摘 要：本文從基本概念和基本邏輯入手，梳理環(huán)境法中命令-控制措施與經(jīng)濟(jì)刺激措施的概念及其適用，討論了二者的聯(lián)系，結(jié)合案例，說(shuō)明命令-控制措施和經(jīng)濟(jì)刺激措施的意義及其必要性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法學(xué)；命令-控制；經(jīng)濟(jì)刺激

一、命令-控制措施與經(jīng)濟(jì)刺激措施的概念

命令—控制是環(huán)境法中最常見(jiàn)的管控手段，也是當(dāng)下最主要的調(diào)節(jié)手段，而經(jīng)濟(jì)刺激手段是對(duì)其補(bǔ)充。本文從主體、相對(duì)人、調(diào)整對(duì)象以及實(shí)際效果的邏輯闡釋環(huán)境法中的命令-控制措施和經(jīng)濟(jì)刺激措施。

（一）主體。法律范疇內(nèi)的命令-控制措施，主要在命令二字，即行政機(jī)關(guān)對(duì)某一對(duì)象實(shí)施強(qiáng)制性的管理；經(jīng)濟(jì)刺激措施也是行政機(jī)關(guān)通過(guò)宏觀調(diào)控，使市場(chǎng)向其期待的方向傾斜。因此，環(huán)境法命令-控制和經(jīng)濟(jì)刺激的主體都是行政機(jī)關(guān)，最主要的是環(huán)保機(jī)關(guān)，也涉及到稅務(wù)等其他機(jī)關(guān)。不管是命令-控制還是經(jīng)濟(jì)刺激，其本質(zhì)都是以行政機(jī)關(guān)為主體，為了保護(hù)環(huán)境而采取的針對(duì)企業(yè)、公民采取的管理手段。只不過(guò)前者是政府命令、強(qiáng)制型，而后者政府一般只制定一些政策，由市場(chǎng)進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。同時(shí)，檢察院和法院也是環(huán)境管理體系中作為監(jiān)督、起訴、救濟(jì)的主體，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施命令-控制措施不可或缺的一環(huán)。如圖1.

（二）對(duì)象。法律調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系，環(huán)境法是通過(guò)調(diào)整人與人的環(huán)境法律關(guān)系來(lái)保護(hù)環(huán)境。因此，命令-控制措施的客體是國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理秩序，命令-控制本身也是環(huán)境管理的秩序，同時(shí)也維護(hù)國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理。經(jīng)濟(jì)刺激措施的客體是市場(chǎng)之間涉及環(huán)境的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

（三）相對(duì)人。命令-控制措施和經(jīng)濟(jì)刺激措施的相對(duì)人是企業(yè)、單位、公民，最主要是企業(yè)。因?yàn)槲廴敬蠖际歉髌髽I(yè)、單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中所導(dǎo)致的，而公民因?yàn)槿粘Ｉ钊玳_車等行為也會(huì)成為環(huán)境控制的對(duì)象。

圖1

（四）實(shí)施效果。第一，運(yùn)行成本、效率與對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)方面。命令控制型環(huán)境規(guī)制運(yùn)行成本較高，對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)程度較低，但環(huán)境改善效果顯著。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的激勵(lì)性環(huán)境規(guī)制運(yùn)行成本較高，環(huán)境改善效果總量不確定，但對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)程度較高。第二，其他方面。命令控制型環(huán)境規(guī)制，剛性較強(qiáng)，個(gè)體和組織無(wú)任何討價(jià)還價(jià)余地。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的激勵(lì)性環(huán)境規(guī)制，具備了一定程度的柔性，企業(yè)與個(gè)人有了討價(jià)還價(jià)的余地，但以付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)為前提。企業(yè)擁有較大的自主權(quán)，可以選擇自我規(guī)制，也可不進(jìn)行自我規(guī)制。

