文昌

在新的歷史時(shí)期，中國(guó)面臨的發(fā)展形勢(shì)、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同，產(chǎn)業(yè)政策該做怎樣的調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，是值得研究的重大課題。

與此同時(shí)，近年來，我國(guó)大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能不斷積聚，成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。下一步，需要聚焦經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的核心內(nèi)容和運(yùn)行規(guī)律，不斷完善制度和政策環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能不斷發(fā)展壯大，為高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

高質(zhì)量發(fā)展階段需要怎樣的產(chǎn)業(yè)政策

賈根良（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）：

我國(guó)自改革開放以來，產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在這一階段，產(chǎn)業(yè)政策的作用是否如有些學(xué)者認(rèn)為的那樣已經(jīng)不重要了？我認(rèn)為依然重要，但產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，需要實(shí)施一種更為精準(zhǔn)和智慧的新產(chǎn)業(yè)政策。

根據(jù)“微笑曲線”，自上世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和離岸外包的迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工為特征的新國(guó)際分工：發(fā)達(dá)國(guó)家掌控產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈高端，而發(fā)展中國(guó)家則處于價(jià)值鏈低端。與上世紀(jì)70年代相比，21世紀(jì)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈高端與低端之間附加值的差距急劇拉大了。以工業(yè)價(jià)值鏈為例，制造和組裝階段屬于價(jià)值鏈低端，價(jià)值鏈高端屬于制造和組裝之前和之后的階段。在價(jià)值鏈分工出現(xiàn)之前，以整個(gè)產(chǎn)業(yè)作為政策實(shí)施對(duì)象的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策也能獲得價(jià)值鏈高端的高附加值，這是日本和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)成功的原因。但在價(jià)值鏈分工出現(xiàn)后，這種以產(chǎn)業(yè)部門為政策實(shí)施對(duì)象的產(chǎn)業(yè)政策不再有效。因此，在全球價(jià)值鏈分工的今天，我國(guó)以整個(gè)產(chǎn)業(yè)作為對(duì)象的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策（包括支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策），實(shí)際上就變成了支持本土企業(yè)從價(jià)值鏈低端參與新國(guó)際分工。在這種情況下，由于企業(yè)進(jìn)入的是附加值越來越低的環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策最終會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的出現(xiàn)。

但不能因此對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的作用一概否定，因?yàn)樗吘篂槲覈?guó)建立起了世界上門類最齊全的制造業(yè)基礎(chǔ)，解決了“有沒有”的問題，這就為我們現(xiàn)在解決“好不好”的問題奠定了基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。那么，什么樣的產(chǎn)業(yè)政策才能適應(yīng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展階段的需要，從而解決“好不好”的問題呢？顯而易見，高質(zhì)量發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策或者說新產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該以支持高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為目標(biāo)。

首先，新產(chǎn)業(yè)政策扶植和支持的對(duì)象應(yīng)集中在價(jià)值鏈高端，再也不能像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣籠統(tǒng)地將產(chǎn)業(yè)作為政策實(shí)施的對(duì)象，更不能將價(jià)值鏈低端作為產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。新產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施對(duì)象不再是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)部門，而是日益以全球價(jià)值鏈的特定活動(dòng)和生產(chǎn)組織的戰(zhàn)略定位為中心；從“微笑曲線”看，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)“追趕”就表現(xiàn)為從價(jià)值鏈低端向高端的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”，這意味著我國(guó)過去以產(chǎn)業(yè)為軸心的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策將逐步轉(zhuǎn)向以“價(jià)值鏈”為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策。這是新產(chǎn)業(yè)政策的第一個(gè)內(nèi)涵。

其次，新產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是包括研發(fā)政策在內(nèi)的創(chuàng)新政策，并以掌握和廣泛推廣自主核心技術(shù)為核心，因此比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策更為重視創(chuàng)新，這是“新產(chǎn)業(yè)政策”的第二個(gè)內(nèi)涵。在這方面習(xí)近平總書記有很多論述，例如，“抓住了創(chuàng)新，就抓住了牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的‘牛鼻子”；“只有把核心技術(shù)掌握在自己手中，才能真正掌握競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”。從“微笑曲線”的三個(gè)階段可以看出，制造前階段與新技術(shù)、新工藝、研發(fā)、創(chuàng)新有關(guān)；而制造階段基本上是以要素投入為主，這是我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的對(duì)象；而制造后的階段則主要是由市場(chǎng)導(dǎo)向的企業(yè)和消費(fèi)者所支配。新產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該主要集中在制造前的階段，因?yàn)樵谝詢r(jià)值鏈分工為特征的新國(guó)際分工時(shí)代，對(duì)于一國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力來說，創(chuàng)新和新技術(shù)特別是核心技術(shù)是最重要并可能是唯一重要的因素。黨的十九大報(bào)告指出，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”，當(dāng)然它也是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展階段的第一驅(qū)動(dòng)力。值得指出的，創(chuàng)新和掌握核心技術(shù)離不開創(chuàng)新的商業(yè)化，因此，新產(chǎn)業(yè)政策并非只集中在制造前階段，它同樣可以在制造后階段發(fā)揮重要作用，如通過政府創(chuàng)新采購(gòu)以及創(chuàng)新商業(yè)化的支持措施加快我國(guó)攻克并廣泛采用自主核心技術(shù)。

最后，高質(zhì)量發(fā)展階段仍然要求在價(jià)值鏈制造階段實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，支持價(jià)值鏈制造階段的高質(zhì)量發(fā)展，并從根本上解決我國(guó)環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的問題，這是新產(chǎn)業(yè)政策的第三個(gè)內(nèi)涵。許多人將價(jià)值鏈制造階段籠統(tǒng)地看作是“低質(zhì)量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，造成這種誤解的重要原因之一，是世界上絕大多數(shù)國(guó)家包括我國(guó)過去基本上都是依靠要素投入從事制造活動(dòng)，這種粗放式的制造活動(dòng)導(dǎo)致了我國(guó)在許多傳統(tǒng)工業(yè)上雖然也處在價(jià)值鏈高端，但卻因產(chǎn)品的性能不夠好、壽命不夠長(zhǎng)而成為低端產(chǎn)品，原因就在于我國(guó)制造活動(dòng)的“三基”（機(jī)械基礎(chǔ)件、基礎(chǔ)制造工藝和基礎(chǔ)材料）不過關(guān)。為此，新的產(chǎn)業(yè)政策在價(jià)值鏈的制造階段可以大有作為，那就是要致力于攻克“三基”難題，推動(dòng)企業(yè)提高制造工藝水平，協(xié)助企業(yè)改進(jìn)管理實(shí)踐。更重要的，在價(jià)值鏈制造階段，政府可以實(shí)施環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)政策。習(xí)近平總書記指出，“主要依靠資源等要素投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和規(guī)模擴(kuò)張的粗放型發(fā)展方式是不可持續(xù)的”。老路走不通，新路在哪里？就在科技創(chuàng)新上，就在加快從要素驅(qū)動(dòng)、投資規(guī)模驅(qū)動(dòng)發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為主的轉(zhuǎn)變上。這種新的發(fā)展理念為價(jià)值鏈制造階段的新產(chǎn)業(yè)政策提供了理論基礎(chǔ)。

構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策體系