歷史回顧：民生制度缺失與能力貧困的演進(jìn)

民生制度與民生能力是有機(jī)統(tǒng)一體，民生制度缺失與民生能力貧困具有內(nèi)在的因果關(guān)系。新中國(guó)成立以來，我國(guó)民生福祉的增進(jìn)經(jīng)歷了復(fù)雜曲折的發(fā)展演進(jìn)過程，考察這段歷史，不僅可以動(dòng)態(tài)勾勒出民生制度與民生能力的歷史圖譜，而且可以窺探到民生制度與民生能力之間的邏輯關(guān)系，本文將這段歷史分為四個(gè)階段進(jìn)行考察。

（一）新中國(guó)成立至改革開放前（1949—1978年）：民生制度設(shè)計(jì)對(duì)民生能力的抑制作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其激勵(lì)作用

新中國(guó)成立之后，為了盡快增進(jìn)民生福祉，從1949年到1953年，農(nóng)村延續(xù)并深化了解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的土地改革政策，這一制度性設(shè)計(jì)在歷史上對(duì)民生能力起到了短暫的激勵(lì)作用，顯著改善了原有民生個(gè)體的基本生存資料依賴、占有與分配的不合理狀態(tài)，使民眾基本的民生權(quán)利得到保障。由于主客觀條件的限制，制度設(shè)計(jì)主要是通過分配解決民眾的基本生存問題，從這一時(shí)期糧食產(chǎn)量的較快增長(zhǎng)清晰可證，農(nóng)村個(gè)體尤其是貧困個(gè)體的民生能力受到了極大的制度激勵(lì)，民眾生活得到了一定的改善。

從1953年到改革開放前，平均主義的民生制度設(shè)計(jì)整體上抑制了民生能力的提升。此階段，農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的大集體生產(chǎn)方式，特別是有關(guān)限制個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度，客觀上制約了個(gè)體能力的發(fā)展，主要強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家與集體福利的延續(xù)，這種“完全均貧富”的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致民眾個(gè)體通過努力所能形成的物質(zhì)差別甚小，這種差別主要表現(xiàn)在對(duì)個(gè)體的精神激勵(lì)上。與新中國(guó)成立初期相比，公社化的民生制度設(shè)計(jì)幾乎掩蓋了民生能力指標(biāo)。這一時(shí)期，城市實(shí)行統(tǒng)一的單位供給制度，企業(yè)辦社會(huì)，基本民生問題實(shí)現(xiàn)了低水平的全覆蓋，城市延續(xù)的也是生存型民生的制度安排。這一階段民生福祉呈現(xiàn)出低水平平均主義的典型特征，尤其是對(duì)于貧困人口而言，滿足的依然是臨界生存需求，民生制度對(duì)民生能力的抑制作用整體上大于其激勵(lì)作用。

（二）十一屆三中全會(huì)至黨的十六大（1978—2002年）：民生制度市場(chǎng)化趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同，導(dǎo)致了民生能力的非均衡提升

黨的十一屆三中全會(huì)之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面撥亂反正，民生事業(yè)也朝著健康的方向發(fā)展，并取得了巨大的成就。此階段的突出特征就是民生制度的創(chuàng)新性設(shè)計(jì)顯著激勵(lì)了民生能力，但是在國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略與民生市場(chǎng)化趨勢(shì)的共同影響下，民生制度的非均衡設(shè)計(jì)與民生能力提升的普遍訴求之間的矛盾逐步凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)變遷進(jìn)程的加快，民眾對(duì)生活改善的訴求越發(fā)強(qiáng)烈，黨中央對(duì)此積極回應(yīng)，努力創(chuàng)新民生制度，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，徹底激發(fā)了民生能力，促進(jìn)了民生發(fā)展。城市改革也打破了平均主義的羈絆，相繼對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)與事業(yè)機(jī)關(guān)進(jìn)行了工資制度改革，從體制上根本激發(fā)社會(huì)活力，從而使民生能力得到極大釋放，涌現(xiàn)出一大批先富起來的地區(qū)與個(gè)人。這一戰(zhàn)略所產(chǎn)生的強(qiáng)大規(guī)模效應(yīng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與民生改善作出了巨大貢獻(xiàn)。實(shí)踐證明，讓一部分人與地區(qū)先富起來的戰(zhàn)略是科學(xué)有效的，但同時(shí)由于制度供給在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間分布的不平衡，也導(dǎo)致了民生能力的非均衡發(fā)展，整體民生發(fā)展不平衡態(tài)勢(shì)也在持續(xù)擴(kuò)大。