因此，環(huán)境法中的命令-控制措施是指國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)使用行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、管理的強(qiáng)制性措施。環(huán)境法中的經(jīng)濟(jì)刺激措施是指國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)頒布相關(guān)的環(huán)境政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行誘導(dǎo)、調(diào)整，使市場(chǎng)朝著有利于環(huán)境的方向發(fā)展，從而保護(hù)環(huán)境的非強(qiáng)制性措施。

二、命令-控制措施與經(jīng)濟(jì)刺激措施的關(guān)系

（一）命令-控制措施是所有措施的基礎(chǔ)

市場(chǎng)能創(chuàng)造一切，除了市場(chǎng)本身。不管是企業(yè)還是個(gè)人都是趨利避害的，在絕對(duì)自由的條件下，每個(gè)人、每個(gè)企業(yè)都為了節(jié)約成本、追逐利益而肆意開發(fā)自然資源、污染環(huán)境。因此，命令-控制措施是必要的并且永遠(yuǎn)不會(huì)消失的。命令-控制意味著規(guī)則，只有在一定的規(guī)則之下，才會(huì)存在市場(chǎng)，才會(huì)存在經(jīng)濟(jì)刺激措施。因此，命令-控制措施是經(jīng)濟(jì)刺激措施存在的基礎(chǔ)，是所有措施的起點(diǎn)。

（二）交叉關(guān)系

環(huán)境法的命令-控制措施包含大量的命令，即法律、行政法規(guī)等，如《中華人民共和國(guó)刑法》第六節(jié)第338-346條規(guī)定的破壞環(huán)境的犯罪及刑罰，《大氣污染防治法》、《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等都明確規(guī)定了相關(guān)法律及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這些都是明顯的命令-控制措施。但是經(jīng)濟(jì)刺激措施因?yàn)橐獙?duì)市場(chǎng)進(jìn)行導(dǎo)向，就會(huì)出臺(tái)一些辦法或者規(guī)定來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)，比如排污交易制度等，這些制度由行政機(jī)關(guān)制定，企業(yè)排放污染物的總量也由行政機(jī)關(guān)規(guī)定，本身帶有命令-控制的色彩，但是交易本身是市場(chǎng)化的。因此，在這些方面，很難把命令-控制措施和經(jīng)濟(jì)刺激措施完全分離開來(lái)，它們是有一定的關(guān)聯(lián)性和交叉性的。

（三）促進(jìn)關(guān)系

命令-控制措施是高效且必要的，但是也有其缺點(diǎn)。其一，由于機(jī)構(gòu)的龐大和復(fù)雜導(dǎo)致系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要高昂的費(fèi)用，由于涉及大量的法律法規(guī)，系統(tǒng)的執(zhí)行力一般滯后于科技的發(fā)展和社會(huì)的需求；其二，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和行政人員的水平差異導(dǎo)致命令措施的不確定性，容易造成公平、正義失衡等問(wèn)題；其三，各行政部門之間的權(quán)屬、職責(zé)存在爭(zhēng)議，部門內(nèi)部效率低下，并且經(jīng)常有地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，導(dǎo)致命令-控制系統(tǒng)整體效率低下，為人詬病；其四，行政部門掌握的審批、監(jiān)察等權(quán)利導(dǎo)致權(quán)力尋租問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

經(jīng)濟(jì)刺激措施可以部分彌補(bǔ)命令-控制措施的弊端。其一，經(jīng)濟(jì)刺激措施是非強(qiáng)制的，政府只需進(jìn)行引導(dǎo)甚至不引導(dǎo)，其運(yùn)行依靠的是市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，因此是高效的，且運(yùn)行成本低。其二，自下而上的運(yùn)作機(jī)制有時(shí)比頂層設(shè)計(jì)更適應(yīng)市場(chǎng)需求，使經(jīng)濟(jì)刺激系統(tǒng)反應(yīng)迅速，快速變更和發(fā)展；其三，涉及政府權(quán)利的地方較少，可以有效規(guī)避權(quán)力尋租的發(fā)生。

