沈國(guó)明

內(nèi)容摘要：在社會(huì)巨大的轉(zhuǎn)型的過程中，我國(guó)的改革在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中始終推進(jìn)法治建設(shè)，并取得了巨大進(jìn)步。從宏觀層面為改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基本秩序；從微觀層面為市場(chǎng)主體的活動(dòng)提供了基本規(guī)則；法治為制度創(chuàng)新提供了空間和保障?？傮w上而言，改革開放以來對(duì)我國(guó)法治環(huán)境的判斷更趨客觀，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的基礎(chǔ)——社會(huì)的特殊性有客觀的認(rèn)識(shí)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的缺乏，決定了法治建設(shè)的艱巨性；法治傳統(tǒng)的缺失，決定了法治建設(shè)的艱巨性；了解國(guó)情，才能設(shè)計(jì)出與國(guó)情契合的法律制度。全面依法治國(guó)不會(huì)一帆風(fēng)順，因此，走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路必須要有定力；人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與法治供給要不斷平衡；法治建設(shè)基礎(chǔ)性的工作是推動(dòng)全民守法，重點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)是提高各級(jí)干部的法治意識(shí)；我們的法治建設(shè)和法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)效性，所提的口號(hào)和目標(biāo)要接地氣，要有助于全面深化改革，有助于推進(jìn)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，在這個(gè)過程中真正確立法律權(quán)威。

關(guān)鍵詞：改革開放40年 法治中國(guó) 制度創(chuàng)新 市場(chǎng)化改革 法治環(huán)境

1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，總結(jié)了新中國(guó)成立以來的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是“文化大革命”破壞法制、踐踏人權(quán)，給國(guó)家和民族造成沉重災(zāi)難的慘痛教訓(xùn)，提出：“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法制”，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，實(shí)際上提出了社會(huì)主義國(guó)家法治建設(shè)的基本原則和基本方向，為以后將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)方略提供了思想來源。我國(guó)的民主法治建設(shè)掀開了新篇章。40年來，我國(guó)的民主法治建設(shè)取得了舉世公認(rèn)的成績(jī)，但是，還面臨著許多需要克服的困難和問題，需要我們認(rèn)真對(duì)待，同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)法治建設(shè)的長(zhǎng)期性、艱巨性。

一、充分肯定改革開放以來40年法治建設(shè)的成就

在社會(huì)巨大的轉(zhuǎn)型的過程中，我國(guó)的改革在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中始終推進(jìn)法治建設(shè)，并取得了巨大進(jìn)步。

（一）法治在宏觀層面為改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基本秩序

“中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，涉及政治、經(jīng)濟(jì)以及文化的各個(gè)方面，而這種轉(zhuǎn)變的根源來自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！?〔1 〕在一定程度上來說，中國(guó)40年的改革開放就是以市場(chǎng)化的改革為其基本線索的，但由于市場(chǎng)化改革的阻力和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身規(guī)律的認(rèn)識(shí)的有限性，決定了這場(chǎng)改革在剛開始就具有一定的探索性和風(fēng)險(xiǎn)性，是一場(chǎng)“摸著石頭過河”的試錯(cuò)的過程。因此在這過程中，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所形成的社會(huì)治理模式和人們的行為規(guī)范就面臨著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的挑戰(zhàn)和危機(jī)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，由單一的行政命令來配置社會(huì)資源的模式，被以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的多元競(jìng)爭(zhēng)的配置社會(huì)資源的模式所取代。利益的市場(chǎng)化和多元化，正在拷問傳統(tǒng)以命令化和行政化為特征的社會(huì)治理模式的合法性，并引起人們心理習(xí)慣和行為模式的混亂和失范。改革開放初期，“我們還未走出社會(huì)轉(zhuǎn)型期特有的行為規(guī)范未定型的狀況，……人們的價(jià)值取向呈現(xiàn)出開始重新定位的動(dòng)蕩和多元化選擇之間的混亂，比較普遍地存在著社會(huì)行為的失范，法律規(guī)范在一定程度上也‘青黃不接”。〔2 〕“傳統(tǒng)的規(guī)范在改革的沖擊下迅速瓦解和失效，而新的有時(shí)是從西方直接引進(jìn)的規(guī)范卻由于無法找到支撐點(diǎn)和載體，同樣無法運(yùn)作。” 〔3 〕“在市場(chǎng)機(jī)制和契約社會(huì)發(fā)育不成熟的歷史條件下，傳統(tǒng)規(guī)范的制約退出以后，新的市場(chǎng)化力量和體現(xiàn)契約精神的法律尚來不及形成，因而出現(xiàn)了規(guī)范的真空?！?〔4 〕盡管我們的政策和法律的制定者意識(shí)到，由單一的行政命令轉(zhuǎn)向政治的、經(jīng)濟(jì)的和法律的多種社會(huì)治理社會(huì)的模式，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)治理具有重要意義和功能，但是這些多元社會(huì)治理模式相互整合和相互完善，從而獲得社會(huì)的實(shí)效，對(duì)人們心理和行為模式而言，不僅需要一個(gè)轉(zhuǎn)軌過程的適應(yīng)期，而且還需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展和完善，而在這個(gè)過程中，我國(guó)法治建設(shè)面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)的社會(huì)治理危機(jī)和行為失范等難題，必須立足于本國(guó)的國(guó)情和問題，來進(jìn)行試點(diǎn)和探索，走出一條獨(dú)特的中國(guó)法治道路。