（三）黨的十六大至黨的十八大（2002—2012年）：以人本化為原則的民生制度，逐步傾向于發(fā)揮民生能力的激勵(lì)作用，但其對(duì)民生能力的保障功能還是大于激勵(lì)功能

自黨的十六大起，在科學(xué)發(fā)展觀與以人為本思想的指導(dǎo)下，民生福祉在深化改革中得到了不斷提升，民生制度構(gòu)建明顯向著以提升民生能力的人本化方向發(fā)展。2002年，黨的十六大首次將“民生”一詞寫入黨的報(bào)告，2007年，黨的十七大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，開始不斷完善民生制度，促進(jìn)民生能力的進(jìn)一步提升。一方面，全面完善農(nóng)村的民生制度建設(shè)，建立有利于農(nóng)村與農(nóng)民發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，廢除農(nóng)業(yè)稅，通過直補(bǔ)政策實(shí)現(xiàn)城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策體系；扶貧制度由縣級(jí)瞄準(zhǔn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向村級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制；實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；公共支出逐漸由城市向西部與農(nóng)村地區(qū)輻射。另一方面，城市的民生制度改革也在不斷深化，最能體現(xiàn)民生要義的住房、教育、扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生等要素都在深化改革中得到長(zhǎng)足發(fā)展，通過深入推進(jìn)醫(yī)療體制改革、建立基本的醫(yī)藥制度、推進(jìn)公立醫(yī)院改革等制度創(chuàng)新不斷滿足人民群眾多層次的醫(yī)療衛(wèi)生需求；此外，社會(huì)保障制度不斷完善，初步建成以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系；通過深化收入分配制度改革，促進(jìn)社會(huì)公平，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的基本均衡發(fā)展；國(guó)家還頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》，將積極的就業(yè)政策用法律形式確定下來。實(shí)踐證明，這一階段在民生制度的改革探索與理性規(guī)范下，民生個(gè)體能力有了較大的提升，但是民生制度對(duì)民生的保障功能還是要大于其激勵(lì)功能，而且由于受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等客觀條件限制，民生制度總體上向城市傾斜，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)間橫向民生制度的失衡問題依然突出。在此背景下，民生個(gè)體能力的非均衡發(fā)展也在不斷加深，但此時(shí)已經(jīng)顯露出制度設(shè)計(jì)對(duì)民生能力提升的重視與傾斜。

（四）黨的十八大以來（2012年至今）：民生制度的社會(huì)化建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)了以普惠性與均衡性為原則的民生能力的提升

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，奏響了“民生改善”的時(shí)代最強(qiáng)音。黨的十九大明確提出了“提高保障和改善民生的水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”的新要求。新時(shí)代下中國(guó)特色社會(huì)主義民生建設(shè)表現(xiàn)出典型的時(shí)代特征：不斷完善以促進(jìn)民生能力提升為核心的民生制度，由此有力推進(jìn)民生發(fā)展。

首先，黨的十九大明確以民生制度建設(shè)為著力點(diǎn)與落腳點(diǎn)，針對(duì)民生資源與民生制度供給的非均衡分布態(tài)勢(shì)，要求以普惠性與均衡性為原則提升民生能力，這突出體現(xiàn)在要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平、加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)、實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等符合國(guó)情與社情的民生制度設(shè)計(jì)上，并以較長(zhǎng)的時(shí)間為軸考察民生改善情況，賦予了民生推進(jìn)的動(dòng)態(tài)性與發(fā)展性。

其次，以精準(zhǔn)扶貧為突破口，突出關(guān)注個(gè)體貧困人員民生能力的提升，充分體現(xiàn)了對(duì)民生發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的遵循，將個(gè)體民生發(fā)展能力下沉，從而找到民生能力提升的切入點(diǎn)，補(bǔ)齊民生能力發(fā)展遇到的短板，從根本上找到了增進(jìn)民生福祉的著力點(diǎn)。這一時(shí)期，在民生制度推動(dòng)下，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下。

