劉 暢， 謝江華

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司， 四川 成都 610072)

1 研究背景

2004年我國水電裝機(jī)規(guī)模突破1億kW，超越美國躍居世界第一。到2010年完成新的1億千瓦裝機(jī)僅用時(shí)6年。截止2014年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國水電裝機(jī)規(guī)模已突破3.02億kW(用時(shí)4年)。毫無疑問，水電行業(yè)正處在飛速發(fā)展的時(shí)期。然而，當(dāng)前裝機(jī)僅占全國全部電力裝機(jī)容量22.2%，而發(fā)達(dá)國家普遍達(dá)30%以上；已建成的水電站裝機(jī)占水資源經(jīng)濟(jì)可開發(fā)量大概40%，西方發(fā)達(dá)國家平均在60%以上，且大多已完成了水資源的開發(fā)。由此可見，無論是自身能源建設(shè)需求，還是我國對(duì)世界節(jié)能減排承諾(中國承諾將非化石能源占一次能源消費(fèi)比例從2015年的15%提升到2030年的20%左右)，都表明我國在未來15年內(nèi)都將持續(xù)大力發(fā)展水電事業(yè)。

從宏觀經(jīng)濟(jì)層面看，2013年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7.7%，2014年增長為7.4%，2015年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)進(jìn)一步下調(diào)為7%。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，現(xiàn)行的水電項(xiàng)目的政府配套政策已不能滿足新形勢(shì)下行業(yè)發(fā)展的需求，亟待進(jìn)行“簡政放權(quán)”的改革，以適應(yīng)今后水電行業(yè)的發(fā)展。本文探討了在此大背景、大變革下，傳統(tǒng)水電設(shè)計(jì)行業(yè)所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，展望了水電行業(yè)未來的發(fā)展方向。

2 水電行業(yè)“簡政放權(quán)”情況介紹

為了促進(jìn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，盤活社會(huì)資本，鼓勵(lì)企業(yè)參與水電開發(fā)，我國政府自2013年起陸續(xù)從國家、各部委及各級(jí)地方政府層面發(fā)布了一系列“簡政放權(quán)”改革措施，如表1所示。這些措施主要分為4類：

(1)取消、優(yōu)化整合、并聯(lián)辦理多項(xiàng)審批事項(xiàng)，限制政府干預(yù)，提高政府辦事效率。

(2)收費(fèi)價(jià)格進(jìn)一步市場化，促進(jìn)行業(yè)競爭。

(3)核準(zhǔn)、審批權(quán)下放地方政府，改善審批周期，促進(jìn)中小水電項(xiàng)目發(fā)展。

(4)引入社會(huì)資本參與水電開發(fā)。

表1 涉及水電設(shè)計(jì)行業(yè)的“簡政放權(quán)”文件統(tǒng)計(jì)

3 機(jī)遇與紅利

“簡政放權(quán)”改革為傳統(tǒng)水電行業(yè)的設(shè)計(jì)工作帶來了利好消息。

(1)首先是取消或者優(yōu)化部分行政審批項(xiàng)目，將設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)從一些繁瑣的應(yīng)付審查的冗余報(bào)告編寫工作中解脫出來，以投入更多的資源到工程設(shè)計(jì)中。例如：之前的“水文監(jiān)測資料使用審查”因設(shè)計(jì)單位必須對(duì)自身的勘查、設(shè)計(jì)輸入資料、設(shè)計(jì)最終成果的質(zhì)量負(fù)責(zé)而顯得多余和重復(fù)(如國發(fā)【2013】19號(hào)文)。

(2)核準(zhǔn)權(quán)的下放為各大中型設(shè)計(jì)院帶來前所未有的市場機(jī)遇。國發(fā)【2014】53號(hào)文明確規(guī)定：在跨界河流、跨省(區(qū)、市)河流上建設(shè)的單站總裝機(jī)容量50萬kW及以上，項(xiàng)目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中單站總裝機(jī)容量300萬kW及以上，或者涉及移民1萬人及以上的項(xiàng)目由國務(wù)院核準(zhǔn)。其余項(xiàng)目由地方政府核準(zhǔn)。

