1984年12月，我國提出“貸款修路，收費還貸”政策時，全國二級及以上公路里程僅有1.9萬公里，如今，我國高速公路里程已達13.65萬公里，實現(xiàn)了由“初步連通”向“覆蓋成網(wǎng)”的重大跨越，30年間，收費公路政策的實施，在帶動我國高速公路飛速發(fā)展的同時，促使高速公路收費逐步規(guī)范化。

公路建設(shè)有了資金

收費公路政策的實踐探索源于改革開放的前沿、貨運需求增長最快、交通瓶頸制約最嚴(yán)重的廣東省珠三角地區(qū)。20世紀(jì)80年代初期，廣東省政府引進澳門貸款，實施了國道105線廣州-佛山-珠海公路的4個渡改橋項目，通過收取車輛通行費的方式償還借款。隨后又集資1億元用于國道107線廣州至深圳東莞路段的改造。1984年1月1日，廣深公路上設(shè)置的中堂、江南兩個大橋收費站正式開始收費，成為我國大陸最早的收費站。同年廣珠公路上設(shè)置的容奇、三洪奇、細(xì)滘、沙口4個大橋收費站陸續(xù)開始收費。這種做法，作為公路建設(shè)向社會融資的成功實踐，在全國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引起了積極反響，也得到了中央有關(guān)部委的高度關(guān)注。

1988年我國大陸第一條高速公路滬嘉高速公路（18.5公里）建成通車

為加快公路建設(shè)，在總結(jié)國內(nèi)外實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議作出“貸款修路、收費還貸”的重要決定。這次會議形成了四項重要決策，一是決定征收車輛購置附加費，收入主體部分作為公路建設(shè)交通專項資金；二是提高養(yǎng)路費標(biāo)準(zhǔn)，增加部分用于公路建設(shè)；三是實行“貸款修路，收費還貸”的收費公路政策，允許利用貸款或集資建設(shè)高等級公路并通過收取車輛通行費償還建設(shè)債務(wù)；四是批準(zhǔn)開征專項用于公路和公路客貨運站場設(shè)施建設(shè)的費用。自此，“貸款修路、收費還貸”成為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資政策的重要組成部分，徹底打破了單純依靠政府財政發(fā)展公路的體制束縛，為公路事業(yè)快速發(fā)展奠定了政策和制度基礎(chǔ)。

四次演進 助推發(fā)展

從1984年至今，“收費還貸，貸款修路”政策，共經(jīng)歷了四個演進階段，同時，推動了高速公路的快速發(fā)展。

1984年至1991年，實踐探索階段。自1984年12月第54次國務(wù)院常務(wù)會議“貸款修路、收費還貸”的政策出臺后，為高等級公路，特別是高速公路的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。1988年我國大陸第一條高速公路——滬嘉高速公路（18.5公里）建成通車，此后相繼建成全長375公里的沈大高速公路和143公里的京津塘高速公路，開辟了公路建設(shè)的新局面。

為規(guī)范公路收費站點設(shè)置和收費行為，嚴(yán)格收費公路管理，交通部、財政部、國家物價局于1988年發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》（交公路發(fā)〔1988〕28號），對收費公路的收費目的、收費條件、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費收入的使用和收費期限等方面作出明確規(guī)定。這是關(guān)于收費公路的第一部法令性文件，標(biāo)志著收費公路建設(shè)進入了法制化軌道，并對之后30年來高速公路的快速發(fā)展提供了最主要的資金來源。

1992年至1997年，政策的第一輪規(guī)范。1992年，鄧小平同志“南巡講話”和黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟理論”，加快了改革開放的步伐?；A(chǔ)設(shè)施投融資體制改革為發(fā)揮收費公路政策作用、加快公路建設(shè)提供了有利的條件和環(huán)境，各地發(fā)展收費公路的積極性高漲，促使收費公路建設(shè)步入快速發(fā)展階段。1992年到1998年間，收費公路發(fā)展速度迅猛提高，其中二級收費公路增長最快。

此外，該階段還進行了一系列政策規(guī)范——1994年《關(guān)于在公路上設(shè)置通行費收費站（點）的規(guī)定》出臺，對收費公路設(shè)置條件進行了局部調(diào)整；1996年《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》出臺，對公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍作了進一步限定。此外，1997年7月1日實施的《公路法》，奠定了收費公路的法律基礎(chǔ)。

首都機場第一高速公路收費站

1998年至2008年，政策再次規(guī)范調(diào)整。受亞洲金融危機等影響，中央政府實施了以擴大內(nèi)需為目標(biāo)的積極財政政策，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施被確定為優(yōu)先發(fā)展的建設(shè)投資領(lǐng)域。國內(nèi)各大銀行對收費公路的貸款力度進一步加大，《五縱七橫國道主干線建設(shè)規(guī)劃》迅速推進。為有序引導(dǎo)高速公路的發(fā)展，2004年國務(wù)院啟動了《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》編制工作，這一時期高速公路建設(shè)逐步加快，里程也迅速增長。截至2008年年底，收費公路里程達到21.2萬公里，其中高速公路5.6萬公里、一級收費公路3.1萬公里、二級收費公路12.5萬公里。

