劉麗梅,李 寧

(長(zhǎng)春師范大學(xué) 教育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130032)

一、義務(wù)教育校內(nèi)托管政策更迭歷程

(一)政策初創(chuàng)期

我國(guó)托管教育興起于20世紀(jì)90年代初，早在1991年《社會(huì)力量辦學(xué)印章管理暫行辦法》就提及各級(jí)各類補(bǔ)習(xí)班、輔導(dǎo)班、培訓(xùn)班和進(jìn)修班是學(xué)校以外的社會(huì)力量辦學(xué)機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏相關(guān)管理政策的約束及監(jiān)管，校外托管機(jī)構(gòu)在審批手續(xù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)水平等方面暴露出自身的缺陷及不足。面對(duì)校外托管所出現(xiàn)的種種現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，廣大民眾開(kāi)始把關(guān)注的苗頭投向了學(xué)校內(nèi)部。應(yīng)廣大家長(zhǎng)、學(xué)生的實(shí)際需求，通過(guò)各方的不斷努力和爭(zhēng)取，東南部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)如上海、南京等地，率先對(duì)義務(wù)教育校內(nèi)托管進(jìn)行了大膽地嘗試，個(gè)別學(xué)校開(kāi)始實(shí)施彈性離校制，適當(dāng)收取少量服務(wù)費(fèi)用，校內(nèi)托管政策初見(jiàn)端倪。

(二)政策中斷期

21世紀(jì)初國(guó)家相繼出臺(tái)《關(guān)于在全國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的意見(jiàn)》以及新《義務(wù)教育法》等，規(guī)定義務(wù)教育免收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國(guó)家對(duì)義務(wù)教育收費(fèi)進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，嚴(yán)禁學(xué)校以各種理由收取無(wú)關(guān)費(fèi)用。自此，一些提供校內(nèi)托管服務(wù)且具有收費(fèi)性質(zhì)的學(xué)校開(kāi)始陸續(xù)取消托管服務(wù)。個(gè)別學(xué)校即使保留了托管服務(wù)，也因經(jīng)費(fèi)不足而造成托管內(nèi)容單調(diào)、形式單一，這與家長(zhǎng)對(duì)校內(nèi)托管服務(wù)質(zhì)量的期望和要求形成鮮明對(duì)比，校內(nèi)托管政策曾一度中斷。

(三)政策重塑期

隨著中小學(xué)減負(fù)政策的不斷升溫，國(guó)家相繼出臺(tái)了多部文件，明確規(guī)定小學(xué)生在校時(shí)間不得超過(guò)6個(gè)小時(shí)，課后“三點(diǎn)半”問(wèn)題也就隨之欲出。越來(lái)越多的雙職工家庭面臨無(wú)法按時(shí)接送孩子、輔導(dǎo)孩子學(xué)習(xí)的現(xiàn)實(shí)難題。年輕家庭的這種社會(huì)需求不僅影響了校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也在一定程度上觸動(dòng)了地方政府。應(yīng)廣大學(xué)生、家長(zhǎng)的需求，我國(guó)中、東部地區(qū)的一些省份開(kāi)始積極探索政府幫扶下的校內(nèi)免費(fèi)托管。如2008年上海市教委提出各區(qū)縣教育行政部門可在學(xué)生減負(fù)和不增加家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的前提下，通過(guò)加大投入提高教師加班費(fèi)，支持各個(gè)學(xué)校繼續(xù)開(kāi)展晚托服務(wù)。校內(nèi)免費(fèi)托管在眾人的呼聲以及國(guó)家政策的支持下再次凸顯，并有了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

二、義務(wù)教育校內(nèi)免費(fèi)托管政策實(shí)施的現(xiàn)狀調(diào)查

為進(jìn)一步了解C市義務(wù)教育校內(nèi)免費(fèi)托管服務(wù)的實(shí)施情況，我們對(duì)該市三所小學(xué)校內(nèi)課后托管服務(wù)情況進(jìn)行了現(xiàn)狀調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放學(xué)生問(wèn)卷270份，回收有效問(wèn)卷256份，有效率94.8%；訪談學(xué)生20位，教師6位。

