◎吳曉林 （南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、引言：鄭重審視“社會治理社會化”的命題

2002年，黨的十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一。2013年，黨的十八屆三中全會首次使用“社會治理”這一概念。2017年10月，“社會治理社會化”被寫入黨的十九大報告。

“社會治理社會化”是我國在探索社會管理模式、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中提出的一個新概念。在諸如“合作治理”“協(xié)同治理”等話語充斥學(xué)界、“治國理政”話語主導(dǎo)政治實踐的背景下，人們對“社會治理社會化”的提法既缺乏必要的敏感性，又缺乏重要性認(rèn)知。有一點是需要明確的，這一命題既是中國社會情勢發(fā)生變化、治國理政思路轉(zhuǎn)換的新選擇，又是中國理論界“知識轉(zhuǎn)型”的新起點。筆者此前連續(xù)多年在社區(qū)治理領(lǐng)域進(jìn)行過相應(yīng)的學(xué)理嘗試，提出“推動社區(qū)工作行政化向行政工作社區(qū)化轉(zhuǎn)變”［1］的命題，在小切口中切合“社會治理社會化”這個大論題。社區(qū)治理雖然是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但長期蜷縮在較為狹小的界面，并未上升為國家戰(zhàn)略層面，因而其“撬動國家治理轉(zhuǎn)型”的意義仍未得到充分評估。相比而言，“社會治理社會化”所牽涉的國家機(jī)構(gòu)、社會公眾等“切面”更廣闊、更具有牽動社會變革的總體性。

然而，與社區(qū)治理面臨的情景一樣，當(dāng)人們對“社會治理社會化”這個重要論題要么漠視、要么被少數(shù)事務(wù)部門搶注詮釋權(quán)時，其進(jìn)步意義就很難得到廣泛擴(kuò)散，也難以把握話語轉(zhuǎn)型的寶貴“機(jī)會窗口”。

慣常來看，“社會治理社會化”長期與維護(hù)社會穩(wěn)定、社區(qū)治理等詞匯聯(lián)系在一起，其社會化的意涵被界定在“引導(dǎo)社會成員參與社會治理”的范疇，進(jìn)而，一系列的諸如網(wǎng)格化管理、服務(wù)外包、聯(lián)防聯(lián)治、門前三包、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)之類的工具被引入或強(qiáng)化，將有積極政治意義的理論轉(zhuǎn)型限定在“內(nèi)卷化”的技術(shù)層面，這無疑忽視其深刻的歷史變革價值。需要明確，在社會變遷過程中，“社會治理社會化”絕非一個簡單的技術(shù)工具，如果喪失對其深層價值的考量，“社會化”又會被冷落為口號式、符號化的詞匯，從而失去建構(gòu)新型政治社會關(guān)系的新基礎(chǔ)和新機(jī)會。

二、“社會治理社會化”的歷史更替與認(rèn)識局限

“社會治理社會化”的產(chǎn)生，有著特殊的政治社會背景，因此社會上對其的理解也存在一定的局限。

（一）“社會治理社會化”的概念演進(jìn)

“社會治理社會化”包含“社會治理”與“社會化”兩個關(guān)鍵詞，從實踐來看，它沿循著“社會管理—社會治理—社會治理社會化”的次序迭演，對應(yīng)改革開放以來“社會因素增多、社會組織成長、國家治理現(xiàn)代化”等時代背景。

“社會管理”一詞最早出現(xiàn)在1998年的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》［2］，它從屬于政府職能轉(zhuǎn)變的范疇，按照當(dāng)時的論述——“要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)”，實際上是強(qiáng)調(diào)政府要把“企業(yè)管社會”的職能給擔(dān)起來，服務(wù)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革。至于社會管理是什么意思，并未有明確的界定。2002年，黨的十六大報告將社會管理列為“維護(hù)社會穩(wěn)定”的內(nèi)容，指出要“改進(jìn)社會管理，保持良好的社會秩序”。此后，歷次黨的代表大會和重要文件都將“社會管理”視為政府的四大職能之一和“維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求”。也就是說，社會管理在很大程度上被當(dāng)作維護(hù)社會穩(wěn)定的工具。真正有突破意義的標(biāo)志有兩個：一個是2004年，黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創(chuàng)新”的命題，指出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，其中，“社會協(xié)同、公眾參與”在原有的黨政主責(zé)的體制內(nèi)被重視，部分增加社會管理的“社會化意義”；另一個是2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章部署創(chuàng)新社會治理體制，單列“激發(fā)社會組織活力”的內(nèi)容，這標(biāo)志黨對社會管理的認(rèn)識有一個大的飛躍。