但是，由于歷史欠賬等原因，當(dāng)前貧困地區(qū)的民生發(fā)展依然滯后，個(gè)體生計(jì)依然脆弱，民生個(gè)體能力的持續(xù)發(fā)展依然面臨瓶頸，尚需進(jìn)一步完善以提升民生個(gè)體能力為著力重點(diǎn)的民生制度。

從新中國(guó)民生福祉增進(jìn)的實(shí)踐歷程可知，以民生能力提升為核心的民生制度設(shè)計(jì)對(duì)民生發(fā)展意義非凡，且兩者存在同向同勢(shì)的同構(gòu)規(guī)律。一方面，民生能力在民生制度框架下運(yùn)行，不存在脫離民生制度的民生能力，民生制度設(shè)計(jì)決定了民生能力的釋放水平；另一方面，民生能力是對(duì)民生制度的反映，有什么樣的民生制度就有什么樣的民生能力與之相適應(yīng)，不存在超越民生制度的民生能力。民生制度與民生能力是辯證的統(tǒng)一體，共同存在于社會(huì)主義民生改善與發(fā)展的實(shí)踐中。

經(jīng)驗(yàn)啟示：發(fā)揮民生制度與民生能力的協(xié)同效應(yīng)

綜合民生福祉增進(jìn)的歷史過程發(fā)現(xiàn)，民生制度與民生能力之間關(guān)系密切，其中任何一方在某一個(gè)時(shí)期的缺失都會(huì)導(dǎo)致民生發(fā)展受阻，二者之間具有一定的協(xié)同效應(yīng)，要厘清這個(gè)問題需要進(jìn)一步對(duì)以下四個(gè)問題進(jìn)行重點(diǎn)分析。

第一，民生制度完善是否有利于克服民生能力貧困？以北歐福利國(guó)家瑞典為例，它實(shí)施的是國(guó)家高度統(tǒng)一管理和支配的民生保障制度，全民享受著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等較為完善的福利保障，國(guó)民收入平等、官民平等、性別平等高程度社會(huì)平等狀態(tài)，以及良好的社會(huì)誠(chéng)信狀態(tài)使瑞典居民的生活質(zhì)量穩(wěn)居世界前列。那么，這樣的民生制度安排是否有利于個(gè)體克服民生能力貧困呢？以失業(yè)者占人口比例為例，這些國(guó)家的比例極低，因?yàn)閲?guó)家會(huì)安排失業(yè)者參加新技能的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，直到再次上崗，以個(gè)體能力的持續(xù)性提升來應(yīng)對(duì)生計(jì)脆弱。這顯然得益于其健全和良好的社會(huì)政策的實(shí)施，歸根到底是民生制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。由此可見，民生制度的完善有利于克服民生能力貧困。

第二，民生制度不完善是否一定導(dǎo)致民生能力貧困？回答這個(gè)問題的關(guān)鍵在于一個(gè)國(guó)家大多數(shù)個(gè)體克服民生能力貧困的整體比率有多大。改革開放之前，中國(guó)民生整體處于較低水平，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民生的基本制度設(shè)計(jì)客觀上存在一些問題，民生個(gè)體即便脫貧能力較強(qiáng)，但限于制度規(guī)制，個(gè)體無法發(fā)揮自身克服貧困的能力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展與民生制度的不斷創(chuàng)新，無論城市或鄉(xiāng)村，民生福祉與民生個(gè)體能力都有顯著的提升。以中國(guó)減貧事業(yè)為例，2013—2017年，貧困人口明顯下降。2017年年末農(nóng)村貧困人口3046萬人，比上年末減少1289萬人；貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入9377元，比上年增長(zhǎng)10.5%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)9.1%。由此可見，民生制度缺失的背景下大多數(shù)人的民生能力是貧困的。