各地方政府短期內(nèi)急需依托綜合實(shí)力雄厚、技術(shù)力量過硬的綜合咨詢機(jī)構(gòu)提供智力支持，完成相關(guān)設(shè)計(jì)成果的咨詢、審查服務(wù)，以貫徹“‘簡政放權(quán)’放的是管理、抓的是技術(shù)”的總體方針。因此，不難預(yù)見，今后將在水電規(guī)劃總院之外新出現(xiàn)一個(gè)龐大的技術(shù)咨詢市場。這為全國各頂級(jí)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)提供了極大的市場機(jī)遇。

(3)《國家能源局關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》(國能新能【2015】8號(hào)文)第十八條提出：在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標(biāo)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。

可以預(yù)見，社會(huì)資本較傳統(tǒng)水電開發(fā)企業(yè)作為業(yè)主，其專業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)勘測設(shè)計(jì)干預(yù)較少，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)更易堅(jiān)持獨(dú)立性原則，對(duì)設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量有利。但也有業(yè)主在專業(yè)性不強(qiáng)的前提下，對(duì)工程“瞎指揮”，給設(shè)計(jì)產(chǎn)品帶來致命隱患，這一點(diǎn)值得我們注意和警惕。

(4)水電工程標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)流程如圖1所示。由于之前審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長、隨意性大、公開透明度低，以及開發(fā)機(jī)構(gòu)單一等多種因素影響，項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)往往已經(jīng)(利用籌建等緣由進(jìn)行主體工程施工)或接近工程投產(chǎn)運(yùn)營，甚至出現(xiàn)由項(xiàng)目投產(chǎn)倒逼項(xiàng)目核準(zhǔn)的怪現(xiàn)象。

“籌建期過后，最終的審核未到，工程設(shè)備、施工人員、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)到位，企業(yè)怎么會(huì)白白燒錢，等著批復(fù)到位。”這就是“簡政放權(quán)”改革前，政府審批(核準(zhǔn))機(jī)構(gòu)與水電開發(fā)企業(yè)的主要矛盾焦點(diǎn)，雙方博弈耗費(fèi)著大量資源，效能低下。

“名不正言不順”的項(xiàng)目推進(jìn)，不僅使建設(shè)單位承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，也影響設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)在工作中自由支配調(diào)用各項(xiàng)資源。例如：總投資約1 500億元的金沙江中游龍開口、魯?shù)乩瓋勺娬揪驮驗(yàn)榄h(huán)評(píng)未通過，“未批先建”被叫停，導(dǎo)致各方蒙受巨大損失?！昂喺艡?quán)”改革后，水電開發(fā)流程有望回歸正軌，回到科學(xué)、理性的開發(fā)流程，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)工作中也可不再“束手束腳、畏首畏尾”。良好的制度保障是確保設(shè)計(jì)質(zhì)量、設(shè)計(jì)進(jìn)度的前提。

圖1 “簡政放權(quán)”改革對(duì)建設(shè)流程的規(guī)范引導(dǎo)作用

4 挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

“簡政放權(quán)”改革也給當(dāng)前的水電行業(yè)設(shè)計(jì)企業(yè)帶來一些挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

(1)“一些重大前期設(shè)計(jì)成果不再作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件”(國辦發(fā)【2014】59號(hào)文)這一改變非但沒有減輕設(shè)計(jì)單位的質(zhì)量責(zé)任，反而使得設(shè)計(jì)單位的責(zé)任愈加重大?！绊?xiàng)目可行性研究報(bào)告審查意見”即為其中典型，一旦其重要性降低必然導(dǎo)致各方(尤其是業(yè)主)關(guān)注度下降、資源投入意愿降低(如前期勘查費(fèi)用投入減少)，有可能不編寫、不審批或者設(shè)計(jì)單位簡單敷衍，導(dǎo)致前期勘測工作缺失或深度不足，設(shè)計(jì)方案草率和簡陋，以致后期施工、投資等方面的巨大損失。因此，在新的政策背景下，如何保持一些看似弱化或者取消的設(shè)計(jì)工作對(duì)工程質(zhì)量、安全及經(jīng)濟(jì)性的作用顯得尤為重要。這些原本為促進(jìn)項(xiàng)目推進(jìn)、工程實(shí)施的政策改變有可能成為新的風(fēng)險(xiǎn)源，這就值得所有水電從業(yè)人員思考。