(一)家庭基本情況

在被調(diào)查的所有學(xué)生中，有66%的學(xué)生來(lái)自雙職工家庭，26%的學(xué)生來(lái)自單職工家庭，其余8%的學(xué)生來(lái)自于待業(yè)家庭(見(jiàn)圖1)。在被問(wèn)及放學(xué)后由誰(shuí)來(lái)接送時(shí)，32%的學(xué)生表示由校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)代為接送，30%的學(xué)生表示由(外)祖父母負(fù)責(zé)接送，28%的學(xué)生表示由父母接送，還有4%的學(xué)生表示由保姆或者鐘點(diǎn)工接送(見(jiàn)圖2)?？梢?jiàn)，當(dāng)前城市中小學(xué)中大部分學(xué)生來(lái)自雙職工家庭，年輕父母工作時(shí)間較長(zhǎng)，壓力較大。即便部分學(xué)校實(shí)施了校內(nèi)托管，將時(shí)間延長(zhǎng)到四點(diǎn)或者四點(diǎn)半，仍然僅有不到三分之一的父母可以親自接送孩子，大部分孩子家長(zhǎng)需要委托他人或校外機(jī)構(gòu)代為接送。

圖1 父母就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)

圖2 課后接送人員情況統(tǒng)計(jì)

(二)參與托管的態(tài)度及意愿情況

以C市為例，該市于2017年秋季在全市范圍內(nèi)實(shí)施義務(wù)教育階段校內(nèi)免費(fèi)托管政策，在前期試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)努力做大做實(shí)。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)該政策確實(shí)起到了一定的積極影響，得到了廣大家長(zhǎng)的認(rèn)可及支持，在一定程度上幫助家庭緩解了課后“三點(diǎn)半”難題。不僅如此，在對(duì)學(xué)生的調(diào)查中在被問(wèn)及是否參加了校內(nèi)托管時(shí)，有82%的學(xué)生表示參加了，僅有18%的學(xué)生表示沒(méi)有參加。再進(jìn)一步追問(wèn)是否愿意參加校內(nèi)托管時(shí)，有73%的學(xué)生表示愿意參加，說(shuō)明學(xué)生參與校內(nèi)托管的主觀意愿比較強(qiáng)(見(jiàn)圖3、圖4)。

圖3 參加托管人員統(tǒng)計(jì)

圖4 參加托管主觀意愿統(tǒng)計(jì)

(三)校內(nèi)托管服務(wù)的形式及內(nèi)容情況

從托管的具體形式來(lái)看，目前C市托管主要分成兩大類：一類是靜態(tài)托管，主要以學(xué)生完成當(dāng)日書面作業(yè)為主、以閱讀課外讀物為輔，看管教師均為在校教師，以班主任為主，看管場(chǎng)所為本校教室，托管環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定、安全。另一類是動(dòng)態(tài)托管，通常是指一些豐富多彩的社團(tuán)活動(dòng)。動(dòng)態(tài)托管是靜態(tài)托管的有益補(bǔ)充，負(fù)責(zé)教師一部分是校內(nèi)教師，一部分可能是校外公益團(tuán)體、教育機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)教師或部分有專業(yè)特長(zhǎng)的學(xué)生家長(zhǎng)，教學(xué)地點(diǎn)為本校教室或者操場(chǎng)，每周一到兩次。與靜態(tài)托管相比，動(dòng)態(tài)托管活動(dòng)內(nèi)容較為豐富，如籃球社團(tuán)、足球社團(tuán)、乒乓球社團(tuán)、舞蹈社團(tuán)、合唱社團(tuán)、非洲鼓社團(tuán)等。動(dòng)態(tài)社團(tuán)深得孩子的喜歡，但在實(shí)際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)目前各校還是以靜態(tài)社團(tuán)為主，受人員、地點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)、器材等資源的限制，動(dòng)態(tài)社團(tuán)開(kāi)設(shè)比例不高，部分學(xué)校動(dòng)態(tài)社團(tuán)活動(dòng)內(nèi)容受限，有些社團(tuán)形同虛設(shè)，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的活動(dòng)內(nèi)容，對(duì)學(xué)生影響不大。如在被調(diào)查學(xué)校中，僅有38%的學(xué)生表示參加過(guò)動(dòng)態(tài)社團(tuán)(見(jiàn)圖5)，說(shuō)明大部分學(xué)校參加動(dòng)態(tài)社團(tuán)的名額有限、課時(shí)有限，部分社團(tuán)通過(guò)選拔形式吸納會(huì)員，導(dǎo)致大部分學(xué)生即使有意愿也無(wú)法正常參加。在被問(wèn)及喜歡什么類型的社團(tuán)時(shí)，有35%的學(xué)生選擇了體育類社團(tuán)，23%的學(xué)生選擇了藝術(shù)類社團(tuán)，24%的學(xué)生選擇了實(shí)踐類社團(tuán)，還有18%的學(xué)生選擇了其他。

