

（二）政府債務(wù)信息需求者分類與信息需求分析

政府與企業(yè)不同，一般不存在類似于企業(yè)利益相關(guān)者那樣與其只存在經(jīng)濟(jì)利益的相關(guān)主體，為政府提供資源的人或集團(tuán)往往不要求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，那么，“利益相關(guān)者”的稱謂難以符合政府債務(wù)信息使用者。也就是說，納稅人都是政府資源的提供者，如果所有人都是利益相關(guān)者，也就無所謂區(qū)分利益相關(guān)者和利益無關(guān)者了。然而，這并不意味著所有人對(duì)政府債務(wù)信息的需求具有同等性，使用政府債務(wù)信息的目的具有一致性。相反，由于政府信息使用者的廣泛性，目的的多元性，其對(duì)信息的利用程度千差萬別，有必要進(jìn)行有效分類，以便于有針對(duì)性地研究政府債務(wù)信息分析主體的不同目的與指標(biāo)設(shè)計(jì)。鑒于此，可以把地方政府債務(wù)信息需求者分為以下幾類：

核心需求者：主要是指政府以及相關(guān)組織機(jī)構(gòu)中直接對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行決策、運(yùn)營和管理的信息需求者，該類信息需求者不僅需要而且控制全面的債務(wù)信息。一方面，需要了解地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以判斷外部的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是否有利于債務(wù)的舉借，用于宏觀決策和評(píng)價(jià)；另一方面，需要了解當(dāng)前政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和資金的運(yùn)營過程，評(píng)價(jià)債務(wù)資金運(yùn)營績效來判斷政府是否還具有相應(yīng)的舉債能力以及所能承擔(dān)的債務(wù)容量。

中間需求者：指不能直接掌控債務(wù)信息的生成與報(bào)告，但是通過利用政府信息用于經(jīng)濟(jì)決策或通過監(jiān)督與評(píng)價(jià)影響政府相關(guān)政策的制定，因而需要持續(xù)關(guān)注政府債務(wù)信息并滿足多重目標(biāo)需求的信息需求者。該類需求者通過掌握政府債務(wù)資金的使用狀況和余缺情況來監(jiān)督政府債務(wù)資金使用的合規(guī)性和合理性。通過分析政府目前債務(wù)的收支流量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)來衡量政府債務(wù)管理能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí)，還要關(guān)注可用于還債的資產(chǎn)存量、所擁有的可支配資源和債務(wù)的可持續(xù)性。該類信息需求者還承擔(dān)了信息傳遞的作用，通過相關(guān)信息分析向外部的其他信息需求者傳達(dá)有針對(duì)性的債務(wù)信息。

其他（或松散）需求者：指既不掌握債務(wù)信息的生成與報(bào)告也不會(huì)持續(xù)關(guān)注政府債務(wù)信息，只是在特定方面或者特定時(shí)間關(guān)注政府信息并針對(duì)特定目的使用政府債務(wù)信息。涵蓋外部社會(huì)公眾、專家學(xué)者和政策分析家在內(nèi)的具體債務(wù)信息使用者，與前幾類信息需求者相比較，此類信息需求者主要是為了滿足自身特定的信息需求，具有單一性和獨(dú)特性。

通過上述分析可以看出：核心需求者，既是債務(wù)信息的內(nèi)部需求者，又是債務(wù)信息的主要生產(chǎn)者和披露者，其在信息需求者中居于核心地位。中間需求者可以說是債務(wù)信息的再加工者，承擔(dān)了對(duì)政府所披露的信息進(jìn)行再加工利用并二次傳播的角色，其傳遞的信息質(zhì)量決定了其他需求者對(duì)債務(wù)信息的了解程度和深度。而其他需求者則處于信息鏈的末端，既接受政府披露的原始信息，又接受中間需求者披露的二次加工信息，會(huì)根據(jù)自我需要有選擇地利用信息。這三類信息需求者之間的關(guān)系影響著債務(wù)信息的生產(chǎn)、傳遞和利用，核心需求者提供原始的債務(wù)信息，一方面用于自身的決策，另一方面向外部進(jìn)行傳播。傳播的信息經(jīng)過中間需求者的加工分析，在滿足自身信息需求的同時(shí)又可以向其他需求者提供有關(guān)的債務(wù)信息。其他需求者和中間需求者通過利用債務(wù)信息既可以進(jìn)行自身的決策又可以影響核心需求者的信息披露，這三者之間存在連續(xù)性、繼承性和互動(dòng)性的關(guān)系。

