張敢沖 南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇南京 210023

一、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中可能侵犯人權(quán)的情形

由于監(jiān)察委并不是簡(jiǎn)單的直接繼受檢察院的反貪反讀職能，也不是原來(lái)的紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)職責(zé)的簡(jiǎn)單合并，也不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，通過(guò)“依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”，實(shí)現(xiàn)“一加一大于二”的效果。從現(xiàn)行《監(jiān)察法》第11 條的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察委主要履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)三項(xiàng)職責(zé)。

關(guān)于第一項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，僅規(guī)定了監(jiān)察委對(duì)公職人員不具有強(qiáng)制約束力的教育和檢查職能，屬于公務(wù)員內(nèi)部的監(jiān)督和具有行政管理性質(zhì)的職能，并且該權(quán)力也涉及不到侵犯公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更不會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)捕和錯(cuò)判的情況，對(duì)于監(jiān)察委基于該項(xiàng)職權(quán)做出的行為，不能歸入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?，基于該?xiàng)職能做出的行為也不能將監(jiān)察委作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

關(guān)于第二項(xiàng)、第三項(xiàng)職權(quán)，根據(jù)監(jiān)察法第22 條，關(guān)于被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的情形，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，并且仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查時(shí)，滿足四種情形采取留置措施屬于限制人身自由的行為，而且監(jiān)察法第43 條規(guī)定留置措施時(shí)間不超過(guò)三個(gè)月，而刑事訴訟中涉及到逮捕的一般案件也只是兩個(gè)月，并且在特殊情況下，留置措施可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。因此，長(zhǎng)達(dá)6 個(gè)月的留置被調(diào)查人將被限制人身自由，并且，留置措施一般由監(jiān)察委獨(dú)立進(jìn)行，而逮捕則需要公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，但公安機(jī)關(guān)沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，相對(duì)而言，留置存在更大的侵犯人身權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于如此位高權(quán)重的監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏有效監(jiān)督的情況下很容易滋生濫用職權(quán)和瀆職情況，如果不設(shè)計(jì)有效可行的救濟(jì)途徑將難以保障公民的人身安全，也難以捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)。

留置措施屬于限制人身自由的強(qiáng)制性措施，與刑事司法賠償規(guī)定的因逮捕而申請(qǐng)賠償?shù)那樾蜗嘁恢?。關(guān)于留置措施的性質(zhì)問(wèn)題目前實(shí)務(wù)界和理論界都沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，劉艷紅教授將因嚴(yán)重違法的留置和職務(wù)犯罪的留置區(qū)別對(duì)待，后者具有刑事懲罰性。筆者認(rèn)為，需要結(jié)合《監(jiān)察法》第22 條、第43 條、第44 條第1 款和第3 款進(jìn)行體系解釋?zhuān)糁么胧┑某绦蛳鄬?duì)比較嚴(yán)格，原因在于其觸及到被調(diào)查人的人身自由，根據(jù)第22 條規(guī)定留置的目的是為了涉及重大案件事實(shí)需要進(jìn)一步調(diào)查，并且留置設(shè)有專(zhuān)門(mén)的場(chǎng)所，有學(xué)者主張?jiān)诠部词厮O(shè)立專(zhuān)門(mén)的留置場(chǎng)所，有學(xué)者主張?jiān)O(shè)立單獨(dú)的留置場(chǎng)所，但不論留置場(chǎng)所如何設(shè)置限制人身自由是沒(méi)有爭(zhēng)議的。第43 條規(guī)定采取留置措施需要經(jīng)過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定，程序啟動(dòng)上體現(xiàn)了謹(jǐn)慎和嚴(yán)格，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)時(shí)要及時(shí)解除再次強(qiáng)調(diào)留置措施對(duì)被調(diào)查人的不利性質(zhì)。第44 條規(guī)定了例外情況下不通知家屬的情形體現(xiàn)了該措施與逮捕措施的共同之處都是為了保證調(diào)查情況不被泄露，最為關(guān)鍵的是被留置人員被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，應(yīng)當(dāng)折抵，從反面推論，如果留置措施不是限制人身自由性質(zhì)的帶有懲罰性質(zhì)的措施為何要進(jìn)行折抵呢？