圖5 托管服務(wù)形式統(tǒng)計(jì)

圖6 托管服務(wù)具體類型統(tǒng)計(jì)

(四)對(duì)校內(nèi)課后托管作用的評(píng)價(jià)情況

對(duì)參加校內(nèi)托管活動(dòng)后自己最大的收獲是什么這個(gè)問(wèn)題，有33%的小學(xué)生選擇通過(guò)托管課程自己可以結(jié)識(shí)更多的朋友。這一點(diǎn)在與個(gè)別同學(xué)的訪談交流中也得到驗(yàn)證。對(duì)小孩子來(lái)說(shuō)，認(rèn)識(shí)其他班級(jí)、興趣相投的好朋友是件非常自豪和高興的事情，說(shuō)明隨著年齡的增長(zhǎng)、認(rèn)知水平的提高，小學(xué)生對(duì)人際交往有著更大的需求。被調(diào)查學(xué)生中，有29%的學(xué)生認(rèn)為通過(guò)托管活動(dòng)可以幫助自己提升各方面的能力，尤其是在動(dòng)態(tài)社團(tuán)中，形式多樣化的社團(tuán)活動(dòng)能夠讓孩子進(jìn)一步接觸自己感興趣的內(nèi)容，極大地滿足孩子的好奇心。盡管如此，仍然有20%的孩子選擇了能幫助自己完成作業(yè)的靜態(tài)托管(見(jiàn)圖7)。

圖7 學(xué)生對(duì)托管服務(wù)作用的認(rèn)識(shí)統(tǒng)計(jì)

三、義務(wù)教育校內(nèi)免費(fèi)托管政策實(shí)施的主要問(wèn)題

(一)政府支持力度有限，學(xué)校執(zhí)行力不強(qiáng)

義務(wù)教育校內(nèi)免費(fèi)托管服務(wù)政策出發(fā)點(diǎn)是好的，但在政策實(shí)施過(guò)程中確實(shí)存在著一些現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。如地方政府對(duì)義務(wù)教育投入不足，生均補(bǔ)貼額度少，導(dǎo)致學(xué)校無(wú)法提供優(yōu)質(zhì)的托管服務(wù)。一方面，學(xué)校教學(xué)設(shè)施無(wú)法滿足所需，學(xué)校托管服務(wù)不到位。不同類型及規(guī)模的學(xué)校校園環(huán)境和教學(xué)設(shè)施有著很大的差距，大部分學(xué)校不能滿足學(xué)生興趣的多樣化需求，導(dǎo)致學(xué)校只能在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上為學(xué)生提供有限的托管服務(wù)項(xiàng)目，而非真正以學(xué)生興趣需求來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，學(xué)生參與主動(dòng)性不高。另一方面，由于補(bǔ)貼太少，大部分教師的參與積極性不高，個(gè)別教師甚至極為抵觸和反感，勢(shì)必會(huì)影響托管服務(wù)的效果。

(二)托管服務(wù)形式單一，內(nèi)容缺乏吸引力

從國(guó)家出臺(tái)的系列政策文本來(lái)看，校內(nèi)免費(fèi)托管服務(wù)除靜態(tài)形式外，還應(yīng)配有一定比例的動(dòng)態(tài)形式。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)目前C市校內(nèi)托管服務(wù)以靜態(tài)形式為主，主要是在班級(jí)完成課后作業(yè)，從形式上來(lái)說(shuō)基本上是課程教學(xué)時(shí)間的延續(xù)，這無(wú)形中與“減負(fù)”政策相矛盾。在調(diào)查中個(gè)別學(xué)生反映以下問(wèn)題：“托管就是寫作業(yè)呀!”“托管就是做做作業(yè)，讀讀書，老師只看著我們，不輔導(dǎo)?！薄巴泄芸梢钥凑n外書，如果作業(yè)寫完，又沒(méi)帶課外書，我們就只呆坐著等著放學(xué)，很無(wú)聊！”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多孩子羨慕能夠參加動(dòng)態(tài)社團(tuán)的孩子，如在足球社團(tuán)踢踢球、在非洲鼓社團(tuán)學(xué)習(xí)非洲鼓、在合唱社團(tuán)練唱歌等，以豐富自己的課余生活，愉快地度過(guò)課后托管時(shí)間。