三、我國地方政府債務(wù)信息分析的現(xiàn)狀與國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）我國地方政府債務(wù)信息分析的現(xiàn)狀

我國并不存在嚴(yán)格意義上的地方政府債務(wù)信息分析體系，有的只是政府部門、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等從各自評(píng)價(jià)視角來分析地方政府的債務(wù)償債能力以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。目前我國的地方政府債務(wù)信息分析大多數(shù)集中于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和償債能力方面，在政府債務(wù)管理?xiàng)l例中，為了防范地方政府債務(wù)危機(jī)，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范方面，政府部門通常會(huì)建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，通過機(jī)制的建立及時(shí)地反饋政府部門的債務(wù)狀況。其中政府部門自身的償債能力分析主要是以預(yù)決算財(cái)務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)來建立的，分析方法主要采用比率分析法和趨勢(shì)分析法，分析指標(biāo)主要包括債務(wù)規(guī)模、債務(wù)分布、債務(wù)資金去向、債務(wù)率和逾期債務(wù)率等微觀數(shù)據(jù)指標(biāo)。

現(xiàn)存政府層面的債務(wù)信息分析局限性主要體現(xiàn)在：（1）分析目標(biāo)只限于滿足預(yù)算管理的需要，旨在評(píng)價(jià)地方政府的債務(wù)預(yù)算管理能力。（2）分析指標(biāo)體系主要局限于宏觀層面的總量分析。（3）債務(wù)信息分析體系主要是以收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)決算報(bào)告和政府公開的債務(wù)信息提供的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)而建立起來的。（4）分析方法不全面，只是基于債務(wù)總量的分析對(duì)比，缺少跨部門、跨區(qū)域、跨時(shí)間的橫向和縱向?qū)Ρ确治觥?/p>

（二）國外政府的債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界53個(gè)主要國家中有37個(gè)國家允許地方舉債，其中部分地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)于規(guī)范我國地方債務(wù)管理、進(jìn)行債務(wù)信息分析具有參考意義。（1）償債能力評(píng)估方面：美國州政府對(duì)地方政府負(fù)債能力設(shè)立的基本評(píng)估指標(biāo)既包括用來償還項(xiàng)目收益?zhèn)膶ｍ?xiàng)收入，又包括債務(wù)本息占不指定用途資金的比重；既包括本級(jí)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)能力，也包括上一級(jí)政府的償債能力。這樣的評(píng)估方法不僅僅局限于本身的償債能力，外部收入保障和上級(jí)政府的償債能力也納入到考核本級(jí)償債能力的范圍之內(nèi)。（2）設(shè)定債務(wù)限額、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型方面：巴西利用地方政府債務(wù)率、新增債務(wù)率和擔(dān)保債務(wù)比重限制舉借新債。波蘭通過《財(cái)政透明和責(zé)任法》建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，評(píng)估為紅燈區(qū)的禁止舉借新債，黃燈區(qū)給予警告，預(yù)警指標(biāo)大多以債務(wù)規(guī)模占償債能力之比表示，如總量、流動(dòng)性、收入支出等，以此衡量財(cái)政壓力。日本規(guī)定，債務(wù)依存度在20%～30%之間的地方政府不得發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行一般事業(yè)債券。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，國外政府大多數(shù)是基于風(fēng)險(xiǎn)模型的建立來考核地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，具體的數(shù)據(jù)衡量標(biāo)準(zhǔn)也要根據(jù)各自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)狀況進(jìn)行設(shè)定，并不是統(tǒng)一的。（3）關(guān)于債務(wù)信息披露方面：美國要求地方政府債券發(fā)行人和使用人及時(shí)、定期更新披露信息；巴西地方政府每年向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況，每4個(gè)月須發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告；澳大利亞要求地方政府須將借款分配及其使用情況按照統(tǒng)一要求嚴(yán)格定期報(bào)告。

