陶歡英

稅收是國家存在的物質基礎。隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會的進步，國家職能的越來越大，世界各國設置的稅種越來越多，稅制越來越發(fā)達。需要強調的是，不同的稅種都有其特殊的歷史背景和不同的經(jīng)濟、政治功能。個人所得稅是對于個人在一定期間的各種所得進行課征。作為一種直接稅，個人所得稅自1799年英國首次開征。就美國而言，美國建國之后政府的主要收入來源是關稅、消費稅。南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后，政府財政緊張，為了增加歲入以支付龐大的軍費開支，1862年美國有限制地征收了所得稅。1872年該稅以違反聯(lián)邦憲法的原則為理由被暫時廢除。1892年，伴隨著美國工業(yè)化的進行，經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟集中與壟斷、貧富分化，城市問題、政治冷漠、腐敗問題、食品藥品安全等問題嚴重化，有關所得稅的提案再度出現(xiàn)。經(jīng)過一番激烈的討價還價，尤其是在進步運動直接推動下，1913年2月25日，美國憲法第16條修正案正式通過并被宣布為美國憲法的一部分，標志著美國所得稅制度正式確定。

美國憲法第16條修正案的通過，使所得稅在以后的半個世紀中，從一種次要的稅收逐漸發(fā)展成為一種主體稅種。目前美國各級政府每年的征稅總額中所得稅達到60%以上①雷·M·薩摩菲爾德，等.美國所得稅史［J］.外國經(jīng)濟參考資料，1983（9）.。其中聯(lián)邦個人所得稅是最大的單一稅。就世界其他國家而言，個人所得稅一般構成國家財政收入的重要來源，尤其是在西方發(fā)達國家甚至成為主體稅種。以1986—1992年個人所得稅收入占稅收總收入的平均比例來看，美國為46%，英國為31%，澳大利亞為56%，日本為39%，德國為15%①孫鋼.試析稅收對我國收入分配的調節(jié)［J］.稅務研究，2011（3）.。個人所得稅之所以能夠迅速發(fā)展成為包括美國在內的西方國家稅制結構中的主要稅種之一，因其具有較為獨特的政治功能。

一、為美國大政府的興起提供了財力支撐

正如馬克思所言：“國家存在的經(jīng)濟體現(xiàn)就是捐稅?！雹隈R克思恩格斯全集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1982：342.因此，稅收是國家存在的“血液”，它決定了政府如何獲得維持政府自身正常運轉和提供公共服務所需要的資金。

當然，稅收的規(guī)模與由政府職能所決定的政府的規(guī)模相適應。在英屬北美殖民地時期，公民們對任何稅收都是抗議的。建國后，這種抗稅精神傳到了新生的美利堅合眾國。但是后來發(fā)現(xiàn)，沒有稅收的政府是軟弱無力的。總之，殖民地的經(jīng)歷所形成的“政府是不可避免的邪惡”的觀念與古典自由主義所倡導的“管得最少的政府就是最好的政府”的理論相結合，使得美國立國后維持一種最小規(guī)模的政府，奉行的是一種不干涉主義。為適應這種最小規(guī)模政府存在的需要，經(jīng)過綜合考慮，最后不得不開征了關稅和消費稅。然而到了19世紀后期，隨著美國工業(yè)革命的全面展開，美國社會的政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)生了巨大的變化。在經(jīng)濟領域，壟斷公司迅速興起并主宰經(jīng)濟生活，對整個社會都造成很大的危害。在社會領域，社會不平等日益加深，生活不幸的人很可能成為現(xiàn)存社會秩序的破壞者。在城市領域，從19世紀90年代到一戰(zhàn)期間，隨著大量新移民不斷涌入城市，城市化問題日益凸顯，工人運動頻繁爆發(fā)，階級對抗愈加激烈。在新聞領域，自19世紀末期起，黑幕揭露者們就在《論壇》《麥克盧爾》《麥克盧爾雜志》等刊物上連篇累牘發(fā)表文章，揭露美國社會犯罪、腐敗、貪污等各方面的重重黑幕。

