（北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院審計處 北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院督導(dǎo)處 北京 100102）

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，北京市財政每年都安排大量的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來支持高校教育事業(yè)的發(fā)展，各高職院校根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃和辦學(xué)計劃，也會列出一些資金作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。隨著資金規(guī)模的不斷增大，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在使用過程中產(chǎn)生了不少問題，普遍存在重資金投入、輕使用結(jié)果現(xiàn)象，最終導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不能夠達(dá)到預(yù)期的效果。2012年9月，財政部頒布的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》提出，要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，該機(jī)制下的績效評價不僅是對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用過程、使用效果的評定，還將作為以后年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排的依據(jù)?？梢?，加強(qiáng)高職院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價對利用專項(xiàng)資金和管理財務(wù)風(fēng)險都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價的含義及特點(diǎn)

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是指高校為了實(shí)現(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展或特定任務(wù)目標(biāo)而設(shè)立的、具有特定用途的專有資金。從資金來源上可以將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分為財政項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與校內(nèi)項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。其中，財政項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指的是各級財政部門撥付給學(xué)校的財政撥款項(xiàng)目資金；校內(nèi)項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指的是學(xué)校在滿足基本支出的前提下，利用除財政項(xiàng)目資金以外的其他安排的項(xiàng)目資金。高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)具有三個共性特點(diǎn)：一是只能用于指定用途的特定事項(xiàng)；二是要求資金獨(dú)立核算、?？顚Ｓ?，不可以挪作他用；三是項(xiàng)目支出有明確的時限，除個別特殊原因并經(jīng)相關(guān)手續(xù)報批，一般不可以延長項(xiàng)目實(shí)施或者提前終止項(xiàng)目。

績效評價是產(chǎn)出和效果導(dǎo)向預(yù)算管理的基礎(chǔ)，根據(jù)財政部2011年頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，有關(guān)財政資金績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)事先設(shè)定的目標(biāo)，用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)以及評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價在高校中的應(yīng)用實(shí)際是指兩個方面，一是高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入和使用，即成本；二是高校采取措施實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目既定目標(biāo)的情況，即業(yè)績。

二、北京市高職院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀分析

公辦高校作為非營利性組織，其經(jīng)營目標(biāo)不是利潤最大化，但同樣也需要提高各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益，并且運(yùn)用切實(shí)可行的手段來進(jìn)行監(jiān)督。為了大力支持高職院校的發(fā)展，北京市財政對高職院校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款逐年增加，在“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”大環(huán)境下，高職院校面臨著如何用好管好實(shí)現(xiàn)好這部分經(jīng)費(fèi)的問題。各高職院校在內(nèi)涵建設(shè)、專業(yè)建設(shè)及人才培養(yǎng)方面，也將大筆資金列為校內(nèi)專項(xiàng)資金，對這部分資金進(jìn)行項(xiàng)目化管理和使用。為規(guī)范專項(xiàng)資金的使用，政府越來越重視專項(xiàng)資金的績效考評，然而目前高職院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理工作普遍存在以下問題：

（一）申報準(zhǔn)備工作不充分。學(xué)校作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報主體，清楚申報財政專項(xiàng)資金對促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重要意義，為了有利于項(xiàng)目申請，爭取到資金支持，有些學(xué)校的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在向上級財政部門申報項(xiàng)目時，存在“先爭取資金”的心態(tài)，至于專項(xiàng)資金下?lián)苤笕绾喂芾砗褪褂?，缺乏統(tǒng)籌思考，缺乏充分的前期市場調(diào)研，編制的預(yù)算脫離學(xué)校的實(shí)際需要，盲目申報導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

（二）項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏總體統(tǒng)籌。有些學(xué)校在編制項(xiàng)目預(yù)算時，相關(guān)部門之間溝通不足、項(xiàng)目管理部門把關(guān)不嚴(yán)，缺乏項(xiàng)目合理性和必要性的論證，從而導(dǎo)致有些項(xiàng)目與學(xué)校事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃吻合度不高。項(xiàng)目管理涉及到多個部門，而有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在編制預(yù)算時，并沒有溝通所涉及的其他部門，有些部門在經(jīng)費(fèi)下達(dá)后才開始了解情況，臨時制定使用方案，突擊使用項(xiàng)目資金，這樣很可能導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性。