第三，民生能力貧困的直接根源是民生制度嗎？部分學(xué)者以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低作為民生好壞的判斷標(biāo)準(zhǔn)。若按該標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)的貧困發(fā)生率應(yīng)該是極低的，這個(gè)比率應(yīng)該在1%之內(nèi)（依據(jù)全面小康一個(gè)都不能少的原則），但是，據(jù)美國(guó)官方的報(bào)告顯示，“2011年美國(guó)的貧困率為15.7%?！笨梢?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是民生改善的必要條件，但不是充分條件，所以才導(dǎo)致超級(jí)發(fā)達(dá)的美國(guó)有如此之高的貧困率。因此，要徹底擺脫民生能力貧困，需不斷完善民生制度，這是民生能力脫貧的核心所在；此外，還需在大力發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上協(xié)同推進(jìn)民生制度和民生能力，這才是增進(jìn)民生福祉的充分必要條件。故而民生能力貧困的直接根源是民生制度的缺失。

第四，民生制度缺失與民生能力貧困是否存在“一損俱損、一榮俱榮”的現(xiàn)象？中國(guó)40余年的民生發(fā)展成就斐然，7億多人脫貧被譽(yù)為中國(guó)奇跡，那么，奇跡背后的深層原因是什么？顯而易見，沒有民生制度對(duì)民生能力的激勵(lì)，民生福祉不可能有如此大的改善。在此過程中，不排除國(guó)家財(cái)力對(duì)民生轉(zhuǎn)移支付所發(fā)揮的重要作用，但只有民生個(gè)體能力的持續(xù)提升才是最終擺脫貧困的有效路徑。就中國(guó)的現(xiàn)狀來看，偶爾有一些返貧者，這是由各種不確定的風(fēng)險(xiǎn)造成的。民生制度對(duì)大多數(shù)個(gè)體脫貧能力所發(fā)揮的實(shí)效表明，二者就是“一損俱損、一榮俱榮”的關(guān)系。當(dāng)民生制度缺失時(shí)，民生個(gè)體的能力相對(duì)低下；當(dāng)民生制度比較健全，且以不斷提升個(gè)體民生脫貧能力為基點(diǎn)的時(shí)候，大多數(shù)人在逐步脫離貧困陷阱。

實(shí)踐路向：民生制度補(bǔ)缺與能力脫貧的對(duì)策建議

雖然在民生制度的剛性規(guī)范下，民生能力得到很大提升，進(jìn)而有力推動(dòng)了民生福祉的增進(jìn)，但是當(dāng)前民生能力的非均衡發(fā)展從本質(zhì)上依然是從制度上衍生出來的，所以，要從根本上改善民生，還需要發(fā)揮制度的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)個(gè)體能力脫貧。為此，需重點(diǎn)做到以下五個(gè)方面。

第一，民生制度布局均衡性應(yīng)以相對(duì)落后的連片貧困地區(qū)為關(guān)注焦點(diǎn)?，F(xiàn)行民生制度的布局明顯呈非均衡性分布態(tài)勢(shì)，發(fā)達(dá)地區(qū)的民生制度相對(duì)完善，而集中連片貧困區(qū)卻因民生制度不健全長(zhǎng)期深陷“貧困陷阱”和“梅佐喬諾陷阱”，這成為國(guó)家民生發(fā)展水平整體提升的重要障礙。因此，扭轉(zhuǎn)這種民生制度的非均衡性布局要從關(guān)注集中連片貧困地區(qū)開始，且制度設(shè)計(jì)以可持續(xù)性與內(nèi)生性為主，尤其要以投資型方式為核心拉動(dòng)當(dāng)?shù)孛裆l(fā)展。以高鐵建設(shè)到七大城市群的投資安排為例，當(dāng)投資帶動(dòng)當(dāng)?shù)孛裆l(fā)展時(shí)，回波效應(yīng)一覽無遺，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平突出的城市，聚集區(qū)得到的資源匹配量越大。目前來看，雖然一些制度設(shè)計(jì)關(guān)注的是連片貧困地區(qū)，但只是附帶性關(guān)注，而不是以它們?yōu)殛P(guān)注焦點(diǎn)，因此制度設(shè)計(jì)對(duì)這些地區(qū)民生發(fā)展的帶動(dòng)性作用并不顯著。

