陳琦

摘要：失地農(nóng)民是我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊群體，其利益訴求的保障關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的方方面面。本文以西北地區(qū)近郊失地農(nóng)民為主要研究對象，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益訴求問題展開研究，整理失地農(nóng)民所反映的利益問題，提出相應(yīng)的解決思路與對策，以推動(dòng)和完善我國西北地區(qū)近郊失地農(nóng)民利益訴求保障，從而促進(jìn)我國小康社會(huì)的全面建成。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 利益訴求

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）14-0034-03

進(jìn)入新時(shí)代，全面建成小康社會(huì)是當(dāng)前的首要目標(biāo)，失地農(nóng)民利益訴求問題成為影響我國治理現(xiàn)代化需要關(guān)注的重點(diǎn)。大量的近郊農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，在失去賴以生存的土地之后，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無”人群，游離于城鄉(xiāng)之間，成為新型弱勢群體。[1]嚴(yán)重影響了我國建成全面小康的進(jìn)展。

一、失地農(nóng)民利益訴求的維度考量

在改革不斷深化的今天，失地農(nóng)民對于自身利益的愿景的廣度和深度都不斷擴(kuò)展，更加重視個(gè)性的解放和合理的個(gè)人利益的追求。與此同時(shí)，階層之間的差距增加，處于弱勢的失地農(nóng)民，其利益訴求更加多樣化、復(fù)雜化，在訴求內(nèi)容方面，失地農(nóng)民不再像過去那樣一味追求經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償，而是開始關(guān)注自己的政治利益的維護(hù)與參與、社會(huì)生活、文化利益的要求和滿足。當(dāng)前失地農(nóng)民的利益訴求主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，經(jīng)濟(jì)利益訴求。失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益訴求就是對自身經(jīng)濟(jì)條件、經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)濟(jì)權(quán)益的憧憬與期許，是對于生活水平、就業(yè)保障、社會(huì)保障、合理的征地補(bǔ)償?shù)钠谕?，是其賴以生存的最基本、最重要的利益。作為社?huì)的弱勢群體，西北地區(qū)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益訴求的保障，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌的最基本、最重要的方面。其次，政治利益訴求。西北作為中國重要的邊陲地區(qū)，作為重要的民族聚居地區(qū)，政治穩(wěn)定對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、和諧社會(huì)和小康社會(huì)的全面建成具有重要的意義。西北地區(qū)失地農(nóng)民的政治訴求是相對較為樸素的，他們并沒有明確的政治利益訴求。對于失地農(nóng)民，尤其是西北地區(qū)失地農(nóng)民而言，其主要包括合理的征地知情權(quán)和參與權(quán)、民主監(jiān)督村委會(huì)的權(quán)利、政治自由權(quán)利等。最后，文化利益訴求。經(jīng)濟(jì)全球化的過程同時(shí)也是文化全球化的過程，農(nóng)民在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也開始更為關(guān)注精神上的利益。但是在廣大西北地區(qū)，由于資源的分配不均，造成大多數(shù)西北農(nóng)村教育資源的極度匱乏，主要包括子女受教育需求、農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的利益訴求。