(2)建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的全面市場化是大勢(shì)所趨，更是促進(jìn)水電行業(yè)咨詢與服務(wù)領(lǐng)域市場化、公平化、透明化的必由之路(發(fā)改價(jià)格【2014】1573號(hào)文；發(fā)改價(jià)格【2015】299號(hào)文)。目前，水電設(shè)計(jì)行業(yè)準(zhǔn)入(退出)機(jī)制不完善，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)信譽(yù)評(píng)級(jí)體系尚不成熟，完全的價(jià)格市場化必然帶來與項(xiàng)目業(yè)主純粹的承包商關(guān)系(智囊身份弱化)。廣大設(shè)計(jì)企業(yè)將不得不面臨在強(qiáng)勢(shì)業(yè)主、自身財(cái)務(wù)壓力、設(shè)計(jì)質(zhì)量、工程安全、工程投資、工期等多種因素中尋找平衡點(diǎn)的難題。而水電行業(yè)幾十年的快速發(fā)展，水電勘測設(shè)計(jì)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)“產(chǎn)能過剩” “供大于求”的局面，競爭已然激烈。隨著“簡政放權(quán)”改革實(shí)施，水電勘測設(shè)計(jì)收費(fèi)價(jià)格放開，投資主體多元化，市場競爭將進(jìn)一步白熱化。充分競爭與過度競爭往往一線之隔，在政策實(shí)施相當(dāng)長一段時(shí)間，極有可能導(dǎo)致相關(guān)市場出現(xiàn)無序、惡性競爭，低價(jià)中標(biāo)頻現(xiàn)，影響行業(yè)健康發(fā)展。水電工程關(guān)乎國計(jì)民生及人民財(cái)產(chǎn)安全?？睖y設(shè)計(jì)是“龍頭”，是工程安全和質(zhì)量的重大責(zé)任環(huán)節(jié)，一旦由于惡意競爭、價(jià)格戰(zhàn)，侵蝕了設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量，就會(huì)給工程安全和質(zhì)量帶來隱患，給國家和人民的利益帶來巨大損害。

而設(shè)計(jì)單位為獲得設(shè)計(jì)合同屈服于業(yè)主“不合理干預(yù)”的情況也將頻繁發(fā)生，這些“干預(yù)”可能降低工程投資、縮短工期、改變工藝等。因業(yè)主提出工期要求而改變?cè)O(shè)計(jì)方案、簡化施工工藝造成后期(主體)建筑物缺陷的案例已不鮮見，這成為威脅工程質(zhì)量、運(yùn)行安全的重要風(fēng)險(xiǎn)源。

(3)核準(zhǔn)、審批權(quán)限的下放是一把雙刃劍。相對(duì)于國家層面的全局觀、統(tǒng)籌觀，地方政府行政權(quán)限的升級(jí)，在缺乏必要配套的監(jiān)管措施的情況下，必然帶來的是更多基于本地方利益的考量。水電開發(fā)企業(yè)將面臨項(xiàng)目開展和地方政府附加條件之間的博弈，這會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資增加等負(fù)擔(dān)。例如，某省(市)政府提出開發(fā)企業(yè)須將其項(xiàng)目對(duì)外公路按照較高等級(jí)修建(超出電站開發(fā)需求)，以便于項(xiàng)目結(jié)束后符合當(dāng)?shù)亟煌ㄒ?guī)劃，這些都無形中提高了項(xiàng)目開展的門檻。

(4)市場份額減少的風(fēng)險(xiǎn)。隨著水電開發(fā)的持續(xù)推進(jìn)，水電開發(fā)存量將越來越少。在后水電開發(fā)時(shí)期，隨著勘測設(shè)計(jì)收費(fèi)市場化、投資主體多元化等“簡政放權(quán)”措施的實(shí)施，本行業(yè)的競爭將愈發(fā)激烈。對(duì)于勘測設(shè)計(jì)企業(yè)來說，優(yōu)勝劣汰效應(yīng)明顯。如果傳統(tǒng)勘測設(shè)計(jì)企業(yè)不進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，提高管理水平、轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、加大內(nèi)部改革，就會(huì)面臨市場份額減少甚至被市場淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

5 應(yīng)對(duì)措施

水電設(shè)計(jì)企業(yè)的首要目標(biāo)是確保設(shè)計(jì)產(chǎn)品安全、經(jīng)濟(jì)、可靠。在滿足以上基本條件下，應(yīng)優(yōu)先考慮業(yè)主的利益訴求。在當(dāng)前水電設(shè)計(jì)行業(yè)日趨市場化的背景下，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，深挖自身潛能，努力在新形勢(shì)下拓展、開發(fā)新的市場空間，才能保證在激烈競爭中立于不敗之地。當(dāng)前可實(shí)施以下應(yīng)對(duì)措施：