從國際社會(huì)已有的債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)來看，值得借鑒的地方有：（1）明確的法律準(zhǔn)則規(guī)定，口徑統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，使得債務(wù)管理規(guī)范化；（2）具體的考核指標(biāo)，有據(jù)可依，有數(shù)可用，將數(shù)據(jù)在不同維度進(jìn)行對(duì)比分析；（3）準(zhǔn)確地確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告?zhèn)鶆?wù)信息，改進(jìn)債務(wù)信息披露的方式，加快債務(wù)信息披露的頻率，及時(shí)進(jìn)行反饋和修改；（4）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和完善的償債準(zhǔn)備金制是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

（三）國際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的債務(wù)信息分析

20世紀(jì)90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發(fā)展中國家相繼爆發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)，地方財(cái)政償債能力評(píng)測(cè)越來越受到國際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的重視[ 10 ]。在國際信用評(píng)級(jí)業(yè)中最具影響力的三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)——標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、穆迪投資服務(wù)公司、惠譽(yù)國際信用評(píng)級(jí)公司。這三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)各自擁有一套關(guān)于政府信用狀況的評(píng)級(jí)體系，其中政府債務(wù)狀況是信用評(píng)級(jí)評(píng)價(jià)體系中的重要組成部分。三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于政府信用評(píng)級(jí)中關(guān)于政府債務(wù)信息狀況評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容如表1。

三大國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于政府部門信用評(píng)級(jí)中關(guān)于債務(wù)信息狀況的評(píng)價(jià)分析主要基于以下幾個(gè)方面：（1）債務(wù)自身狀況：債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)規(guī)模、流動(dòng)性等反映債務(wù)最基本情況的指標(biāo)分析。（2）債務(wù)管理能力：該方面主要是基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理、債務(wù)利用效率的管理以及債務(wù)利息率的確定等方面來進(jìn)行分析。（3）債務(wù)保障能力：債務(wù)保障能力主要從收入方面進(jìn)行分析，政府部門的收入是保障其償債能力最基本的因素，收入保障狀況直接決定了債務(wù)利用狀況。（4）其他影響因素：匯率變動(dòng)、行政體制、政府部門面臨的投資機(jī)會(huì)等都會(huì)對(duì)政府的償債能力產(chǎn)生影響。

（四）對(duì)已有關(guān)于政府債務(wù)信息分析體系的評(píng)述

現(xiàn)存的有關(guān)國外政府及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的債務(wù)信息分析體系，其可借鑒之處在于有明確的法律條文規(guī)范，具體的考核指標(biāo)以及行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和完善的償債準(zhǔn)備金制。在有足夠多的數(shù)據(jù)支撐和具體的指標(biāo)引導(dǎo)下，更側(cè)重于用定量分析來評(píng)價(jià)政府債務(wù)狀況，在關(guān)注自身債務(wù)狀況的同時(shí)還注重外部的影響因素。因此，國際上對(duì)政府債務(wù)建立的分析框架一方面基于完善的法律法規(guī)體系、有效的市場化信息利用機(jī)制而形成；另一方面公開的債務(wù)信息分析體系是個(gè)基本的、通用性的框架，可以基于政府的管理機(jī)制用來對(duì)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債能力做基本判斷。同時(shí)，對(duì)結(jié)果性債務(wù)信息的分析旨在預(yù)警未來。但是，我國的政府債務(wù)資金管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警環(huán)境與國外發(fā)達(dá)國家相比具有較大差距，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)涉獵因素較為復(fù)雜，舉債行為的規(guī)范體系尚不健全，需要更為細(xì)致地建立債務(wù)信息分析體系，不僅關(guān)注債務(wù)結(jié)果，而且關(guān)注債務(wù)資金運(yùn)營過程；不僅關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，而且要關(guān)注債務(wù)資金運(yùn)營績效；不僅關(guān)注政府決策者對(duì)債務(wù)信息的利用，而且要關(guān)注其他信息使用者對(duì)信息的利用。因此，應(yīng)當(dāng)建立基于債務(wù)資金全流程管理的債務(wù)信息分析體系，滿足多元化債務(wù)信息使用者的需要。