二、彭家坪鎮(zhèn)近郊失地農(nóng)民利益訴求問題調(diào)查分析

（一）物質(zhì)生活

首先，就居住環(huán)境來講，調(diào)查中有81.5%的失地農(nóng)民希望獲得一種“交通便利，方便日常所需物品的購買”的居住環(huán)境，而對于“環(huán)境優(yōu)美，周圍生活?yuàn)蕵吩O(shè)施齊全，住房面積大，居住環(huán)境安全，鄰里友好，一家團(tuán)圓”這些要求也是呼聲較高，但是在實(shí)際生活中，這些失地農(nóng)民有41.5%的住房類型為樓房，有50.8%的住房類型為磚瓦平房，還有7.7%的失地農(nóng)民居住在土棚土坯平房中，所以造成有近30%的失地農(nóng)民不滿現(xiàn)在的居住房屋，主要因素包括征地過程中補(bǔ)償?shù)牟缓侠恚蛘哌^渡期過長，過渡費(fèi)的相對有限而造成無法選擇較好的出租房屋。同時(shí)，調(diào)查中有44%的失地農(nóng)民對于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和衛(wèi)生狀況表示不滿意，這是由城鎮(zhèn)化推進(jìn)所帶來的外來人口和城鎮(zhèn)化所帶來的生態(tài)環(huán)境的破壞，造成失地農(nóng)民對于環(huán)境的陌生感和歸屬感的缺失。其次，就收入、就業(yè)、日常經(jīng)濟(jì)開支狀況來講，大部分的失地農(nóng)民認(rèn)為在失地后其收入是相對減少的，在失地前可以通過出租房屋、發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)殖、果蔬種植等方式來獲得收入，但是在失地后由于自身就業(yè)條件的限制，造成農(nóng)民收入的單一化和減少，導(dǎo)致大量的失地農(nóng)民出現(xiàn)“提早退休，每天曬太陽”的局面。[2]在就業(yè)問題上有82.1%的失地農(nóng)民希望可以通過政府的引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。在日常的開銷方面，有62.1%的人認(rèn)為，當(dāng)前的低收入抑制了家庭消費(fèi)，影響了人們的生活水平。

（二）社會(huì)公共服務(wù)

社會(huì)公共服務(wù)是關(guān)系到民生建設(shè)的重要部分，是政府部門具體體現(xiàn)其執(zhí)政能力和辦事能力的重要表現(xiàn)，涉及交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等眾多方面。走訪中，許多農(nóng)民表示，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，由于社區(qū)建設(shè)、工廠建設(shè)造成的交通堵塞、主干道環(huán)境問題和大型車輛的通行以及紅綠燈的設(shè)置不到位而給人們的日常生活增添了交通隱患。同時(shí)，針對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有近70%的農(nóng)民說當(dāng)?shù)貨]有相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施供民眾使用。就醫(yī)療服務(wù)方面，在問及社區(qū)醫(yī)療人員的就診態(tài)度時(shí)，60%的農(nóng)民給予認(rèn)可，但也有30%的農(nóng)民認(rèn)為在就醫(yī)過程中有些醫(yī)療人員態(tài)度較為惡劣。而對于當(dāng)前的社會(huì)保障制度的滿意度調(diào)查中，30%的農(nóng)民認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這一問題的詳細(xì)說明較少，具體的實(shí)施流程不清晰，看病報(bào)銷流程過于繁瑣，有一些農(nóng)民表示地方村委保障金發(fā)放滯后，希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員杜絕表面工作，切實(shí)為農(nóng)民利益著想。精神生活方面，近50%的失地農(nóng)民認(rèn)為教育是改善家庭物質(zhì)生活的重要方面，70%的農(nóng)民表示當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化速度在加快，但是相應(yīng)的文化建設(shè)相對落后，大部分村民表示當(dāng)?shù)貜膩頉]有組織過文藝匯演或者是文化宣傳教育，大家普遍希望政府可以彌補(bǔ)這一方面的缺失。

三、西北地區(qū)近郊失地農(nóng)民的利益訴求問題

（一）在經(jīng)濟(jì)利益訴求方面

失地農(nóng)民在完全失去土地后，其生產(chǎn)方式、生活方式、家庭消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)都發(fā)生了明顯的變化，有學(xué)者從2007年開始對于甘肅6個(gè)縣的失地農(nóng)民生活水平的變化進(jìn)行了為期兩年的調(diào)查，結(jié)果表明34%的失地農(nóng)民收入水平較之以前略有下降，在征地前失地農(nóng)民年人均收入為2139元，在征地后2128元。[3]對于相當(dāng)一部分農(nóng)民而言，失去土地就相當(dāng)于失去了低成本的生活方式所依托的庭院經(jīng)濟(jì)，然而，轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民后，其生存形式向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，潛在的生活成本增加。第二，征地后的失地農(nóng)民就業(yè)保障和穩(wěn)定的收入來源問題。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)，在2014年因?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)而失去土地的農(nóng)民達(dá)到了216萬，而通過政府就業(yè)保障重新獲得就業(yè)的農(nóng)民數(shù)量為27.8萬人，從整體上來看就業(yè)保障覆蓋面為 12.87%。[4]失地農(nóng)民最大的困難是失地以后也就失去了最基本的收入來源，其生活保障出現(xiàn)了危機(jī)，加上西北地區(qū)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，城市規(guī)模較小，第二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，能為失地農(nóng)民提供的就業(yè)崗位有限，所以征地后的就業(yè)保障和穩(wěn)定的收入來源就成為失地農(nóng)民的又一經(jīng)濟(jì)利益訴求。最后，合理的社會(huì)保障。由于失地農(nóng)民在失地后就業(yè)和再就業(yè)困難，失地后，失地農(nóng)民的收入明顯下降，反之，生活消費(fèi)卻有所增長，造成生活質(zhì)量下降，這是牽動(dòng)失地農(nóng)民的一個(gè)重要問題，因而也是其重要的利益訴求。[5]