第二，完善民生制度增進(jìn)民生福祉可以借鑒但不能完全照搬福利型國(guó)家的民生制度。如前文所述，瑞典等福利型國(guó)家的民生發(fā)展較為理想，在相對(duì)完善的民生制度下，其民生能力發(fā)展水平較高。但瑞典畢竟是個(gè)案，它的正常運(yùn)行得益于民族、歷史、地緣等因素的綜合作用。無論從歷史文化傳統(tǒng)還是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的角度看，全面照搬瑞典模式都是不可取的。但是，這并不妨礙我們有選擇地吸取一些有益的經(jīng)驗(yàn)，為改善我國(guó)民眾生活提供有價(jià)值的啟示。當(dāng)前我國(guó)的民生制度應(yīng)該在依據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善與拓展民生制度發(fā)展的空間，在針對(duì)民生能力提升的制度設(shè)計(jì)上做文章，從根本上促進(jìn)民生發(fā)展。

第三，增進(jìn)民生福祉要完善以個(gè)體能力提升為核心的民生制度體系。改革開放以來，我國(guó)民生發(fā)展的曲折實(shí)踐表明，健全的民生制度對(duì)于提升個(gè)體民生能力進(jìn)而增進(jìn)民生福祉起到了至關(guān)重要的作用，對(duì)于尚未形成系統(tǒng)的以促進(jìn)個(gè)體內(nèi)生性發(fā)展的民生制度的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)而言，民生能力脫貧的效果并不理想。這就需要重新梳理我國(guó)有些民生制度在這方面的局限性。比如戶籍制度的眾多附帶性與限制性功能導(dǎo)致了部分個(gè)體提升自身能力的機(jī)會(huì)受阻，應(yīng)予破舊立新。自黨的十八大以來，在共享發(fā)展理念指導(dǎo)下，黨中央將提升個(gè)體內(nèi)生性能力作為一項(xiàng)關(guān)系民生持久發(fā)展的任務(wù)系統(tǒng)部署，不僅全國(guó)的扶貧攻堅(jiān)事業(yè)取得了世人矚目的驕人成績(jī)，全民的能力素質(zhì)也得到不斷提升，既滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又增進(jìn)了民生福祉。

第四，增進(jìn)民生福祉要克服表面化的人均提升，制度設(shè)計(jì)須重點(diǎn)考慮個(gè)體的發(fā)展邊界問題。人均化民生福祉的增進(jìn)固然反映了民生改善的狀況，但卻忽視了社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利缺失問題，所以增加所有個(gè)體在其可能范圍內(nèi)提升民生能力的機(jī)會(huì)應(yīng)該是民生發(fā)展的應(yīng)有之義，而不應(yīng)把一部分人的全面自由發(fā)展建立在另一部分人的犧牲之上。民生制度的完備性強(qiáng)調(diào)在各自可能約束集內(nèi)充分發(fā)展自我，如果部分人的約束集太小，就需要國(guó)家在該民生制度領(lǐng)域拓展其邊界，而不是任由其發(fā)展。否則，各種行為邊界被再次壓縮的概率更高，弱勢(shì)群體的利益被擠壓的機(jī)率更高，引發(fā)的社會(huì)問題更嚴(yán)重。

第五，在民生福祉增進(jìn)過程中，要用完善的制度設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)強(qiáng)制性民生制度的缺陷。強(qiáng)制性制度一般由政府主導(dǎo)，盡管我國(guó)的政府代表的是全體人民的利益，但是政府官員也有自身的利益需求，所以強(qiáng)制性制度在實(shí)施過程中，往往會(huì)背離以個(gè)體能力提升為核心的初衷。眾多案例表明，強(qiáng)制性制度阻礙民生個(gè)體發(fā)展的事例時(shí)有發(fā)生。因此，一方面要通過完備的制度和程序來保證民生個(gè)體能力在公平的環(huán)境下得以提升；另一方面，要完善法律約束制度，通過法律的硬性約束改善強(qiáng)制性制度的執(zhí)行范圍，使民生制度真正反映民眾利益與訴求，最終促進(jìn)社會(huì)成員個(gè)體的發(fā)展與國(guó)家整體民生福祉的增進(jìn)。