總之，到了19世紀后期，隨著工業(yè)化與現(xiàn)代化的推進，美國出現(xiàn)了大量的社會、經(jīng)濟、政治問題。社會公眾強烈要求政府干預經(jīng)濟社會生活、大政府成為時代的呼喚。巨大的轉向注定了一個更具干涉主義色彩的時代必然來臨。政府要干預經(jīng)濟社會生活、解決上述問題則必須要有財力支撐，而僅僅靠關稅和消費稅顯然已經(jīng)無力滿足工業(yè)化國家龐大的政府開支了。僅以政府公務員雇傭量在全體平民勞動力中的占比來看，1900年為3.86%，到了1929年則為6.42%③約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：6.。獲得新的稅源，開征新的稅種是時代的必須，而所得稅的開征無疑是最直接、有效補充國家財政收入的重要來源之一。美國憲法第16條修正案經(jīng)過反復博弈而最后通過，適應了由干涉主義所要求的大政府的需要，充分證明了稅收是國家公權力存續(xù)及行使的基礎。

二、有效激發(fā)公民政治參與的積極性

政治參與是指社會公眾通過各種合法的渠道參加國家政治生活，影響或試圖影響公共利益分配的行為。政治參與是建立在公民對民主價值和規(guī)則的認同的基礎之上的，也是基于公民對公共利益的忠誠而采取的行為。政治表達是政治參與的前提和基礎。當政治表達的渠道不暢通的時候，社會公眾會尋求制度性通道之外的途徑解決問題，于是以各種集體行為為表現(xiàn)形式的爭議由此而生。當然這一現(xiàn)象之所以發(fā)生，是以其他重要的催化條件為背景的，其中包括允許爭議出現(xiàn)的制度性安排，以及政治權威無法果斷而又迅速地消除潛在的爭議的情況。

在美國憲法修正案第16條通過之前，美國公民的政治參與積極性不高，政治冷漠盛行。這是因為當時壟斷資本家恃權專斷，黨魁政治大行其道、政治腐敗成風，參議院成了名副其實的“百萬富翁俱樂部”，政府因此變成壟斷者實現(xiàn)私人利益的工具，導致國家自主性嚴重削弱，使得美國民主制度受到了前所未有的挑戰(zhàn)。由于政治表達的合法通道遭到堵塞，人們便創(chuàng)造出了各種集體行為形式，如中西部農(nóng)民組織人民黨發(fā)起了針對巨型壟斷公司的社會抗議運動、城市中產(chǎn)階級掀起了進步黨運動等，導致美國勞工運動風起云涌、階級斗爭日趨激烈，嚴重影響社會長治久安，甚至會帶來毀滅性災難。

為了將政治參與回歸合法軌道，使美國政治恢復民主傳統(tǒng)，要求國家盡可能代表公共利益，需要采取強有力的措施。而個人所得稅的征收可以很好地起到這樣的作用。稅收是納稅人將個人的部分“利”出讓給國家，賦予政府權力，以便更好地保障自己權利的一種不得已的痛。個人所得稅是一種直接稅，通常是納稅人能準確衡量的，其透明性強，稅收歸宿清楚，不易轉嫁稅負，是一種痛感很強的稅?；谶@一特點，納稅人政治參與的熱情會更容易地激發(fā)出來，會更積極參與國家政策的決策，參與國家領導人的選擇，參與參議員民選與直接預選，會盡可能表達自己對公共利益和共同利益分配的意愿和選擇，盡可能讓政府了解民意、知道民意，并根據(jù)民意制定和執(zhí)行正確的政策。質言之，個人所得稅可以有效提升社會公眾的稅收敏感性，有利于培養(yǎng)納稅人權利意識，從而監(jiān)督政府更好地提供公共服務。美國憲法第16條修正案確認了個人所得稅的合法地位，有效激發(fā)了公民政治參與的積極性，逐步恢復了美國的民主傳統(tǒng)，從而有效保障了美國的政治穩(wěn)定與社會的長治久安。