（二）在政治利益訴求方面

第一，農(nóng)民在土地征用中的知情權(quán)與參與權(quán)問題。農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利上的問題，現(xiàn)代社會(huì)公民有無權(quán)利是衡量一個(gè)國家民主發(fā)展的重要標(biāo)志。失地農(nóng)民作為征地的首要利益相關(guān)者，應(yīng)該在征地中保有知情權(quán)和參與權(quán)。第二，平等的話語權(quán)。事實(shí)表明，失地農(nóng)民利益訴求的產(chǎn)生、利益訴求表達(dá)得不到及時(shí)有效的回復(fù)的重要原因就在于失地農(nóng)民與地方基層政府沒有達(dá)成平等的對話權(quán)，這一方面是由于失地農(nóng)民自身政治認(rèn)識不夠，另一方面則是由于地方政府沒有建立有效的訴求機(jī)制。在這一過程中，失地農(nóng)民和地方政府處于話語平等的兩極，這種政治話語權(quán)上不平等的“剪刀差”使得失地農(nóng)民無法通過平等的民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。

（三）在教育文化利益訴求方面

第一，就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)問題。失地農(nóng)民一般年齡偏高，文化水平較低，這就使得他們在失地之后由于自身能力的缺乏而無法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。事實(shí)上，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，不僅是解決失地農(nóng)民生存問題的重要手段，也是社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平的重要內(nèi)容。第二，文化生活需求的滿足程度。失地農(nóng)民文化生活需求的滿足有利于實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民自身文化素質(zhì)的提升，有利于在城鄉(xiāng)一體化過程中的社會(huì)文化軟實(shí)力的提升。當(dāng)前，農(nóng)村農(nóng)民文化權(quán)利保障存在著農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)落后、不能滿足農(nóng)民需要和農(nóng)村公共文化設(shè)施利用率低等問題，盡管這一利益訴求并未像經(jīng)濟(jì)政治利益訴求那樣明確、強(qiáng)烈，但隨著多元社會(huì)文化的發(fā)展，失地農(nóng)民的文化利益訴求正在由隱性向顯性轉(zhuǎn)變。

四、改善我國西北近郊失地農(nóng)民利益訴求問題的建議分析

現(xiàn)階段中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期，堅(jiān)持新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同時(shí)推進(jìn)是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵所在，西北地區(qū)近郊失地農(nóng)民利益訴求問題的解決更是關(guān)系到2020年全面建成小康社會(huì)是否實(shí)現(xiàn)的重要指標(biāo)，是各省各地區(qū)扶貧工作的組成部分。

（一）有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，這一過程并不是人口的簡單遷移，應(yīng)該因地因城制宜，要合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把創(chuàng)造公平機(jī)會(huì)、增進(jìn)人民福祉作為加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要注重增強(qiáng)城鎮(zhèn)對失地農(nóng)民的實(shí)際有效接納能力，著力解決人口、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障滯后于土地城鎮(zhèn)化問題，讓失地農(nóng)民享受到即征即補(bǔ)，切實(shí)保障失地農(nóng)民的生活。同時(shí)，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)市場體系，平衡城鄉(xiāng)居民土地征用、征收的補(bǔ)償差別，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是當(dāng)前解決失地農(nóng)民利益訴求問題的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，尋求消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成的城鄉(xiāng)居民長期的心理、觀念等差別，消除失地農(nóng)民對身份認(rèn)同的模糊，促進(jìn)角色轉(zhuǎn)換。