(三)校內(nèi)教師壓力大，校外資源利用率低

校內(nèi)免費(fèi)托管服務(wù)在一定程度上緩解了雙職工家庭因上班無(wú)法按時(shí)接送孩子的難題。相比較課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)而言，校內(nèi)輔導(dǎo)教師更專業(yè)，教學(xué)環(huán)境更穩(wěn)定、安全。但大部分有托管看護(hù)任務(wù)的教師，尤其是一些班主任主觀參與意識(shí)并不強(qiáng)，感覺(jué)時(shí)間太緊張，工作壓力太大。在調(diào)查中，我們也隨機(jī)對(duì)個(gè)別托管教師進(jìn)行了訪談，如有教師提到：“我們平時(shí)上班時(shí)間就非常早，班主任老師基本在7點(diǎn)就到學(xué)校準(zhǔn)備開(kāi)始工作。負(fù)責(zé)低年級(jí)的老師，中午也沒(méi)有午休，需要隨時(shí)在班級(jí)。我們一天都處在一種緊張管理的狀態(tài)，現(xiàn)在又加上課后托管，時(shí)間、工作量和壓力都很大。”還有的老師提到：“現(xiàn)在家長(zhǎng)們是滿意了，解決了他們無(wú)法接送孩子的問(wèn)題?？墒?，我們的孩子呢？我們又怎么解決這個(gè)問(wèn)題？”目前，大部分校內(nèi)托管服務(wù)主要依靠校內(nèi)教師，個(gè)別動(dòng)態(tài)托管項(xiàng)目聘請(qǐng)了校外教師，但為數(shù)較少，個(gè)別教師專業(yè)技能和水平也有待于提高。還有些社團(tuán)活動(dòng)只做了表面工程，只為應(yīng)付上級(jí)檢查。

四、義務(wù)教育校內(nèi)免費(fèi)托管政策實(shí)施的相關(guān)建議

(一)各級(jí)政府各司其責(zé)，地方學(xué)校積極參與

有效實(shí)施校內(nèi)托管服務(wù)政策，一方面需要政府發(fā)揮積極作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，履行職責(zé)。政府在現(xiàn)代社會(huì)中扮演著生產(chǎn)者和提供者的角色，也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。政府除了進(jìn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入以外，在義務(wù)教育階段學(xué)校沒(méi)有能力提供托管服務(wù)時(shí)，應(yīng)該通過(guò)制定一定的制度安排或設(shè)計(jì)，幫扶學(xué)校完成社會(huì)所需，必要時(shí)還要有一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。另一方面，學(xué)校作為政策執(zhí)行主體，也應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一政策部署安排，積極參與和執(zhí)行。首先，應(yīng)保證托管學(xué)生的人身安全，完善托管教育教學(xué)設(shè)施。其次，要選擇負(fù)責(zé)、專業(yè)、有愛(ài)心、責(zé)任心的托管教師，對(duì)教師職業(yè)道德、教學(xué)水平以及綜合能力等進(jìn)行審核和考評(píng)。再次，拓展托管服務(wù)內(nèi)容，在學(xué)校資源允許的情況下提供給學(xué)生更多的選擇機(jī)會(huì)，讓他們?cè)谕泄芑顒?dòng)中有更大的收獲。最后，要做好家校合作共育工作，取得家長(zhǎng)的支持和認(rèn)可，必要時(shí)可以成立家長(zhǎng)委員會(huì)，也可以邀請(qǐng)從事專業(yè)工作領(lǐng)域的家長(zhǎng)進(jìn)行職業(yè)宣講，參與動(dòng)態(tài)社團(tuán)活動(dòng)。

(二)加強(qiáng)校內(nèi)外溝通合作，豐富托管形式及內(nèi)容

發(fā)展義務(wù)教育的主體責(zé)任在政府，同時(shí)也需要全社會(huì)的推動(dòng)與支持。世界各國(guó)兒童托管教育服務(wù)大部分采取以政府為主、以社會(huì)多元主體參與為輔的方式，以提高教育公共服務(wù)質(zhì)量。如美國(guó)的課后托管服務(wù)主要由公立學(xué)校與民辦組織來(lái)提供，其中社區(qū)在承擔(dān)各項(xiàng)責(zé)任上發(fā)揮著重要作用。美國(guó)政府的主要職責(zé)是提供政策優(yōu)惠、稅收減免和免費(fèi)場(chǎng)所等。相比之下，國(guó)內(nèi)社區(qū)教育發(fā)展比較滯后，服務(wù)水平不高，設(shè)施不夠完善，社區(qū)托管服務(wù)的探索有待于深入研究。為豐富校內(nèi)課后托管服務(wù)質(zhì)量，各校可以結(jié)合各自的歷史和優(yōu)勢(shì)，開(kāi)設(shè)不同內(nèi)容和形式的托管。靜態(tài)托管除指導(dǎo)學(xué)生完成課內(nèi)作業(yè)以外，還可以適當(dāng)加入學(xué)生自學(xué)、預(yù)習(xí)、個(gè)別輔導(dǎo)以及相應(yīng)的其他學(xué)習(xí)活動(dòng)。動(dòng)態(tài)托管則可以嘗試引入校外資源，如街道、社區(qū)、校外機(jī)構(gòu)等，在人員、設(shè)備、學(xué)習(xí)資源等方面進(jìn)行有效整合。政府要搭建更為廣闊的平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多方面的資源和力量，共同提升學(xué)校托管服務(wù)的質(zhì)量。