(1)進(jìn)一步完善設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)管體系、考核體系，調(diào)動(dòng)廣大員工提高設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量、爭創(chuàng)精品工程的積極性。積極應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的行業(yè)特征及市場(競爭)環(huán)境，提高自身核心競爭力，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，降低(服務(wù))成本，提高(服務(wù))質(zhì)量，苦練“內(nèi)功”。

(2)引入現(xiàn)代咨詢服務(wù)企業(yè)管理理念，建立統(tǒng)一的對(duì)外客戶服務(wù)機(jī)制，例如客服電話、客服郵箱。改變傳統(tǒng)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)與業(yè)主及其他參建單位的問題反饋解決機(jī)制效率低下、職能不明確的情況。針對(duì)不同工程、不同業(yè)主單位的不同問題，統(tǒng)一收納、分類、分層次，再傳遞至各部門并限期解決，與各相關(guān)部門的績效掛鉤，定期進(jìn)行客戶回訪(滿意度調(diào)查等)。

6 結(jié)論和建議

(1)充分發(fā)揮水利水電勘測設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)的作用，進(jìn)一步完善設(shè)計(jì)單位資信評(píng)價(jià)體系，提升設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)信譽(yù)水平在設(shè)計(jì)投標(biāo)中所占權(quán)重，確保設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)投標(biāo)競爭中以質(zhì)量為先導(dǎo)。

(2)鑒于地方政府在水電工程核準(zhǔn)、審批等方面技術(shù)力量不足、經(jīng)驗(yàn)不足，需要尋求專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)介入的情況，各大型設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住當(dāng)前的契機(jī)，建立數(shù)支高水平的巡回審查機(jī)構(gòu)，積極參與各地方政府的委托審查、咨詢業(yè)務(wù)，開發(fā)新的服務(wù)產(chǎn)品，搶占設(shè)計(jì)、咨詢市場份額。

(3)隨著“簡政放權(quán)”政策的進(jìn)一步落實(shí)以及實(shí)際操作中遇到的問題出現(xiàn)，各地方政府還將陸續(xù)出臺(tái)一系列的配套措施、政策。大中型水電設(shè)計(jì)咨詢企業(yè)應(yīng)努力抓住這樣一個(gè)“窗口期”，積極參與各級(jí)政府的政策制訂，加強(qiáng)溝通，為今后的水電設(shè)計(jì)創(chuàng)造良好的局面和政策環(huán)境。

(4)本次“簡政放權(quán)”改革大大提升了社會(huì)資本參與水電開發(fā)(主要是中、小型水電項(xiàng)目)的積極性，降低了政策門檻。考慮到水電行業(yè)的專業(yè)特殊性及技術(shù)管理風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極推廣以設(shè)計(jì)為龍頭的DB、EPC等承包模式。全面介入項(xiàng)目全階段的管理、運(yùn)營工作，為設(shè)計(jì)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游延伸作出積極的探索和嘗試。

7 未來展望

我國傳統(tǒng)水電建設(shè)市場容量、發(fā)展空間依然較大，競爭也日趨激烈。在可預(yù)見的將來，積極開發(fā)水電這一宏觀政策不會(huì)改變。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，水電開發(fā)也從過去的單純追求容量逐步過渡到當(dāng)下的優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率(機(jī)組利用率)、科技創(chuàng)新等方面；從過去國家主導(dǎo)投資開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會(huì)資本共同投資開發(fā)水電。這對(duì)廣大設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前政策導(dǎo)向越來越清晰地表達(dá)了設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的智力支持服務(wù)的角色。唯有不斷提升管理水平和服務(wù)質(zhì)量、提高設(shè)計(jì)水平、保證設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量，才是水電設(shè)計(jì)企業(yè)生存的根本。而不斷探索新的生產(chǎn)模式，時(shí)刻兼顧業(yè)主的訴求和利益，直面挑戰(zhàn)，積極參與市場競爭，才是傳統(tǒng)水電設(shè)計(jì)企業(yè)未來的發(fā)展方向和唯一出路。