三、成為美國實現(xiàn)分配正義的基本工具

分配正義是人類社會永恒的價值追求，其基本含義是“每個人都得到其應得的”。分配正義可以通過社會制度設計和安排來實現(xiàn)。

從美國內戰(zhàn)后到1913年，正值美國自由資本主義經(jīng)濟發(fā)展到壟斷資本主義時期。在此時期，一方面是財富的巨大增長與集中，另一個方面，貧苦與匱乏威脅著很多人的基本生存，導致出現(xiàn)了一個生活在貧困邊緣的龐大的無產(chǎn)階級。1900年美國國民財富達到879億美元①Bureau of Census，U.S Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，F(xiàn)rom Colonial Time to 1970.Washington.D.C，1975.Volume 1.P255.，但當時卻至少有1000萬人生活在貧困之中②羅伯特·亨特.貧困［M］.紐約，1965：237.?？偠灾?，19世紀后期，美國社會財富分配嚴重不公平，貧困、貧民窟正在各大城市蔓延，大量美國人越來越處于貧困、剝削和逐漸消失自由的時期。貧困的普遍化使人們開始重新審視美國的自由、平等觀。如果經(jīng)濟的自由不存在，則政治社會的自由也就不復存在。更讓眾多美國人不安的是，貧富的分化正導致著劇烈的階級斗爭。美國政府到了必須大力解決分配正義的時候了。

利益的分配通常分為初次分配和再次分配。初次分配中，由于每一個人在生產(chǎn)條件、要素占有、個人能力等方面客觀存在著差異，貧富懸殊現(xiàn)象難以避免，不僅影響經(jīng)濟的健康發(fā)展，而且影響政治社會的穩(wěn)定。因此，調解收入分配是政府重要職責，而稅收則是實現(xiàn)分配正義的基本手段?？v觀現(xiàn)代稅制結構，商品稅一般不具有收入調節(jié)功能，而所得稅和財產(chǎn)稅在調節(jié)收入分配方面具有非常良好的效果。其中所得稅主要調節(jié)財產(chǎn)流量的分配，財產(chǎn)稅主要調節(jié)財產(chǎn)存量的分配，二者相互配合，就能夠有效矯正所得及財富分配的不公平。特別是個人所得稅，由于一般實行綜合所得稅制，將各種來源的收入?yún)R總計稅，并考慮納稅人的家庭生計因素實行相關扣除和減免，在此基礎上采用累進稅率，達到高所得者多繳稅、低所得者少繳稅或不繳稅的目的。美國憲法第16條修正案正式確認了所得稅尤其是個人所得稅的合法地位。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，個人所得稅在有效增加國家財政收入的同時，有效發(fā)揮著調節(jié)社會成員收入分配的作用，是包括美國在內的大多數(shù)國家普遍重視的實現(xiàn)分配正義的基本工具。

四、促進了美國福利國家的形成

福利國家是在生產(chǎn)力提高的基礎上，國家實施一套社會福利政策和制度，保證社會秩序和經(jīng)濟生活正常運行，其實質是由國家進行國民收入再分配的一種形式。福利國家具有覆蓋面廣、低收入階層受惠多等特點，對于縮小貧富差距、緩和階級矛盾、促進社會和諧、促進社會公平、穩(wěn)定社會秩序等方面具有明顯功能。

19世紀后期至20世紀初，隨著美國資本主義由自由競爭向壟斷過渡，壟斷公司迅速興起?；谶@種經(jīng)濟狀況，聯(lián)邦政府必須有所作為，必須規(guī)范那些托拉斯，保證工業(yè)安寧，必須改變社會分配情況。而關心“另一半人”的生活條件則成為國家的基本倫理。這一倫理要求建立一個更有行動力的政府來保護百姓免受經(jīng)濟壟斷之漸長勢力的侵害，從而直接推動了美國憲法第16條修正案的通過。