四、我國地方政府債務(wù)信息分析體系的構(gòu)建

我國政府債務(wù)資金主要用于資本性項(xiàng)目，具有資金量大、期限長、涉及相關(guān)主體多的特點(diǎn)，政府債務(wù)管理是一個(gè)從決策到運(yùn)營再到評(píng)價(jià)的全過程管理，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含在債務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，進(jìn)行政府債務(wù)信息分析是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑[ 11 ]。新《預(yù)算法》規(guī)范了政府部門的債務(wù)管理過程，包括債務(wù)的舉借、使用和償還環(huán)節(jié)，那么債務(wù)信息分析從制度要求方面就需要按照這幾大環(huán)節(jié)來建立。同時(shí)，由于政府債務(wù)信息需求者的不同，不同的信息需求者有不同的信息需求，只是從單一的管理流程方面進(jìn)行債務(wù)信息分析并不能夠滿足所有信息需求者的特定信息需求。換句話說相同信息需求者在不同的管理階段和不同的信息需求者在相同的管理階段所需要的信息是不一樣的。為了使債務(wù)信息分析體系更加系統(tǒng)化、層次化和細(xì)致化，筆者在債務(wù)管理理論和利益相關(guān)者理論的指導(dǎo)下，以權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告和收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)決算報(bào)告等相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)，嘗試將債務(wù)管理流程和債務(wù)信息需求者相結(jié)合，構(gòu)建信息需求與管理流程交叉融合的政府債務(wù)信息分析體系。沿著債務(wù)資金運(yùn)動(dòng)的脈絡(luò)，將地方政府債務(wù)管理的具體業(yè)務(wù)流程分為：債務(wù)決策、舉借、使用、償還和評(píng)價(jià)五個(gè)主要環(huán)節(jié)。將債務(wù)的管理流程與不同信息需求者的信息需求進(jìn)行交叉融合，嘗試構(gòu)建分析模塊（見表2）。

A1：該部分是對(duì)核心需求者而言在進(jìn)行債務(wù)決策時(shí)需要進(jìn)行的信息分析。主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府收支流量、區(qū)間債務(wù)分布現(xiàn)狀以及國家的發(fā)展規(guī)劃四個(gè)方面。通過橫向與縱向?qū)Ρ取⑸霞?jí)與下級(jí)對(duì)比可以準(zhǔn)確地了解本級(jí)政府的債務(wù)狀況。進(jìn)行該部分的信息分析主要是幫助核心需求者了解到債務(wù)所處外部的風(fēng)險(xiǎn)狀況以及自身債務(wù)的整體狀況。債務(wù)決策是債務(wù)管理流程中的起點(diǎn)，是否要舉債是政府債務(wù)發(fā)行主體所需重點(diǎn)關(guān)注的問題。

A2：該部分主要涉及債務(wù)資金在具體運(yùn)行當(dāng)中所需要分析的內(nèi)容。主要包括資金使用效率、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線設(shè)置、債務(wù)披露體系的完善等微觀債務(wù)管理內(nèi)容。核心需求者在進(jìn)行債務(wù)的舉借、使用和償還過程中需要關(guān)注債務(wù)資金使用的效率，及時(shí)了解債務(wù)資金的存量、需求量，以便合理高效地安排舉債規(guī)模、償還期限以及償還方式等具體的資金運(yùn)行管理。

A3：該部分是債務(wù)管理流程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)分析。主要包括償債能力的評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)、債務(wù)負(fù)擔(dān)公平性和債務(wù)可持續(xù)性評(píng)價(jià)。對(duì)于核心需求者而言，通過對(duì)償債能力的評(píng)價(jià)來評(píng)估自身的債務(wù)狀況，是有效化解自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵。分析債務(wù)負(fù)擔(dān)的公平性可以從另外一個(gè)角度來考察地方財(cái)政支出的公平性，為決策者做出相應(yīng)的決策提供參考依據(jù)。分析政府債務(wù)的可持續(xù)性可以判斷政府財(cái)政是否平衡、能否舉債或償債、擔(dān)保債務(wù)轉(zhuǎn)嫁的可能性等，為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供參考依據(jù)。

B1：在決策階段中間需求者作為債務(wù)信息的傳遞者，通過分析債務(wù)來源、債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、債務(wù)發(fā)行機(jī)制和債務(wù)政策變動(dòng)來了解政府部門債務(wù)管理最基本、最原始的信息，為以后階段的評(píng)價(jià)分析奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，通過對(duì)政府部門披露原始信息的再加工為其他信息需求者了解政府決策階段的相關(guān)債務(wù)狀況提供信息。