隨著收費公路規(guī)模短期內(nèi)的快速增加，收費站點離城區(qū)過近對居民日常生活帶來影響，部分項目難以按時付息還本，部分經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不規(guī)范等問題相繼出現(xiàn)。1999年《關(guān)于清理整頓公路收費站（點）的實施方案（試行）》出臺，對收費公路收費站設(shè)置條件進行了全面調(diào)整和提高。2002年4月，《關(guān)于治理向機動車亂收費和整頓道路站點有關(guān)問題的通知》發(fā)布。2004年，《中華人民共和國收費公路管理條例》出臺，全面規(guī)范收費公路設(shè)置管理的同時，規(guī)定東部地區(qū)不再允許新建二級收費路，分別提出不同地區(qū)、不同類型收費公路的最長收費年限，并首次明確了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。2008年，《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》出臺，明確了收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓條件和轉(zhuǎn)讓程序，并對轉(zhuǎn)讓收入使用管理等進行了規(guī)定。

2009年至今，全面調(diào)整進入新階段。2009年至2017年，高速公路里程由6.03萬公里增長到13.65萬公里，里程規(guī)模翻了一番。同時，2009年后按照國務(wù)院實施成品油價格和稅費改革要求，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，收費公路的等級結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化、里程規(guī)模得到控制。2011年至2012年，為進一步規(guī)范收費公路發(fā)展，交通運輸部等五部委開展了收費公路專項清理工作，對存在問題的收費公路項目進行了整改和規(guī)范。截至2017年年底，全國收費公路總里程16.37萬公里，其中收費高速公路13.26萬公里，我國依靠收費公路政策建成了世界規(guī)模第一的高速公路網(wǎng)。

“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)?！边@是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度做出的評價。10年過后，當(dāng)高速公路達到12萬公里的時候，世界銀行專家給出了更高的評價：“在構(gòu)建現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的國家公路網(wǎng)、推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展和促進社會團結(jié)方面，中國處于全球領(lǐng)先地位”。

2016年底，交通運輸部發(fā)布《中國交通運輸發(fā)展報告》，指出：“中國交通運輸總體上經(jīng)歷了從瓶頸制約到初步緩解，再到基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求的奮斗歷程，與世界一流水平的差距快速縮小，部分領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)超越，一個走向現(xiàn)代化的綜合交通運輸體系正展現(xiàn)在世界面前”。這一判斷宣告了公路行業(yè)以加快建設(shè)為主的階段即將結(jié)束，以高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)交通強國的新階段正式拉開序幕。收費公路政策也即將進入從滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的未來需求出發(fā)，進入深度調(diào)整和完善的新階段。

高速收費更加規(guī)范

采取PPP模式建設(shè)經(jīng)營性公路，有利于吸引社會資本，多方籌措建設(shè)資金。

設(shè)置條件不斷收緊。收費公路政策出臺之初，凡高速公路、里程在10公里以上的一級公路、20公里以上的二級公路及300米以上橋梁、500米以上隧道，報經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后，即可對過往車輛收取通行費。隨著路網(wǎng)里程的不斷增加及路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，高速公路的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)逐步變?yōu)?0公里，一級公路設(shè)站標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)?0公里，二車道獨立橋隧的最低標(biāo)準(zhǔn)為800米，四車道獨立橋隧的最低標(biāo)準(zhǔn)為500米，并且從2008年開始，逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

收費期限多次調(diào)整。收費公路政策出臺時，沒有收費期限的設(shè)定。對一般收費公路項目規(guī)定是貸款修路、收費還貸、貸款還清、停止收費；對中外合資項目規(guī)定根據(jù)批準(zhǔn)的協(xié)議或合作條款確定收費期限。

2004年《收費公路條例》對收費期限做出了明確規(guī)定：收費期限由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列標(biāo)準(zhǔn)審查批準(zhǔn)：

政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年；中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。

經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年；中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年。

政策目標(biāo)有所增加。對照政策出臺時的目標(biāo)，政策執(zhí)行過程中不斷增加了一些新的目標(biāo)和訴求：高速公路建設(shè)、改擴建和養(yǎng)護的資金來源主要依靠收費政策；基本形成依靠社會投資和銀行貸款建設(shè)高速公路，依靠財政性資金支持普通公路發(fā)展的實際政策路徑；由于高速公路投資規(guī)模大，作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段被賦予拉動投資的使命。

政策內(nèi)涵有所調(diào)整。收費公路政策在不斷完善演進的過程中，內(nèi)涵也在不斷豐富——

資金來源方面，中央政府以車購稅作為補貼，地方政府通過投資補助，共同作為公路建設(shè)資本金。

貸款責(zé)任方面，以公路收費權(quán)向銀行申請質(zhì)押貸款，符合法律規(guī)定，所有貸款都是以收費權(quán)作為質(zhì)押進行貸款。

責(zé)任主體方面，政府還貸公路的債務(wù)責(zé)任屬于地方政府，經(jīng)營性公路是企業(yè)行為，由企業(yè)承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

籌資模式方面，根據(jù)國家財稅體制改革的新要求，收費公路的合理發(fā)展方向，一是利用通過政府發(fā)行專項債券融資舉債，以對應(yīng)的政府性基金或者專項收入（如車輛通行費）償還；二是采取PPP模式建設(shè)經(jīng)營性公路，吸引社會資本，多方籌措建設(shè)資金。

收費公路設(shè)置條件變更政策匯總