(三)加強(qiáng)專業(yè)師資隊(duì)伍建設(shè)，適當(dāng)聘請(qǐng)校外優(yōu)秀教師

義務(wù)教育校內(nèi)托管服務(wù)效果與任課教師的專業(yè)素養(yǎng)密不可分。因此，加強(qiáng)校內(nèi)教師專業(yè)技能，鼓勵(lì)教師根據(jù)自身特長(zhǎng)開(kāi)設(shè)動(dòng)態(tài)課程，有利于提升托管服務(wù)的教育質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。在師資隊(duì)伍建設(shè)上，除注重發(fā)掘校內(nèi)教師資源外，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)可以將范圍擴(kuò)展到校外，邀請(qǐng)少年宮、科技館、博物館專業(yè)工作人員進(jìn)入學(xué)校，進(jìn)行專業(yè)知識(shí)講解，豐富學(xué)生各科知識(shí)視野；可以邀請(qǐng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的書法教師、美術(shù)教師、舞蹈教師、體育教師、茶藝教師、陶藝教師、英語(yǔ)教師等入校，開(kāi)設(shè)動(dòng)態(tài)課程，讓學(xué)生們根據(jù)自己的興趣、愛(ài)好加以選擇，適當(dāng)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，這既能減輕校內(nèi)教師的工作壓力，又可以帶來(lái)新的學(xué)習(xí)契機(jī)，還可以邀請(qǐng)當(dāng)?shù)馗咝４髮W(xué)生自愿者參與校內(nèi)托管服務(wù)，輔導(dǎo)小學(xué)生做作業(yè)、做手工等，既能給志愿者提供實(shí)習(xí)教學(xué)的機(jī)會(huì)，又能拉近小學(xué)生與大學(xué)生志愿者的距離，培養(yǎng)他們良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。

(四)健全相關(guān)法規(guī)政策體系，保障托管服務(wù)有序落實(shí)

應(yīng)逐步完善系列相關(guān)政策和法律，將托管服務(wù)納入法律議程。事實(shí)上，歐洲很多國(guó)家在這一問(wèn)題上已經(jīng)有了相對(duì)完善的法規(guī)政策。如法國(guó)2006年修訂了《社會(huì)行為和家庭法》，對(duì)兒童托管教育涉及的教學(xué)計(jì)劃、活動(dòng)組織、人員配備、衛(wèi)生和評(píng)估等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。美國(guó)于2002年通過(guò)了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》的法案，將托管教育正式納入國(guó)家公共服務(wù)體系，各級(jí)公立學(xué)校都可以申請(qǐng)托管教育項(xiàng)目，所需經(jīng)費(fèi)由所在州政府承擔(dān)。可見(jiàn)，歐洲部分國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到要從法律上對(duì)兒童托管教育進(jìn)行要求和約束。我國(guó)政府也應(yīng)制訂適用于本國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的校內(nèi)課后托管服務(wù)的系列法規(guī)政策。

ResearchontheChangeandImplementationoftheTrusteeshipPolicyinCompulsoryEducation

LIU Li-mei, LI-Ning

(College of Education of Changchun Normal University，Changchun Jilin 130032, China)

Abstract:Free trusteeship in compulsory education is a hot educational issue. The implementation of this policy is not only conducive to alleviating the problem of two-employee families unable to deliver their children on time, but also conducive to curbing the proliferation of non-performing education and training institutions outside school, highlighting the responsibility of the government to provide public services. This paper makes an empirical investigation on the present situation of the trusteeship service in schools of compulsory education in C city, combs out the main problems existing in the current trusteeship service in schools, and puts forward some pertinent suggestions, hoping to provide experience for the effective implementation of the trusteeship service in schools of compulsory education.

Keywords:compulsory education; school trusteeship; free