（三）項(xiàng)目評審存在主觀隨意性。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在編制預(yù)算時考慮到上級財政部門在項(xiàng)目評審時肯定會審減部分經(jīng)費(fèi)，因此在上報預(yù)算時，往往根據(jù)以往的審減比例將預(yù)算數(shù)進(jìn)行上調(diào)。上級主管部門在接到上報的項(xiàng)目預(yù)算后，由于時間緊任務(wù)重，有可能不會進(jìn)行全部項(xiàng)目的調(diào)查研究，有時候根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或其他方式，將各高校上報的項(xiàng)目申報預(yù)算評審在預(yù)算數(shù)額控制內(nèi)下達(dá)。

（四）項(xiàng)目執(zhí)行上有偏差。目前有些高校在項(xiàng)目執(zhí)行上出現(xiàn)偏差，究其原因，一是因?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算上報與經(jīng)費(fèi)下達(dá)時間間隔比較長，預(yù)算執(zhí)行時間滯后，導(dǎo)致項(xiàng)目支出計劃與事業(yè)開展進(jìn)程的不同步，使得高校專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程與項(xiàng)目申報計劃存在偏差；二是因?yàn)閷ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)時效性的特點(diǎn)，學(xué)校為了避免專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)年底被財政收回，擅自使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，或是擴(kuò)大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出范圍，或是將其他費(fèi)用在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支，違反了?？顚Ｓ迷瓌t。

三、高職院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價問題分析

（一）缺乏科學(xué)的項(xiàng)目績效管理觀念。項(xiàng)目績效評價實(shí)質(zhì)上應(yīng)該分為兩個層次：第一層面是對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況與現(xiàn)實(shí)結(jié)果的比對；第二層面，也是更重要的，是在第一層面實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，評估目標(biāo)是否符合目標(biāo)群體的需求及其滿足程度，即從目標(biāo)群體的角度對政策績效進(jìn)行評價?，F(xiàn)行的項(xiàng)目支出績效評價方案主要側(cè)重于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用是否合法合規(guī)，注重資金分配、資金流轉(zhuǎn)、資金使用、硬件產(chǎn)出是否合格達(dá)標(biāo)，項(xiàng)目績效評價重心依然放在專項(xiàng)資金管理上而非專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用績效上。

（二）績效評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)。在績效評價方面，各級財政部門有具體的評價要求，在實(shí)踐中總結(jié)提升，已經(jīng)形成了一套財政支出績效評價的指標(biāo)體系，也制定了相關(guān)的績效評價指標(biāo)。通過調(diào)研北京市高職院?？冃гu價工作，并征求評審專家意見，發(fā)現(xiàn)指標(biāo)體系方面存在以下難點(diǎn)：一是有些通用指標(biāo)不適用部分有針對性的項(xiàng)目，績效考核針對性不強(qiáng)，如業(yè)務(wù)項(xiàng)目需要設(shè)置匹配的專業(yè)業(yè)務(wù)考核技能的指標(biāo)，實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)建設(shè)項(xiàng)目需要延長驗(yàn)收時間等；二是個別指標(biāo)含義界定不夠清晰、定量指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取困難等。

（三）風(fēng)險評估控制機(jī)制難以落實(shí)。為全面、客觀地評估經(jīng)營管理活動中存在的風(fēng)險，高職院校應(yīng)建立風(fēng)險評估機(jī)制，定期開展評估工作。對于項(xiàng)目績效管理，應(yīng)當(dāng)從跟蹤項(xiàng)目管理、掌握預(yù)算的執(zhí)行情況、收集和分析績效評價數(shù)據(jù)等方面，及時發(fā)現(xiàn)并控制經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險因素。高校作為預(yù)算管理的主體，往往對財政專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行事后績效評價，不注重從經(jīng)濟(jì)管理活動整個環(huán)節(jié)上開展績效評價，績效管理往往具有片面性。因此，有些高校難以落實(shí)風(fēng)險評估控制機(jī)制，這也有悖于內(nèi)部控制建設(shè)的要求。