監(jiān)察法第45 條規(guī)定了五種處置措施，其中第一、二、三、五項(xiàng)都只是涉及行政處分方面的處置，可以通過(guò)監(jiān)察法第60 條的規(guī)定進(jìn)行申訴救濟(jì)，并未涉及到具體的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，尚無(wú)尋求國(guó)家賠償?shù)目臻g。第4 項(xiàng)規(guī)定的處置是對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪移送司法機(jī)關(guān)起訴，因此，監(jiān)察委不能在實(shí)體上作出對(duì)被調(diào)查人作出類(lèi)似于判決裁定的結(jié)果，既然，不能進(jìn)行實(shí)體上的宣判就不存在監(jiān)禁等執(zhí)行措施，所以，在處置上尚不存在申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)目臻g。

二、公職人員應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家賠償?shù)纳暾?qǐng)主體

首先需要明確的問(wèn)題是，國(guó)家賠償法到底保護(hù)的是誰(shuí)的利益，保護(hù)的是誰(shuí)的人權(quán)？從《國(guó)家賠償法》第2 條可以看出國(guó)家賠償法的立法目的是保障公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為尋求救濟(jì)，作為最后一道人權(quán)保障的途徑，應(yīng)當(dāng)為權(quán)利受到侵犯的任何公民提供救濟(jì)，而不能因其具有其他身份或者為國(guó)家服務(wù)就排除在外，賠償法只能對(duì)賠償范圍進(jìn)行限制，但對(duì)申請(qǐng)主體進(jìn)行限制則會(huì)產(chǎn)生區(qū)別對(duì)待的后果，違背法律面前人人平等的自然法精神，那么國(guó)家監(jiān)察委既然屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，并且其行使的并非不具有可訴性的抽象職權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

（一）國(guó)家賠償法并未排除公職人員不能作為申請(qǐng)人

從規(guī)范意義上理解，現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》對(duì)國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)做了“國(guó)家機(jī)關(guān)”的概括規(guī)定，從《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察委作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)歸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的范疇，享有的是對(duì)公職人員個(gè)人的監(jiān)察權(quán)，包括對(duì)人大常委會(huì)和法檢系統(tǒng)工作人員的監(jiān)督，但非對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，人民代表大會(huì)制度決定了監(jiān)察委的監(jiān)督對(duì)象。《監(jiān)察法》第67 條從法律的層面確定了監(jiān)察委作為國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的地位?！侗O(jiān)察法》僅僅規(guī)定了“依法給予國(guó)家賠償”，但從整個(gè)法典找不出對(duì)申請(qǐng)主體的排除規(guī)定，從保障公民權(quán)利角度出發(fā)，“法無(wú)禁止即自由”闡述了立法者意圖。從另一個(gè)角度思考，監(jiān)察法頒布以前，職務(wù)犯罪偵查權(quán)歸屬于檢察機(jī)關(guān)，國(guó)家賠償法頒布時(shí)已經(jīng)考慮到關(guān)于職務(wù)犯罪是否存在國(guó)家賠償?shù)膯?wèn)題，顯然，該法并沒(méi)有將公職人員做排除規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，國(guó)家賠償法已經(jīng)認(rèn)可了職務(wù)犯罪中權(quán)利受到侵害的公民有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償，因此，關(guān)于監(jiān)察委行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)過(guò)程中可能造成的侵害也應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償。