因此，經(jīng)濟(jì)刺激措施是命令-控制措施的有效補(bǔ)充，可以彌補(bǔ)命令-控制措施的不足，促進(jìn)其發(fā)展和蛻變；同時(shí)，命令-控制措施為經(jīng)濟(jì)刺激措施提供了基礎(chǔ)，使其在可控范圍內(nèi)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不至于混亂。

三、命令-控制措施和經(jīng)濟(jì)刺激措施的適用

（一）命令-控制措施的適用

命令-控制措施是指國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)使用行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、管理的強(qiáng)制性措施。系統(tǒng)按照行政法和相關(guān)法律的規(guī)則運(yùn)行，其適用當(dāng)然應(yīng)遵照各層級(jí)的法律法規(guī)而進(jìn)行。例如，全國(guó)性的法律《大氣污染防治法》當(dāng)然適用于全國(guó)，《云南省土地管理?xiàng)l例》在云南省內(nèi)適用；同層級(jí)的新法優(yōu)于舊法適用；下位法服從于上位法等。命令-控制措施應(yīng)依照各層級(jí)法律制定、實(shí)施，其適用也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照相關(guān)法律、規(guī)定實(shí)施，不得有絲毫錯(cuò)誤以保證其嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，維護(hù)其權(quán)威。

（二）經(jīng)濟(jì)刺激措施的適用

經(jīng)濟(jì)刺激措施除遵守命令-控制措施的規(guī)則以外，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可完全自主、自由地發(fā)展。如2018年1月1日起，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》正式施行。那么中國(guó)范圍內(nèi)的污染單位只需按照該稅法上稅即可，不必再交排污費(fèi)。同樣地，經(jīng)濟(jì)刺激措施的適用必須服從各層級(jí)法律法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)符合引導(dǎo)其發(fā)展的法律法規(guī)的要求，在此要求下，可完全走向市場(chǎng)化，自由發(fā)展。相比之下，其適用比命令-控制要寬松。

四、案例分析

（一）命令-控制案例

云南華電昆明發(fā)電有限公司違反大氣污染防治管理制度案：

法律法規(guī)：1、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第七十二條第一款：“貯存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料應(yīng)當(dāng)密閉；不能密閉的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置不低于堆放物高度的嚴(yán)密圍擋，并采取有效覆蓋措施防治揚(yáng)塵污染?！?、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第一百一十七條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)等主管部門按照職責(zé)責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治：（一）未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料的。3、《昆明市環(huán)境保護(hù)局行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)（2017年修訂）》第一○六項(xiàng)：未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料等情況的（二）規(guī)范的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)1.有下列一般違法行為之一的，責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以上四萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治：（1）未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料的。

案情：經(jīng)昆明市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)于2017年10月26日調(diào)查核實(shí)，云南華電昆明發(fā)電有限公司 7萬(wàn)噸煤場(chǎng)未采取遮蓋防治揚(yáng)塵措施。以上事實(shí)，有《現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄》、《調(diào)查詢問(wèn)筆錄》、照片等證據(jù)為證。

處罰決定：你公司應(yīng)于接到本處罰決定書之日起立即改正違法行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》的規(guī)定，罰款總計(jì)肆萬(wàn)元整（40000.00元）。

案例分析：此案例即典型的命令-控制措施案例。《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》有明確的規(guī)定易揚(yáng)塵的廢料應(yīng)當(dāng)密閉或圍擋，云南華電昆明發(fā)電有限公司7萬(wàn)噸煤場(chǎng)卻未采取遮蓋防治揚(yáng)塵措施。違反了《大氣污染防治法》，被責(zé)令立即改正并處罰款四萬(wàn)元。

