□（北京市八一學(xué)校 北京 100080）

一、引言

PPP融資模式以特許經(jīng)營方式，把部分政府的職責(zé)轉(zhuǎn)移給了市場主體——企業(yè)。政府和企業(yè)于是形成了一種“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的新型關(guān)系——共享共生。這種關(guān)系極大地減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，有效降低了企業(yè)的投資風(fēng)險，因而日益受到廣泛關(guān)注，融資的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大、項目落地速度在加快，落地項目的投資占固定資產(chǎn)投資的比重持續(xù)上升。至2017年6月，我國入庫的PPP項目達(dá)13 000多個，投資額達(dá)16.4萬億元。其中，示范項目700多個，總投資額達(dá)1.7萬億元；入庫項目為34.2%，示范項目落地率達(dá)70.7%。

目前，我國PPP融資模式總體形勢很好，在有效防控風(fēng)險的同時，發(fā)揮了激發(fā)市場活力、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)方面的作用。但由于缺乏成熟的法律體系和完善的法規(guī)、個別項目實施不規(guī)范、社會資金參與度不高、缺乏獨立客觀的第三方評估機(jī)構(gòu)等原因，PPP融資實踐出現(xiàn)了一些問題，本文系統(tǒng)分析我國PPP融資模式發(fā)展存在的問題，探究產(chǎn)生問題的原因，并從制度建設(shè)、完善評估機(jī)構(gòu)等方面制定應(yīng)對策略，防控政府性債務(wù)風(fēng)險。

二、PPP融資模式內(nèi)涵和發(fā)展必要性

（一）PPP融資模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership，PPP）是一種新型的項目融資模式，又稱“公私合伙制”，以項目為主體，主要根據(jù)項目的未來預(yù)期收益、政府扶持力度，而不是投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。償還貸款的資金來源于項目經(jīng)營的收益和政府扶持轉(zhuǎn)化而成的效益，貸款保障在于項目公司的資產(chǎn)和政府給予的承諾。筆者歸納總結(jié)出PPP的四個要點：公有和非公有合作、主要提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、所得利益公私共享以及風(fēng)險共擔(dān)。

（二）發(fā)展PPP融資模式的必要性

PPP融資模式能夠?qū)⑹袌鰴C(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，發(fā)展PPP融資模式主要優(yōu)點：

1.有利于減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。PPP融資模式直接的影響是可以使政府從繁瑣、復(fù)雜的具體事務(wù)中解脫出來，完成從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者向監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。這種角色變遷，有利于轉(zhuǎn)換政府職能，同時民間社區(qū)或私營部門的資金支持也會大大減輕政府的財政壓力。

2.投資主體更加多元。因為PPP融資模式鼓勵更多的非政府部門為基礎(chǔ)設(shè)施類的項目提供資金和服務(wù)，使大量的民營資本更多地參與到項目中，有利于投資主體多元化。

3.有利于提高工作效率。PPP融資模式能夠調(diào)動各方的積極性，投資主體多元化能夠使私營部門積極參與項目的設(shè)計和施工過程，和政府一起為項目的設(shè)計、施工和運(yùn)行群策群力，有利于提高工作效率。

4.有利于降低項目費用。因為PPP融資模式只有項目完工并獲政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲益，這就要求在項目的開始階段，非政府單位就要積極參與項目的可行性分析，保證項目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人員等方面可行，這可能縮短工程周期，降低項目費用。研究表明，相對于傳統(tǒng)的融資模式，PPP融資項目平均節(jié)約17%的費用，基本都能按時完成。

5.有利于降低風(fēng)險。PPP融資模式要求民營企業(yè)和政府密切合作，充分發(fā)揮民營企業(yè)的機(jī)制優(yōu)勢和創(chuàng)新意識，將先進(jìn)的管理理念、工具和意識，引入到PPP融資項目中來，有效識別、評估、防控項目風(fēng)險，將完工風(fēng)險和資金風(fēng)險控制在政府和企業(yè)可以承受的范圍內(nèi)。

6.有利于提高項目融資可能性。因為PPP融資模式使政府和民營企業(yè)形成了一種權(quán)益和風(fēng)險共擔(dān)的一種機(jī)制，PPP項目一開始就將風(fēng)險在政府和民營企業(yè)之間內(nèi)進(jìn)行合理匹配。通過這種風(fēng)險匹配機(jī)制，降低了投資風(fēng)險，增大了項目融資可能性。

三、當(dāng)前我國PPP融資模式的發(fā)展、條件和存在問題

（一）我國PPP融資模式發(fā)展歷程

我國PPP融資模式經(jīng)歷了復(fù)雜的發(fā)展歷程，從為吸引外資被引入到以實用主義為特征，逐步推廣PPP融資項目，因缺乏完善頂層設(shè)計面臨困境，再到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下建章立制、多策并舉，推動PPP融資模式規(guī)范化，逐步適應(yīng)我國國情，PPP融資模式完成了各階段的形態(tài)轉(zhuǎn)變。