2015年10月，黨的十八屆五中全會首提“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，“共建”一詞加重“社會化”的意涵。隨后，時任中央社會治安綜合治理委員會主任孟建柱在《人民日報》發(fā)文，指出“要推進(jìn)社會治理社會化、法治化、精細(xì)化”，“社會化”被解釋為“引導(dǎo)社會成員增強(qiáng)主人翁精神，激發(fā)社會自治、自主、能動力量，讓大眾的問題由大眾來解決”。2016年10月，習(xí)近平對全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議做出指示：“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?017年10月，社會治理社會化被寫入黨的十九大報告。至此，限于治安、民政工作層面的“社會化”主張，獲得向全局工作擴(kuò)展的機(jī)遇。

（二）“社會治理社會化”的認(rèn)識局限

盡管從社會管理到“社會治理社會化”體現(xiàn)出極大的進(jìn)步意義，但是各方面對這個話語轉(zhuǎn)向的認(rèn)識依然存在一定的局限，特別是黨政部門對其語義內(nèi)涵的把握還有不少欠缺。

我們檢索歷年來中央和各地黨報刊載的社會管理為主題的文章，以此判斷實務(wù)界對相應(yīng)概念的理解。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，自2000年到2012年年底，社會管理在最初階段更多地與政法工作、維護(hù)社會穩(wěn)定等聯(lián)系在一起（見圖1），社會矛盾、社會治安、治安綜合治理、維穩(wěn)、政法工作、檢察機(jī)關(guān)、綜治維穩(wěn)、群體性事件、公安工作、市委政法委等排在關(guān)鍵詞的前20位。在此期間，2011年9月，中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會，使得社會管理與主管治安、維穩(wěn)的政法系統(tǒng)更加緊密地聯(lián)系在一起。

圖1 各地黨政機(jī)關(guān)報刊登以“社會管理”為主題的文章關(guān)鍵詞（截至2017年12月）

與此同時，民政系統(tǒng)在基層社區(qū)社會參與、“三社聯(lián)動”等的探索，使得社會管理一詞更具“社會化”意義，既能夠貼合老百姓的實際需求，又以其柔性姿態(tài)獲取政策系統(tǒng)的青睞?！霸诿裾康耐苿酉?，2009年，社會管理開始替代社會建設(shè)成為中共中央文件的主題詞。相對而言，社會管理更強(qiáng)調(diào)管理的要素和內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)完善和健全公共服務(wù)的供給，包括基本的社會秩序、醫(yī)療保障、糾紛調(diào)解、互助互利等”［3］。

2013年，社會治理的命題被提出來以后，社會矛盾、網(wǎng)格化、治安綜合治理等同樣是高頻關(guān)鍵詞（見表1），盡管社會協(xié)同、居民自治進(jìn)入關(guān)鍵詞的前二十位，但是并不靠前。2017年10月“社會治理社會化”被列入黨的十九大報告后，我們又檢索2017年10月18日到24日的主流網(wǎng)站（包括人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中國網(wǎng)、中國新聞網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、網(wǎng)易、天涯社區(qū)），抓取“社會治理”與“社會化”①各大網(wǎng)站轉(zhuǎn)載的以“社會治理社會化”為完整詞匯的文章十分稀少。同文出現(xiàn)的1000篇文章，通過分析統(tǒng)計，按照詞頻大小對關(guān)鍵詞進(jìn)行排序，結(jié)果顯示：排除“社會”和“治理”兩個本源詞匯以及一些動詞詞匯之后，與政法系統(tǒng)相關(guān)的“平安”“司法”“安全”，與民政系統(tǒng)相關(guān)的“社區(qū)”“農(nóng)村”等是高頻詞匯（見圖2）。