此案中，全國(guó)人大制定了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，即命令；具體執(zhí)行的主體是昆明市環(huán)境保護(hù)局，對(duì)違法行為調(diào)查取證并進(jìn)行了行政處罰，強(qiáng)制其執(zhí)行；行政相對(duì)人是云南華電昆明發(fā)電有限公司；調(diào)整的對(duì)象是國(guó)家對(duì)大氣污染的管理秩序。昆明市環(huán)保局通過(guò)對(duì)云南華電昆明發(fā)電有限公司的違法行為進(jìn)行處罰，采用強(qiáng)制的手段使其立即停止違法行為，并通過(guò)局網(wǎng)站對(duì)社會(huì)公開，以達(dá)到制止違法行為和形成警戒、教育作用。

（二）經(jīng)濟(jì)刺激案例

美國(guó)酸雨計(jì)劃案例：

20世紀(jì)80年代，美國(guó)東北部是其傳統(tǒng)重工業(yè)區(qū)，燃煤電廠數(shù)量眾多，排放大量的空氣污染物，形成酸雨。1990年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《清潔空氣法》，推出了預(yù)期覆蓋全國(guó)的二氧化硫排污交易計(jì)劃，即“酸雨計(jì)劃”。主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)控制美國(guó)國(guó)內(nèi)火電廠對(duì)大氣的污染。這是世界首個(gè)為控制大氣污染而建立的大規(guī)模總量控制與交易計(jì)劃。酸雨計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，取得了巨大的成功。1995年，酸雨計(jì)劃階段1開始實(shí)施，二氧化硫排放

降低到了500萬(wàn)噸，低于1980年的水平，美國(guó)東部酸雨出現(xiàn)的次數(shù)減少了10%～25%。1999年，許可儲(chǔ)存量達(dá)到了頂峰，二氧化硫提前減排1100萬(wàn)噸。2000年，階段2開始實(shí)施，使用清潔能源的電廠加入，二氧化硫減排量進(jìn)一步加大。2007年，二氧化硫排放量首次低于酸雨計(jì)劃的長(zhǎng)期排放總量限制895萬(wàn)噸，比2010年的官方期限提前了3年。2009年，酸雨計(jì)劃下的單位排放二氧化硫約570萬(wàn)噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2010年的分配總量。與命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以節(jié)約成本10億美元左右。

案例分析：美國(guó)酸雨計(jì)劃案例中，主體是美國(guó)政府，頒布了《清潔空氣法》，實(shí)施了二氧化硫交易計(jì)劃，是一種經(jīng)濟(jì)刺激的措施，讓二氧化硫排放進(jìn)入市場(chǎng)交易；相對(duì)人是排放二氧化硫的企業(yè)；調(diào)整的對(duì)象是二氧化硫排放的管理秩序。除了符合必要的法律以外，排污單位可自由地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行二氧化硫排放交易，短短的19年時(shí)間，截止2009年，酸雨計(jì)劃下的單位排放二氧化硫約570萬(wàn)噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2010年的分配總量。與命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以節(jié)約成本10億美元左右。

美國(guó)的排污權(quán)交易制度的成功實(shí)踐，證明了市場(chǎng)的魅力，給我國(guó)實(shí)踐排污權(quán)交易制度提供了值得借鑒的模板，也說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)刺激措施的必要性的優(yōu)越性。

五、結(jié)語(yǔ)

命令-控制措施是環(huán)境法學(xué)中最主要的措施，它是必不可少的；經(jīng)濟(jì)刺激措施是近年來(lái)一直在探討實(shí)踐的，2018年1月1日正式施行的環(huán)境保護(hù)稅制度是其重要體現(xiàn)，該稅法增加了污染者的排污成本，使排污的外部成本內(nèi)部化，引導(dǎo)排污者致力于節(jié)約資源、能源的消耗，減少污染物的排放。國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明了其必要性和合理性?？梢韵胍?jiàn)，在未來(lái)必將形成以命令-控制措施為基石，以經(jīng)濟(jì)刺激措施為代表的多種措施制度并存的環(huán)境管理制度。積極研究這些管理措施，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和政策，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，進(jìn)行移植、改造，是非常有意義且有必要的。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

佘亦昕（1992—），湖南衡陽(yáng)人，漢族，女，碩士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境損害救濟(jì)。

（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）