（二）PPP融資模式發(fā)展的必要條件

1.政府強(qiáng)有力的支持。政府的主要職責(zé)是為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)，作為提供公共設(shè)施和服務(wù)的一種有效融資方式的PPP項目沒有也不可能改變政府的決策和治理的職能。任何情況下，政府都應(yīng)該負(fù)責(zé)PPP融資項目的策劃、招標(biāo)、厘清參與方的權(quán)限和關(guān)系、降低風(fēng)險，以保護(hù)和促進(jìn)公共利益。政府強(qiáng)有力的支持是有效發(fā)展PPP融資模式的重要條件。

2.健全的有關(guān)PPP融資的法律體系。PPP融資項目的計劃和實施需要健全的法律體系，唯有如此，PPP融資項目才能清晰政府和企業(yè)在PPP項目中的責(zé)任和義務(wù)，界定各自需要承擔(dān)的風(fēng)險，約束和監(jiān)督PPP融資項目設(shè)計、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等階段公共民營行為。因此，健全的法律體系是最大限度發(fā)揮PPP融資模式的優(yōu)勢，保護(hù)參與各方利益的必要條件。

3.專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才。作為一種特許經(jīng)營有效融資方式的PPP項目的正常運(yùn)作，一定要有規(guī)范化的交易流程和交易規(guī)則。交易流程的標(biāo)準(zhǔn)化、交易規(guī)則的規(guī)范化和合法化，需要法律、財務(wù)和金融等領(lǐng)域的專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才的專業(yè)化指導(dǎo)。專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才是PPP融資模式發(fā)展的條件。

（三）我國發(fā)展PPP融資模式存在的突出問題

1.PPP融資項目有關(guān)法律法規(guī)不成熟、不健全。雖然，我國很多部門，比如財政部、發(fā)改委等已經(jīng)頒布很多PPP融資項目相關(guān)的規(guī)范性文件，但受到職責(zé)、權(quán)限、所屬行業(yè)等限制，各主管部門各自為政，從自身利益出發(fā)，導(dǎo)致不少法規(guī)成為孤島，彼此不能銜接，缺乏系統(tǒng)性。而地方政府制定的規(guī)定和辦法也由于地方性和局部性，起不到全局、系統(tǒng)作用，尤其是法律效力有限。國家層面上的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致政府和社會資本在PPP融資項目合作中的權(quán)利和義務(wù)不明確，政府和社會資本對PPP融資項目合作沒有形成有效合同關(guān)系，影響PPP項目實施和運(yùn)營。

2.政府過于主導(dǎo)話語權(quán)，重融資輕效率，存在債務(wù)風(fēng)險。PPP融資模式需要政府在PPP融資項目中起決策作用，但政府過于主導(dǎo)話語權(quán)，會過分重視融資功能，輕視融資效率。這種“重融資、輕管理”的意識導(dǎo)致項目選擇上可能存在盡職不夠、選項盲目的情況。重融資功能輕效率提升，同時，地方政府重準(zhǔn)入，對社會資本的退出缺乏規(guī)范安排，隱藏了政府債務(wù)風(fēng)險。。

3.民間資本信心低、社會資本參與意愿不強(qiáng)。PPP融資項目需要整個社會資本包括民營資本共同參與，但由于PPP融資項目的準(zhǔn)入門檻過高；資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在PPP融資項目的推廣和應(yīng)用不夠；一些地方政府在推廣PPP融資項目過程中側(cè)重準(zhǔn)入保障，對社會資本方的退出缺乏規(guī)范安排，退出渠道不豐富、社會資本不能實時退出；資本投資周期與項目周期不匹配；民營資本對政策不了解，存在投資分散和無序狀況。以上原因造成已落地的PPP融資項目大多由央企、國企承擔(dān)，民企和中小企業(yè)鮮見參與者，導(dǎo)致民間資本信心低、社會資本參與意愿不強(qiáng)。

4.缺乏獨立客觀的第三方評估機(jī)構(gòu)，項目實施效率低。目前，我國PPP融資項目呈現(xiàn)以下特征：運(yùn)作過程涉及內(nèi)外部的部門多，知識領(lǐng)域廣，項目過程復(fù)雜漫長，國內(nèi)又缺少成功的借鑒經(jīng)驗。這一切要求各級政府部門、發(fā)起單位和參與主體要清晰PPP融資項目的可行性、運(yùn)作流程、財務(wù)績效及相關(guān)風(fēng)險，這都需要專業(yè)的、獨立的第三方機(jī)構(gòu)的幫助。比如，監(jiān)管PPP融資項目資產(chǎn)證券化的信用風(fēng)險，需要信用評級機(jī)構(gòu)的幫助。目前缺乏獨立客觀的第三方評估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致項目實施效率低。