美國憲法第16條修正案為關心“另一半人”的生活條件這一國家基本倫理的實現(xiàn)奠定了基礎，從而在此后的美國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了越來越大的影響。這種影響就包括西方民主國家普遍認為的不應該任其公民因缺乏收入而挨餓、缺少住房或其他生活必需品。政府負有提供這些基本必需品的責任。1935年，美國有里程碑意義的福利法案《社會保障法》得以通過，從而開啟了美國福利國家建設的新征程。自此以后，福利國家的長期發(fā)展總的來說是推動政府擴張的主要因素。從福利開支數(shù)額來看，自1955年以來，占優(yōu)勢的增長是各級政府在社會保障、福利、健康和醫(yī)療保健等福利方面的開支，它在聯(lián)邦政府開支比重中是增長得最快的。相關數(shù)據(jù)顯示，1950年社會福利開支為99.7億美元，1970年為860.39億美元，1992年則上升到9380億美元。這是接近國內生產(chǎn)總值一倍的增長率①約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：259-260.。從福利開支占政府總開支的占比來看，呈現(xiàn)出一個穩(wěn)步上升的趨勢，到了1991年，福利開支以美元計為8550億美元，相當于所有各級政府開支的19450億美元的44%②約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：265.。從社會保險覆蓋范圍來看，1950年美國社會保險中的老年保險、幸存者保險、傷殘保險和健康保險包括了平民就業(yè)者中的66%；而到1970年猛增至88%。截至1991年，它們已經(jīng)包括了總計約95%的就業(yè)者③約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：262.。最終，美國福利國家發(fā)展起來了。誕生于進步主義高潮時期的美國憲法第16條修正案，直接推動了福利國家的形成與完善。

結 語

隨著美國社會的不斷發(fā)展，稅制結構的不斷改革，如今所得稅還成為美國最大的稅系，成為政府財政收入的主要來源。由于個人所得稅稅負難以轉嫁，而且通過設定免征額及累進稅率，可以實現(xiàn)沒有所得不納稅、所得少者少納稅、所得多者多納稅的稅收公平原則，致使其在組織財政收入、擴大政治參與、實現(xiàn)公平分配、建立福利國家等方面具有較為明顯的政治功能。因此個人所得稅在很多國家都被認定為良稅。

他山之石，可以攻玉。我國是一個以間接稅為主要稅系的大國，間接稅制對于推動我國經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻。但是隨著全球市場競爭日趨激烈，過高的間接稅使我國企業(yè)在國際市場競爭中處于相對弱勢的地位。同時，隨著我國社會貧富差距的不斷拉大，累退性質的間接稅也不利于社會公平正義的實現(xiàn)。當前我國改革正邁入深水區(qū)，黨的十八屆三中全會通過的決議中明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的觀點，希望通過財稅改革推動我國經(jīng)濟政治體制改革全面深入。在此背景下，我國啟動了新一輪的稅制改革。新一輪稅收制度改革雖是以穩(wěn)定稅負、營改增、企業(yè)減輕稅負為突破口，但隨著我國間接稅的改革順利推進，國家赤字的進一步加大，將倒逼著個人所得稅等直接稅的改革。據(jù)財政部2017年1月公布的數(shù)據(jù)，2016年我國個人所得稅收入首次突破萬億大關，達到10089億元（人民幣，下同），同比增長高達17.1%。而同年扣減出口退稅后，全國稅務部組織稅收收入115878億元，比上年僅增長4.8%。我國個人所得稅收入占全國稅務部組織稅收收入的比重已經(jīng)上升到8.7%，且呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。而2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年我國個人所得稅收入達到11966億元，同比增長18.6%。也正是基于這一點，財政部于2017年4月在稅政司設立個人所得稅處，以求加快推進個稅改革。因此，分析美國個人所得稅的政治功能，毫無疑問對于我國完善個人所得稅制度乃至推動政治社會全面發(fā)展具有極為重要的借鑒意義。