（二）完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度和征用制度

土地制度不僅事關(guān)農(nóng)民與土地的關(guān)系，關(guān)系到農(nóng)民對土地的依附程度，也直接關(guān)系到農(nóng)民的生活境遇。失地農(nóng)民問題不僅與征地制度的不完善有關(guān)，而且與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)，所以一方面必須解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬在法律上的規(guī)定看似具體、清晰實(shí)則抽象、模糊不清的問題，解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬在事實(shí)上存在的產(chǎn)權(quán)主體虛置卻又多元的問題，讓農(nóng)民獲得在征地時(shí)的談判博弈的權(quán)利。另一方面，明確征地目的，約束土地征用，消除關(guān)于征地目的的立法模糊，統(tǒng)一法律規(guī)制，在“公共利益需要”的條件下進(jìn)行征地。

（三）消除失地農(nóng)民利益訴求產(chǎn)生的權(quán)利貧困

首先，落實(shí)失地農(nóng)民的知情權(quán)。失地農(nóng)民的征地過程中的知情權(quán)的缺失對于失地農(nóng)民利益訴求問題的產(chǎn)生、表達(dá)和回應(yīng)有重要的影響。賦予失地農(nóng)民知情權(quán)有利于在征地過程中農(nóng)民的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而大量的事實(shí)表明，由于農(nóng)民征地知情權(quán)的缺失，導(dǎo)致其不能維護(hù)正當(dāng)利益不受侵犯。所以，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)保障失地農(nóng)民的知情權(quán)，制定相關(guān)的懲戒辦法，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)利。其次，落實(shí)失地農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。就征地而言，許多地方政府征地過程中并沒有完善的監(jiān)督體系，導(dǎo)致失地農(nóng)民監(jiān)督權(quán)缺失。所以，要增強(qiáng)征地過程的透明度，加強(qiáng)立法，細(xì)化具體監(jiān)督流程，增強(qiáng)監(jiān)督的可操作性和渠道的廣泛性。

（四）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

失地農(nóng)民社會(huì)保障是農(nóng)民在失去土地之后的生活保障。當(dāng)前，對于失地農(nóng)民社會(huì)保障制度主要包括最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及醫(yī)療保障制度等，其在于保障農(nóng)民的最低生活水平，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”“病有所醫(yī)”。[6]但是在實(shí)際過程中，一些關(guān)于失地農(nóng)民的政策存在著很多誤區(qū)，因此政策的制定應(yīng)該更加規(guī)范化，對于保障的對象、范圍、資金來源、使用、監(jiān)管等作出明確的規(guī)定，切實(shí)保障失地農(nóng)民的基本需求。從立法層面上來講，社會(huì)保障問題沒有針對性的法律條文，這就造成了失地農(nóng)民社會(huì)保障的合法性和針對性不足。[7]因此，在建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的同時(shí)，必須加強(qiáng)相應(yīng)的法律體系的保障。

（五）實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民利益訴求的有效表達(dá)

當(dāng)前西北地區(qū)失地農(nóng)民利益受損的重要原因就在于失地農(nóng)民利益訴求的表達(dá)機(jī)制還不完善，加劇了利益問題矛盾的激化，嚴(yán)重影響了失地農(nóng)民生活，更加影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。所以，首先必須提高失地農(nóng)民的文化水平，增強(qiáng)失地農(nóng)民維權(quán)意識和利益訴求表達(dá)的主觀能動(dòng)性；其次，賦予落實(shí)失地農(nóng)民的話語權(quán)，使其得到及時(shí)有效的回應(yīng)；最后，完善利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通表達(dá)渠道，創(chuàng)新利益訴求表達(dá)途徑與方式。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的必由之路，同時(shí)，失地農(nóng)民問題也成為歷史的必然。西北地區(qū)近郊失地農(nóng)民問題有其特殊性，必須以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際為出發(fā)點(diǎn)，才能解決好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題。

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責(zé)任編輯：孫瑤