◎鐘茂初

（鐘茂初，南開大學(xué)經(jīng)濟研究所教授/責(zé)編張棟）

國家公園，是指由國家設(shè)立并管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)的特定區(qū)域。建立國家公園體制，是中共十八屆三中全會提出的重要任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度的重要探索。中共十九大報告指出：人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。并提出：構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。2017年，中央印發(fā)了 《建立國家公園體制總體方案》，對國家公園體制提出了總體要求、基本原則和目標。對于我國生態(tài)環(huán)境保護有著重要的意義和深遠的作用。2018年，李克強總理在第十三屆全國人大一次會議上所作的 《政府工作報告》中提出，健全生態(tài)文明體制，改善生態(tài)環(huán)境管理制度，加強自然生態(tài)空間用途管制。全面劃定生態(tài)保護紅線，擴大濕地保護和恢復(fù)范圍，深化國家公園體制改革試點。

本文將針對我國建立以國家公園為主體的自然生態(tài)保護地體系問題，探討在這一體系的建立過程中，應(yīng)當構(gòu)建什么樣的自然生態(tài)系統(tǒng)法律保護制度，如何推動自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度的具體實施。

一、立法保障國家公園永久禁止開發(fā)，實現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)功能的永續(xù)性

按照可持續(xù)發(fā)展理論，對于那些關(guān)系到區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)或者全球性生態(tài)系統(tǒng)的重要生態(tài)功能區(qū)， “保持自然現(xiàn)狀、永久不予開發(fā)”是實現(xiàn)保護的根本要求。國家公園定位為我國自然保護地最重要類型、屬于禁止開發(fā)區(qū)域。亦即，作為重要的生態(tài)保護紅線區(qū)域，不僅具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護，而且還是國家生態(tài)安全的底線和生命線。從其重要性來認識，國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域應(yīng)盡快納入國家法律體系之中，以實現(xiàn)最嚴格的保護。 《建立國家公園體制總體方案》提出要 “健全法治保障”，建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，把最應(yīng)該保護的地方保護起來。對此，筆者提出以下建議。

1.盡快將國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護問題納入到立法程序，使之成為上位法律予以嚴格保護的對象。對國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域形成完整而嚴密的保護法律制度，明確其管理體制和保護責(zé)任，明確規(guī)定利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利，使國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域的保護有法可依。立法中明確規(guī)定：國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域永久禁止開發(fā)。

2.有關(guān)國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域的法律，應(yīng)明確各個國家公園的邊界范圍。對于確有必要變更的區(qū)域范圍，明確其變更范圍的嚴格限定條件，明確其變更程序的高門檻和批準變更權(quán)限的嚴格限定。

3.修訂與國家公園等問題相關(guān)的各類法律的相關(guān)條款。如對于因違反永久禁止開發(fā)而導(dǎo)致國家公園等生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)功能受到破壞后果的行為和責(zé)任人，追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任，在刑法和行政法相關(guān)條款中予以明確。

二、通過對國家公園的立法，探索生態(tài)文明法律原則的具體實施

《建立國家公園體制總體方案》提出 “國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)”等目標。要在法律體系中落實，應(yīng)在國家公園的立法過程中，逐步探索生態(tài)文明法律原則的具體實施。生態(tài)文明法律，應(yīng)在生態(tài)文明理念下，對傳統(tǒng)法學(xué)思想和傳統(tǒng)法律關(guān)系進行整合，不僅要規(guī)范調(diào)整自然人、法人之間的各種關(guān)系，也應(yīng)調(diào)整當代人與后代人、人與自然生態(tài)環(huán)境之間的各種關(guān)系。國家公園立法中，應(yīng)試點嘗試確立以下生態(tài)文明法律原則：

1.自然生態(tài)系統(tǒng)人民共有原則。生態(tài)文明法律應(yīng)明確規(guī)定：自然生態(tài)系統(tǒng)就其自然屬性和對人類社會的極端重要性而言，它是屬于全體人民的“共享資源”、是全體人民的 “公共財產(chǎn)”，任何人不能任意對其占有、支配和損害。為了合理支配和保護這一 “共有財產(chǎn)”、共有人委托國家進行管理，國家對自然生態(tài)系統(tǒng)的管理是受共有人委托行使管理權(quán)，而不能濫用委托權(quán)。傳統(tǒng)法律只承認自然人、法人、國家的權(quán)益，而生態(tài)文明法律還應(yīng)承認“自然生態(tài)系統(tǒng)”的權(quán)益，從而擴大權(quán)益主體的范圍，如，國家公園所擁有的自然生態(tài)系統(tǒng)要素 （濕地、水源地、森林、其他生命物種種群棲息地等）。

2.代際平等原則。生態(tài)文明法律應(yīng)具有調(diào)整當代人與后代人關(guān)系的 “代際性”特征。立法應(yīng)對自然生態(tài)系統(tǒng)的擁有權(quán)、使用權(quán)、消耗權(quán)等建立起當代人與后代人之間的平等權(quán)利以及平等權(quán)利的保障機制。如，國家公園保護過程中涉及到后代人利益時，在后代人缺席的情形下，應(yīng)當規(guī)定 “具有后代人利益理念的代表性個人及團體”來代表 “后代人”一方的利益，參與有關(guān)決策的協(xié)調(diào)、權(quán)益的保障過程；