首先，法治建設(shè)基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和企業(yè)管理以及社會(huì)管理都無需法律，在“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的背景下，嚴(yán)格的戶籍制度、政治高壓、群眾專政等與法治完全相悖。“計(jì)劃就是法律”是經(jīng)濟(jì)管理的戒律，導(dǎo)致生產(chǎn)力低下，生產(chǎn)積極性受到壓抑。特別是“文革”期間，正常生產(chǎn)秩序完全被打亂，到“文革”結(jié)束的時(shí)候，國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣。鑒于近30年社會(huì)主義革命和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黨的十一屆三中全會(huì)提出“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法制”，開啟了我國(guó)法治建設(shè)的大幕。鄧小平提出“我們要在大幅度提高社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí)，改革和完善社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度，發(fā)展高度的社會(huì)主義民主和完備的社會(huì)主義法制”。他為社會(huì)主義現(xiàn)代化所作的總體設(shè)計(jì)成為我們改革開放和建設(shè)民主法治的工作指南。在改革開放的40年里，法治建設(shè)基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，使法治成為這個(gè)時(shí)代的主題，成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。法治推動(dòng)了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，法治肯定了經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)建設(shè)的成果，建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本秩序，在法治的保障和推動(dòng)下，各類所有制市場(chǎng)主體活力迸發(fā)，1980年我國(guó)GDP總量?jī)H為3015億美元，而2017年已達(dá)11萬億美元，已迅速地上升為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。

其次，改革與法治建設(shè)相互聯(lián)系并共同發(fā)展。從改革與法治的關(guān)系而言，改革需要法治的保障和鞏固，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身對(duì)法律有著內(nèi)在的需求并產(chǎn)生與之相適應(yīng)的法律規(guī)則；政府面對(duì)利益多元化和復(fù)雜化的社會(huì)需要不斷地提升自己的治理社會(huì)矛盾和問題的能力，也需要依法行政；而我們黨也面對(duì)市場(chǎng)化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，黨和政府以及黨和民眾、新興階層的利益調(diào)整和協(xié)調(diào)問題，需要不斷地提升執(zhí)政的能力和水平；同時(shí)，我們?cè)诟母镏兴龅健安辉僦饕恰欠侵疇?zhēng)，而主要是‘利益之爭(zhēng)”?！? 〕計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論演變?yōu)楫?dāng)代社會(huì)的物質(zhì)利益矛盾，特別是改革本身客觀上也會(huì)損害到部分人的利益，“改革是一個(gè)根本性的利益調(diào)整過程，其中有些群體的利益會(huì)得到強(qiáng)化，有些群體的利益會(huì)受到損害”?！? 〕“其中最具有爆炸性的熱點(diǎn)問題就是伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而來的人們之間收入差距的擴(kuò)大和社會(huì)財(cái)富的重新分配”，特別是在農(nóng)村土地征收征用、城市房屋拆遷、社會(huì)保障等問題上，某些地方政府因?yàn)閺?qiáng)調(diào)政績(jī)而不顧社會(huì)民生，片面地強(qiáng)調(diào)發(fā)展而簡(jiǎn)單和錯(cuò)誤地動(dòng)用暴力和武力等非法律手段，以致發(fā)生激化社會(huì)矛盾的現(xiàn)象，危害社會(huì)穩(wěn)定。而這些問題的根本解決需要“著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼于建立長(zhǎng)效機(jī)制和制度安排”，〔7 〕需要實(shí)現(xiàn)理性化和制度化為機(jī)制的法治。