（二）區(qū)分職務(wù)行為和刑事行為，從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行分析

從十八大以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院三令五申加強(qiáng)公職人員廉潔自律和盡職盡責(zé)的規(guī)定，提高組織性、紀(jì)律性和政治覺(jué)悟，因此，公職人員對(duì)有關(guān)部門(mén)的了解和調(diào)查工作要積極配合，而且一般認(rèn)為公職人員也應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門(mén)的工作，公職人員對(duì)組織而言是沒(méi)有工作秘密可言的，那么是否意味著當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員開(kāi)展調(diào)查時(shí)，公職人員只能也必須是積極配合有關(guān)機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，而對(duì)于調(diào)查的范圍以及公職人員對(duì)哪些問(wèn)題可以拒絕回答卻沒(méi)有明確的規(guī)定，實(shí)踐中往往是從調(diào)查機(jī)關(guān)的角度出發(fā)的，也即是公職人員要全方面配合的工作。從經(jīng)濟(jì)角度也能夠進(jìn)行解釋?zhuān)瑐€(gè)人利益服從于國(guó)家利益，公職人員配合工作本身不會(huì)受到損失，但是配合工作將會(huì)有利于維護(hù)國(guó)家和公共利益，或者挽回已遭到損害的國(guó)家和公共利益。但是，問(wèn)題在于若將公職人員配合監(jiān)察委的調(diào)查工作視為本職的義務(wù)或者職責(zé)，那么公職人員將完全置于履行職責(zé)的范圍之內(nèi)，即便是將其留置在規(guī)定的場(chǎng)所，履行職務(wù)就不存在侵犯權(quán)利，也就不存在尋求國(guó)家賠償?shù)那疤?。筆者認(rèn)為，任何國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公職人員進(jìn)行的了解情況和調(diào)查情況都屬于配合工作，也即是公職人員的職責(zé)所在，但根據(jù)監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性來(lái)看，這種調(diào)查已經(jīng)涉及到公職人員自身的安危，可以導(dǎo)致自己處于“不利”的境地。監(jiān)察權(quán)中的留置措施實(shí)質(zhì)上是原有職務(wù)犯罪的刑事逮捕措施的“影子”，之前的刑事職務(wù)犯罪中對(duì)符合規(guī)定的情形有必要采取刑事拘留和逮捕措施，不能因?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查權(quán)移轉(zhuǎn)到監(jiān)察委就不存在刑事拘留和逮捕的必要，通覽監(jiān)察法條文僅有留置措施這一項(xiàng)限制人身自由的措施，從該措施的實(shí)施和程序等方面也與逮捕措施無(wú)異。因此，刑事行為不同于普通的職務(wù)行為，涉及到人身自由權(quán)受到限制的行為存在侵犯人權(quán)的可能，也就存在尋求國(guó)家賠償?shù)谋匾?/p>

（三）公職人員必然是公民，公民并不必然是公職人員

不能因?yàn)楣癖毁x予或者獲得另外一種身份就喪失了公民所能獲得的權(quán)利，即便其成為利益當(dāng)局的成員而獲得了額外的利益，也不能對(duì)其作為公民所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利進(jìn)行侵犯，即使是法律的意志也不可以，保障人權(quán)是相對(duì)于國(guó)家而言的，指向的是國(guó)家權(quán)力而不是公民。如果因公民獲得公職人員的身份就可以剝奪其作為公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，那么公務(wù)員將成為一種危險(xiǎn)的職業(yè)。也會(huì)使公眾陷入一種危險(xiǎn)的境地，因?yàn)楣毴藛T身份的取得可以通過(guò)行政命令或者代議機(jī)關(guān)主動(dòng)授予，這種依職權(quán)的行為可以隨時(shí)使公眾成為公職人員，因此，在民主政治不發(fā)達(dá)的國(guó)家可能會(huì)通過(guò)這樣一種方式剝奪作為公民的基本權(quán)利，雖然這種方式有多此一舉的嫌疑，但是不能否認(rèn)存在這種風(fēng)險(xiǎn)的可能。

三、余論

人權(quán)保障作為時(shí)代發(fā)展孜孜不倦追求的主題已經(jīng)深入人心，在國(guó)家體制改革和完善的道路上我國(guó)一直將其置于重要地位，隨著國(guó)家監(jiān)察體制的建立，考慮到法律的安定性，《監(jiān)察法》近期不宜進(jìn)行修改，當(dāng)前的路徑是通過(guò)修改《國(guó)家賠償法》或者制定相關(guān)的國(guó)家監(jiān)察委賠償法律進(jìn)行完善，以彌補(bǔ)法律的空白、實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障“無(wú)盲區(qū)”。