圖2 主要網(wǎng)站“社會治理”與“社會化”同文出現(xiàn)的高頻關(guān)鍵詞

與民政系統(tǒng)的柔性探索相比，政法系統(tǒng)對于社會管理、社會治理等詞匯具有更強(qiáng)烈的影響，特別是社會管理與維穩(wěn)工作的高頻“共現(xiàn)”，使其長期被聚焦在政法工作、維穩(wěn)工作，在運(yùn)行過程中，這兩個詞一段時間特指“管理社會”或“治理社會”之意。

在學(xué)術(shù)界，“社會治理社會化”的提法還未得到集中、系統(tǒng)的論述。在僅有的幾篇文章中，“社會治理社會化”這個提法要么被“基層群眾和社會組織參與”［4］的傳統(tǒng)說法一帶而過，要么被窄化為社區(qū)治理、社會工作等有限領(lǐng)域的“治理工具”［5］，從而模糊概念的重要性，也不利于提升這種術(shù)語引導(dǎo)社會、改造社會的理論內(nèi)涵。

表1 各地黨報登“社會管（治）理”為主題的文章關(guān)鍵詞

三、基本判斷：“社會治理社會化”撬動政治社會整體變遷

“社會治理社會化”是指扭轉(zhuǎn)“過度行政化”的社會管理方式，全面理解社會的重要性、引入社會力量，以社會組織和社會資源為基礎(chǔ)，推動社會事務(wù)多主體合作治理的過程。它既超越有限幾個部門、行業(yè)的工作界面，又超越技術(shù)層面的簡單邏輯，運(yùn)用得當(dāng)，將撬動全新的治理制度轉(zhuǎn)型，推動政治社會的整體變遷。

（一）偶發(fā)性概念的歷史必然性

從國家的本質(zhì)來看，它合階級性（統(tǒng)治性）與社會性（公共性）于一體。盡管馬克思主義國家學(xué)說建立在階級分析的基礎(chǔ)上，但是馬克思恩格斯重視國家的社會性，他們分析道：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”［6］523。這說明即使是在階級社會里，階級性與社會性也是相互依存的關(guān)系。至于未來的社會，那就會交由“階級差別已經(jīng)消失而全部生產(chǎn)集中在聯(lián)合起來的個人的手里”［7］294。由此，時間越是向后推移，國家的社會性因素就會越來越多，社會公共事務(wù)就會越來越多地交由“社會群體”去治理，直至國家消亡被組織起來的社會完全替代。

在西方國家，面對生產(chǎn)力越來越發(fā)達(dá)、工人階級對體制壓力的不斷增大，政府規(guī)模和政府支出都經(jīng)歷一個膨脹的過程。在資本主義初期，依靠強(qiáng)力的統(tǒng)治手段尚能維持國家運(yùn)轉(zhuǎn)，但是越往后，資本越創(chuàng)造出“反對資本”的力量——廉價而聚集的工人勞動力和大量剩余的產(chǎn)品。因而，資本主義國家會在階級性和社會性之間調(diào)整著力點，強(qiáng)化國家的社會性職能。以英國為例，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，英國先后下放政治權(quán)力，對主要的工業(yè)階級進(jìn)行“體制容納”，再而通過擴(kuò)大社會權(quán)利，對公民進(jìn)行“服務(wù)型整合”［8］。英國社會學(xué)家馬歇爾（Marshall）將這段歷史劃分為三個階段：18世紀(jì)肯定民事權(quán)利（主要是人身自由權(quán)），19世紀(jì)承認(rèn)政治權(quán)利（主要是選舉和被選舉權(quán)、結(jié)社自由等權(quán)利），20世紀(jì)則是發(fā)展社會權(quán)利（主要是社會福利權(quán)）［9］。這三個階段本身內(nèi)含國家的社會性增強(qiáng)、公民的社會權(quán)利擴(kuò)大的過程。在社會參與治理方面，20世紀(jì)七八十年代以后，主要發(fā)達(dá)資本主義國家一方面吸收新自由主義的精神，進(jìn)行更多的市場化、社會化改革，一方面打著社群主義的幌子，激勵社會志愿組織參與社會治理［10］，這既有利于降低國家支出，又激發(fā)社會的創(chuàng)造力。