但是，由于改革剛開始時(shí)，鑒于“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”大討論之后出現(xiàn)的思想解放狀況，以及我國(guó)的法律體系和法律制度還很不健全的現(xiàn)實(shí)，許多改革本身沒有直接的法律依據(jù)，甚至是在“違法”的情形下進(jìn)行的?！? 〕影響最大的和最為典型的，要數(shù)安徽小崗村農(nóng)民違反當(dāng)時(shí)的法律私下實(shí)行“大包干”。這項(xiàng)來自基層的改革措施后來被中央推向全國(guó)，將群眾被壓抑的生產(chǎn)積極性釋放出來，解決了長(zhǎng)期存在的農(nóng)產(chǎn)品匱乏的問題。1979年至1984年，我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)455.40%，糧食產(chǎn)量由1978年的3.04億噸增加到1984年的4.07億噸。其結(jié)果是最終導(dǎo)致1993年《憲法》修改，取消了“農(nóng)村人民公社”，確認(rèn)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”的法律地位；1999年修改《憲法》，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這種制度創(chuàng)新給生產(chǎn)力的發(fā)展帶來巨大動(dòng)力，也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展帶來巨大空間。

雖然存在像小崗村這樣自下而上改革的個(gè)案，但是，總體而言，我國(guó)的改革是政府推動(dòng)型的，是自上而下進(jìn)行的。自上而下的改革有一個(gè)明顯的好處，就是基本有序，改革進(jìn)程在可控范圍內(nèi)，社會(huì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)型相對(duì)平穩(wěn)。這是因?yàn)?，政府的很多決策和采取的措施剛開始往往缺乏憲法和法律根據(jù)，而且并沒有成功的把握，所以，改革是以“試錯(cuò)”的方式進(jìn)行的，即通過試點(diǎn)突破既有法律或規(guī)定，取得成功后再大面積推開，進(jìn)而形成新的規(guī)則。這意味著，政策決策和執(zhí)行的過程也是一個(gè)不斷修改和修正的過程。我國(guó)的法律制度和法律體系是伴隨這個(gè)過程逐步建立和完善的，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的秩序也在此基礎(chǔ)上逐步形成。

與改革的目標(biāo)模式確定過程相一致，立法理念和價(jià)值取向也與時(shí)俱進(jìn)，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。法治作為規(guī)制無序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效工具，是一種價(jià)值判斷。事實(shí)上，“任何法律，都是一套立法者根據(jù)其價(jià)值態(tài)度，對(duì)多元、沖突和變遷中的價(jià)值予以人為選擇、人為預(yù)設(shè)的價(jià)值體系”?！? 〕但是過去人們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)很片面，往往把法律視作約束人們行為的管制工具，是懲罰罪犯的，最多也只是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)混亂時(shí)，用來恢復(fù)和建立秩序的。現(xiàn)在，全社會(huì)觀念都在進(jìn)步，越來越多的人認(rèn)識(shí)到法律積極促進(jìn)和保護(hù)權(quán)利的作用，認(rèn)識(shí)到必須靠法治激發(fā)每個(gè)個(gè)體的積極性，從而保持長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步。歷史已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全面依法治國(guó)、全面用理性的法治來推進(jìn)改革的新階段。