四、完善高職院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價體系的建議

績效評價是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，可以用于衡量工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，從而為決策者分配資源和撥款提供依據(jù)。結(jié)合北京市高職院校的特點(diǎn)，筆者提出以下建議：

（一）完善項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效評價體系。以平衡計分卡（BSC）為核心的北京市高職院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價體系可以設(shè)置為三級指標(biāo)體系，其中，一級指標(biāo)是指項(xiàng)目管理總體目標(biāo)要求；二級指標(biāo)可以根據(jù)BSC的基本原理，從財務(wù)指標(biāo)、效益指標(biāo)、效率指標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)四個維度構(gòu)建，調(diào)整績效評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)；三級指標(biāo)是對二級指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化分解，針對項(xiàng)目性質(zhì)或特點(diǎn)，選取更能夠評價該類項(xiàng)目的指標(biāo)，其中最重要的是確定各具體指標(biāo)權(quán)重，可以通過專家打分比較確定分值。

（二）搭建平臺，構(gòu)建良好的績效評價環(huán)境。高職院校可能受辦學(xué)規(guī)模、人員配備以及經(jīng)費(fèi)來源等限制，對專項(xiàng)資金沒有成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但是可以轉(zhuǎn)變觀念，變管理為服務(wù)，為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人營造良好的工作環(huán)境，從項(xiàng)目的申請、立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面建立系統(tǒng)化的服務(wù)。一是建立健全具體可操作的績效管理制度，讓績效評價工作有據(jù)可依，在陽光下運(yùn)行。二是建立信息共享平臺，如資產(chǎn)、財務(wù)、審計等部門應(yīng)該聯(lián)合起來搭建平臺，實(shí)現(xiàn)資源整合和管理一體化，讓資金高效、合法使用。

（三）加強(qiáng)績效管理信息化建設(shè)。借助信息化手段可以提高項(xiàng)目管理效率，提升績效評價的質(zhì)量，在商業(yè)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)用獲得極大成功的背景下，應(yīng)建立項(xiàng)目基礎(chǔ)信息平臺，整合管理數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效信息資源共享。目前，北京市有些高職院校已經(jīng)初步建設(shè)了項(xiàng)目績效管理信息系統(tǒng)，并將該系統(tǒng)嵌入學(xué)校財務(wù)管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)從錄入指標(biāo)數(shù)據(jù)、財務(wù)比率分析、績效評價數(shù)據(jù)導(dǎo)出等方面進(jìn)行設(shè)計，強(qiáng)化了信息化手段的運(yùn)用，進(jìn)一步提升工作效率。因該系統(tǒng)還不夠成熟，加之有些單位信息化建設(shè)還比較落后，還需進(jìn)一步增強(qiáng)績效數(shù)據(jù)收集、整合、處理、利用和對比分析的能力，全方位提升績效管理信息系統(tǒng)的質(zhì)量，搭建有利于逐步實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計分析的自動化預(yù)算績效管理體系。

（四）強(qiáng)化考評責(zé)任制和考評結(jié)果的應(yīng)用。一方面，要構(gòu)建包含財政、學(xué)校內(nèi)部審計、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等部門的多元化的績效評價管理責(zé)任機(jī)制，充分發(fā)揮相關(guān)各方對績效管理的促進(jìn)和約束作用，進(jìn)一步明確各相關(guān)主體的預(yù)算分配權(quán)、資金管理、資金使用及獨(dú)立社會中介機(jī)構(gòu)評價等責(zé)權(quán)利，合理分工發(fā)揮多元化績效考評管理責(zé)任機(jī)制的管理效果和作用。另一方面，強(qiáng)化績效考評結(jié)果的應(yīng)用，公開績效考評結(jié)果，在監(jiān)督過程中充分運(yùn)用獎懲機(jī)制，對考核結(jié)果優(yōu)秀的單位給予獎勵，對考核結(jié)果不合格的單位減少下一年項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，爭取財政資金獲得最大化使用效益。