B2：與決策階段相比，中間需求者更加注重債務(wù)資金的使用過程與后期評(píng)價(jià)。他們不是政府債務(wù)的決策者，只能通過了解債務(wù)資金的運(yùn)行過程來滿足自身需求，同時(shí)還承擔(dān)了監(jiān)管者和信息傳遞者的角色。作為政府債務(wù)管理的監(jiān)管者，比如政府內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管部門和外部的新聞媒體等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，他們需要的債務(wù)信息主要包括債務(wù)資金的風(fēng)險(xiǎn)狀況和種類、新增債務(wù)、存量債務(wù)以及隱形債務(wù)等。著名的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”模型[ 12 ]將政府債務(wù)從兩個(gè)維度劃分為四種類型，其中就強(qiáng)調(diào)關(guān)注了隱形債務(wù)的重要性。目前地方政府債務(wù)正以PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、政府承諾等多種隱蔽渠道積累，關(guān)注政府部門的隱形債務(wù)是評(píng)價(jià)政府債務(wù)狀況的重要方面。

B3：該部分主要評(píng)價(jià)政府部門的償債能力和債務(wù)資金的管理能力。通過對(duì)這兩個(gè)部分的評(píng)價(jià)分析可以了解到政府部門真實(shí)的債務(wù)管理狀況，減少政府與外部信息使用者信息不對(duì)稱的問題，提高政府的債務(wù)信息透明度。同時(shí)，中間信息需求者通過對(duì)政府債務(wù)信息的進(jìn)一步加工分析向社會(huì)公眾等松散的需求者傳遞簡化精確的信息。

C1：其他（松散）需求者在履行監(jiān)督權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府債務(wù)管理的全過程信息進(jìn)行分析。通過中間需求者提供的加工過的債務(wù)信息來分析債務(wù)來源、債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、債務(wù)發(fā)行機(jī)制和債務(wù)政策變動(dòng)，通過橫向同級(jí)政府之間和縱向本級(jí)政府的不同時(shí)間段進(jìn)行對(duì)比分析，以了解政府債務(wù)狀況，滿足自身的需求。

C2：在“借用還”階段其他（松散）需求者主要關(guān)注債務(wù)的自身狀況，比如債務(wù)資金保障狀況、債務(wù)運(yùn)營機(jī)制和債務(wù)資金使用效率，通過分析債務(wù)自身狀況來了解政府的債務(wù)管理能力，為其評(píng)價(jià)分析提供信息支撐。

C3：在評(píng)價(jià)階段其他（松散）需求者為了滿足個(gè)性化的信息需求而選擇性地選取政府部門相關(guān)的債務(wù)信息。例如：社會(huì)公眾和國外組織機(jī)構(gòu)通過分析政府償債能力等相關(guān)指標(biāo)來為自身的投資決策提供相應(yīng)建議，專家學(xué)者以政府的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)等信息為視角來研究政府財(cái)政狀況等。

在債務(wù)管理流程基礎(chǔ)上，基于不同層次信息需求者的信息需求建立相應(yīng)的債務(wù)信息分析體系，在該體系中不同的信息需求者可以獲得所需的債務(wù)信息而滿足自身的信息訴求（見圖1）。

五、總結(jié)

政府會(huì)計(jì)改革為政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和分析提供了契機(jī)，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告還沒有正式編制并公布之前進(jìn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析研究具有前瞻性，其中政府債務(wù)信息分析又是政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析的重要組成部分。依據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新興技術(shù)的支持，能夠?qū)⒄畟鶆?wù)資金運(yùn)動(dòng)過程和債務(wù)信息使用者的需求進(jìn)行結(jié)合，構(gòu)建全流程管理的債務(wù)信息分析框架體系，在滿足不同信息需求者信息需求的同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化地方政府財(cái)政資源的配置效率，提高財(cái)政公平性，助力政府部門績效評(píng)價(jià)、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、引導(dǎo)官員勤政、促進(jìn)政府問責(zé)等。當(dāng)然，本文只是對(duì)債務(wù)信息分析體系構(gòu)建的一個(gè)嘗試，具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)證運(yùn)用分析將是以后的研究課題。

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