第三，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為法治提供了最基本的遵循。以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為價(jià)值取向的改革目標(biāo)模式清晰之后，建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系的步伐明顯加快。1997年，黨的十五大提出，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。經(jīng)過近40年特別是這20多年的努力，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了包括憲法及相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)門類的現(xiàn)行有效法律270余件，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)900余件、地方性法規(guī)近萬件，再加上自治條例和單行條例，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。1999年，總結(jié)了20年改革開放的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由計(jì)劃向市場(chǎng)規(guī)則的轉(zhuǎn)換、公民法治意識(shí)的初步確立等一系列變化和發(fā)展，全國(guó)人大通過憲法修正案，把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為治國(guó)方略，在價(jià)值層面肯定了法治的意義。越來越多的人認(rèn)識(shí)到法治的核心價(jià)值在于制約公權(quán)力，“依法行政，建設(shè)法治政府”成為對(duì)各級(jí)政府的基本要求。長(zhǎng)期以來一直存在的“無法可依”的局面基本結(jié)束，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正守法、全民守法”成為法治建設(shè)的新要求。

（二）法治在微觀層面為市場(chǎng)主體的活動(dòng)提供了基本規(guī)則

法律體系逐步趨向健全和完善，較好地滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)規(guī)則的需求，市場(chǎng)主體活動(dòng)的自主性增強(qiáng)，也能較好確立合理預(yù)期，通過市場(chǎng)主體之間有序交往，實(shí)現(xiàn)各自利益最大化。其實(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅對(duì)規(guī)則存在需求，而且也催生規(guī)則并提供規(guī)則產(chǎn)生的土壤。

回溯歷史，可以看出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與法治逐步推進(jìn)呈正相關(guān)。改革之初，經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過于集中，制約了國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的積極性的發(fā)揮。為了使每一個(gè)企業(yè)成為市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮出主動(dòng)創(chuàng)造精神，當(dāng)時(shí)的重要措施是大膽下放權(quán)力，讓地方和企業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)；同時(shí)，改變了收入分配的平均主義，實(shí)行多勞多得，煥發(fā)了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性?！八山墶薄胺艡?quán)”是那時(shí)的熱詞，適應(yīng)了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的需要。

在破除既有規(guī)則的同時(shí)，立法需求大增。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)”“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚法治”的提法不絕于耳。鄧小平針對(duì)法律很不完備，很多法律還沒有制定出來的狀況，提出應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動(dòng)法、外國(guó)人投資法等。1978年12月，鄧小平結(jié)合立法的實(shí)際指出：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點(diǎn)，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好?！?〔10 〕鄧小平關(guān)于立法工作的一系列論述，其核心就是立法工作要從實(shí)際出發(fā)，既要有緊迫感，又要實(shí)事求是，循序漸進(jìn)，建立中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，以滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

1979年，第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議制定并公布了包括《刑法》、《刑事訴訟法》等在內(nèi)的七部重要法律。此后，當(dāng)代中國(guó)開始進(jìn)入大規(guī)模的立法時(shí)期。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的立法逐步出臺(tái)，逐漸做到用法律來確定并調(diào)整國(guó)家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個(gè)人等之間的關(guān)系。法治為市場(chǎng)主體活動(dòng)提供的基本規(guī)則包括：確定市場(chǎng)主體法律地位，保證市場(chǎng)主體在平等、公平、公正、自愿的環(huán)境下交易和競(jìng)爭(zhēng)；保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，包括規(guī)范市場(chǎng)主體的交易行為，維護(hù)正常的市場(chǎng)交易秩序，營(yíng)造良好的市場(chǎng)交易環(huán)境等；確保政府在法律框架內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施有效管理和調(diào)控，對(duì)靠效率、靠市場(chǎng)化不能達(dá)到的社會(huì)公平目標(biāo)所需資源進(jìn)行配置和供給，從而促成政治平權(quán)和法律平權(quán)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益惠及每個(gè)社會(huì)成員。經(jīng)過40年的持續(xù)建設(shè)，我國(guó)的法律制度釋放了市場(chǎng)的力量，為企業(yè)、公民和其他組織提供了自由度和創(chuàng)業(yè)空間，同時(shí)，也形成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好秩序。