3.預(yù)先性原則。傳統(tǒng)法律通常以 “事后”的方式對人與人之間的關(guān)系進行調(diào)整以維持各種利益者之間的秩序，而生態(tài)文明法律很多情況下是無法采用 “事后”方式予以調(diào)整的，因此其法律必須具有 “預(yù)防性”的特征使之在 “事前”對各種利益關(guān)系進行調(diào)整。如國家公園周邊建設(shè)大型工程項目等事項，應(yīng) “事前”調(diào)整，在進行 “事前”訴訟階段，應(yīng)采取自然生態(tài)系統(tǒng)的保全措施，中止可能的侵害行為。

4.整體性原則。傳統(tǒng)法律調(diào)整的各種關(guān)系是相互獨立的，而生態(tài)文明法律規(guī)范和調(diào)整某一種關(guān)系時則要站在保護整個自然生態(tài)系統(tǒng)的角度。如國家、國家公園管理者、生態(tài)環(huán)境保護公益團體，針對與國家公園生態(tài)功能相關(guān)的某一事項訴訟勝訴后，不只要求敗訴一方取消其損害行為，而且要求全社會取消所有同類侵害國家公園生態(tài)功能的行為。

三、國家公園可推行 “非開發(fā)性權(quán)益”制度，以實現(xiàn)有效保護和共享參與

《建立國家公園體制總體方案》提出：嚴守生態(tài)保護紅線，以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制。國家公園堅持全民共享，鼓勵公眾參與，調(diào)動全民積極性。國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護的新模式。加大財政支持力度，廣泛引導(dǎo)社會資金多渠道投入。國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

針對上述問題，筆者認為，國家公園，作為全社會受益的重要生態(tài)功能區(qū)，需要全社會公眾廣泛參與保護、參與治理、參與決策。國家公園體制，既要實現(xiàn)其生態(tài)功能得到永久保護、永久禁止開發(fā)的目標，同時也要同時有生態(tài)環(huán)境友好型理念的民眾共同擁有、共同參與治理、共同作貢獻的有效路徑，還要探索國家公園的生態(tài)價值如何實現(xiàn)、生態(tài)維護成本如何分擔的有效機制。對此，提出以下建議。

1.要想真正實現(xiàn)國家公園的永久保護，必須進行產(chǎn)權(quán)制度層面的新設(shè)計。 應(yīng)在法律層面明確國家公園等重要生態(tài)功能區(qū)的 “非開發(fā)性權(quán)益”及其權(quán)益。 “非開發(fā)性權(quán)益”是指，重要生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)一定范圍的土地，在永久禁止開發(fā)的前提下，權(quán)益所有人擁有該土地的其他一切權(quán)益。

在生態(tài)文明體制和國家公園的相關(guān)法律中明確，設(shè)立 “非開發(fā)性權(quán)益”的目標是：（1）具有生態(tài)維護理念的民眾，可通過購買一定額度的“非開發(fā)性權(quán)益”，有效參與生態(tài)保護，可有效解決公共品因缺乏明確權(quán)利人而導(dǎo)致的 “公有地悲劇問題”。如，可直接作為權(quán)益所有人進行生態(tài)權(quán)益的維權(quán)，作為所有權(quán)主體制止任何主體的擬開發(fā)行為； （2）民眾通過購買、擁有、交易一定額度的 “非開發(fā)性權(quán)益”，可為國家公園的生態(tài)維護提供一定的資金，實現(xiàn)國家公園生態(tài)維護成本的合理分擔； （3）當擁有 “非開發(fā)性權(quán)益”的民眾，其生態(tài)維護意愿發(fā)生改變后，可將其擁有的 “非開發(fā)性權(quán)益”轉(zhuǎn)讓交易，具有生態(tài)維護意愿的受讓者，成為新的權(quán)益所有人，這樣可實現(xiàn)生態(tài)永久保護的可持續(xù)性。

2.在國家公園制度中推行 “非開發(fā)性權(quán)益”。國家公園定位為我國自然保護地最重要類型、屬于禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護，首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護。國家公園的這一定位，適合推行 “非開發(fā)性權(quán)益”制度。建議：在正在進行國家公園體制建設(shè)中，選擇一兩個國家公園，在這些試點國家公園中，選擇適合 “非開發(fā)性權(quán)益”確權(quán)的區(qū)域，推行 “非開發(fā)性權(quán)益”的確權(quán)、初始配置、可交易的條件及交易規(guī)則。

3.國家公園區(qū)域內(nèi)原有住民應(yīng)得到一定額度的 “非開發(fā)性權(quán)益”確權(quán)。他們可依據(jù)各自不同的生態(tài)維護意愿，選擇擁有 “非開發(fā)性權(quán)益”，或轉(zhuǎn)讓 “非開發(fā)性權(quán)益”以換取實際收益。這一制度安排，有助于國家公園區(qū)域的有效劃定，也有助于平衡原住民的權(quán)益。

4.環(huán)保組織也應(yīng)成為 “非開發(fā)性權(quán)益”的主體。保護一定區(qū)域的濕地、保護某一物種、保護一定區(qū)域森林的各類環(huán)境保護非政府組織及其成員，可通過受讓國家公園的 “非開發(fā)性權(quán)益”，可有效地參與國家公園生態(tài)維護和生態(tài)保護。

通過國家公園試點推行 “非開發(fā)性權(quán)益”相關(guān)制度后，逐步推廣到全部國家公園，并逐步推廣到各類生態(tài)紅線保護區(qū)域。對于重要的生態(tài)功能區(qū)，可通過這一制度安排，由眾多擁有生態(tài)維護意愿的民眾和群體制止地方政府或經(jīng)濟組織可能形成的開發(fā)意圖。