四、推動PPP融資模式發(fā)展的應(yīng)對策略

（一）盡快完善PPP融資模式的法律體系

盡快完善法律法規(guī)，優(yōu)化法律保障內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)PPP融資模式的法律保護(hù)效力。盡早立法，明確政府及社會資本在PPP融資項目中的權(quán)利、責(zé)任以及風(fēng)險匹配，規(guī)范、保護(hù)投資者權(quán)益；提高立法層級，改變只有地方性法規(guī)和部門規(guī)章造成的PPP融資項目法律效力不高問題。建議由全國人大或人大常委會制定PPP融資項目立法，或由國務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)；建立PPP融資項目爭議協(xié)調(diào)解決機(jī)制，有效解決有關(guān)PPP融資項目違反合同約定等問題。

（二）規(guī)范政府行為，分擔(dān)政府和社會融資風(fēng)險

通過立法等措施，規(guī)范政府行為，分擔(dān)政府和社會融資風(fēng)險。進(jìn)一步規(guī)范地方政府信用建設(shè)，強(qiáng)化地方政府的契約精神，減少地方政府在PPP融資項目運(yùn)營中的違約問題。充分披露PPP融資項目的信息，使社會公眾廣泛參與對政府PPP項目的信用監(jiān)督；實施地方政府履約情況獎勵處罰機(jī)制，加大獎罰力度；進(jìn)一步完善信用法律體系建設(shè)，為信用建設(shè)保駕護(hù)航等。

（三）匯集社會資本，拓寬融資渠道

激發(fā)民間資本參與PPP融資項目的熱情，擴(kuò)大PPP融資項目參與主體，具體可采取以下策略。

1.統(tǒng)一規(guī)范，加強(qiáng)PPP項目的頂層設(shè)計。目前，在PPP融資實踐中存在著項目實施不規(guī)范、缺乏監(jiān)督約束協(xié)調(diào)溝通機(jī)制等導(dǎo)致的融資難、融資貴問題，制約了PPP融資項目的健康發(fā)展。因此，要加強(qiáng)PPP融資項目的頂層設(shè)計，促進(jìn)PPP融資項目的有序、規(guī)范、健康發(fā)展。

2.降低PPP融資項目的準(zhǔn)入門檻。制定PPP融資項目的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為非公有資本參與PPP融資項目創(chuàng)造寬松環(huán)境；降低投標(biāo)人條件，尤其要降低投標(biāo)人額度等要求，包括注冊資本、凈資產(chǎn)等，不能因為注冊資本不夠而把優(yōu)秀公司拒之于PPP融資項目門外；降低對投標(biāo)人業(yè)績的過高要求，打破PPP融資項目的壟斷行為，讓更多民營資本參與PPP融資項目。

3.創(chuàng)新項目融資模式。拓寬融資渠道，使融資由銀行一種方式，變?yōu)閺谋ｋU公司、各種基金、信托公司、債券以及股權(quán)等多種方式融資?？梢钥紤]成立PPP融資項目產(chǎn)業(yè)基金，金融機(jī)構(gòu)和社會資本共同出資，解決PPP項目融資問題。

4.豐富PPP融資項目的市場主體。積極引入外資、民營等投資者，豐富市場主體，運(yùn)用多種金融工具，建立多元、有效、可持續(xù)的項目實施保障機(jī)制。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的通力合作，及時解決融資過程中的問題，切實保證PPP融資項目工作順利進(jìn)行。

5.優(yōu)化、豐富PPP項目的退出機(jī)制。消除投資者顧慮和擔(dān)心，真正、切實提高非公有資本投資PPP融資項目的積極性。

（四）引入獨立、客觀的第三方評估機(jī)構(gòu)，量化評價PPP融資項目

在PPP融資項目立項、運(yùn)作過程中，我們應(yīng)當(dāng)引入獨立、客觀的第三方評估機(jī)構(gòu)，有效、合理評價PPP融資項目。推動第三方評估的制度化、程序化和規(guī)范化，著力開發(fā)先進(jìn)、實用的評估方法。首先，制定相關(guān)制定，明確要求PPP融資項目的所有重大方案和主要措施都需要獨立的第三方的評估程序，厘清評估主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，規(guī)定第三方評估的程序、人員組成和經(jīng)費保證等內(nèi)容，從制度上保護(hù)第三方的地位，保證評估的獨立性；其次，推動評估專業(yè)人才隊伍建設(shè)，切實提高專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才素質(zhì)，提高專業(yè)機(jī)構(gòu)評估能力和專業(yè)人才水平，確保評估結(jié)果的公正、獨立和客觀；最后，探究和建立適合我國國情的評估技術(shù)和方法，確保第三方評估的科學(xué)性、有效性。