中華人民共和國成立后，盡管在社會主義改造完成后，階級關(guān)系發(fā)生根本上的變化，國家“受‘左’的思想影響，過分強(qiáng)調(diào)國家作為‘專政工具’的性質(zhì)。嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭與艱苦的生存環(huán)境，導(dǎo)致從戰(zhàn)爭和貧困中走過來的新生政權(quán)傾向于把生存作為第一要務(wù)，對于政府的公共權(quán)力屬性基本上是否定的”［11］。改革開放以后，社會力量更多地從“政治社會高度一體”的體制內(nèi)生發(fā)出來，并且逐步成長。這一方面超越原有管理體制的應(yīng)對能力，一方面為國家治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。因而，社會管理被列為政府職能，社會組織參與治理成為重要議程，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”成為新時期社會治理體制的總要求。

由此，“社會治理社會化”既有現(xiàn)實基礎(chǔ)，又接受歷史發(fā)展規(guī)律的規(guī)定。

（二）社會治理社會化的前提基礎(chǔ)

中國經(jīng)濟(jì)社會方方面面的變化，使得政府管理面臨很多新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過多年的改革開放，中國高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，工業(yè)化、城市化的進(jìn)程快速推進(jìn)，原來單一同質(zhì)的“總體性社會”快速分化為“異質(zhì)性社會”，階層分化速度之快、范圍之廣，亙古未有。特別是1992年以后，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，改革開放后各階層普遍受益的格局被打破，大批職工下崗、大批農(nóng)業(yè)勞動力進(jìn)城、各類利益群體和利益矛盾不斷涌現(xiàn)，對社會政治經(jīng)濟(jì)生活帶來前所未有的影響。傳統(tǒng)的單位制管理體制逐漸失靈，解決社會矛盾的任務(wù)越來越多地擺在政府案頭。由此，重構(gòu)社會管理秩序，處理人民內(nèi)部矛盾就成為重要的政治任務(wù)。20世紀(jì)90年代末，社會管理被列為政府的基本職能之一。與此同時，國務(wù)院明確賦予民政部“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動社區(qū)建設(shè)”的職能。2000年，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》的第一條就要求：“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)?！蓖七M(jìn)社區(qū)建設(shè)的背景，就是“已有的管理體制已被打破，大量‘單位人’轉(zhuǎn)為‘社會人’……迫切需要建立一種新的社區(qū)式管理模式”?？梢钥隙ǖ氖?，社會管理從無到有，反映中國社會和政府管理的進(jìn)步。彌補(bǔ)“單位制”退出的管理空間、管理好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變化帶來的各種社會事務(wù)、建構(gòu)新的社會秩序是政府社會管理的首要目標(biāo)。因而，將“分離出來的社會要素”管理起來，實際上是當(dāng)時社會管理的基本含義。

社會管理中社會化要素的增加，是在中國社會基本面發(fā)生變化的基礎(chǔ)上發(fā)生的。一方面，原有的行政主導(dǎo)的大維穩(wěn)體制面臨困境，這一體制難以應(yīng)付各地漸增的群體性事件，其中不乏處理不當(dāng)有可能導(dǎo)致重大政治后果的事件［3］。過去那種自上而下體制動員的體制逐漸不堪重負(fù)，而且成本居高，面對日益分化的利益群體，政府無法通過發(fā)號施令對各類事件采取統(tǒng)一有力的行動。當(dāng)政法系統(tǒng)無法應(yīng)對社會矛盾，甚至本身成為群體性事件的引爆點時，尋找新的社會管理路徑和方法成為必要的選擇。另一方面，社會組織迅速發(fā)展，截至2017年年底，全國共有社會組織76.2萬個，加上出于各種原因未在民政部門注冊的社會組織，其數(shù)量應(yīng)該比正式登記數(shù)量要多出數(shù)十倍。與此同時，民政系統(tǒng)在社區(qū)層面的實驗［12］，逐漸成為引領(lǐng)實踐話語的社會管理模式。以社會組織參與為標(biāo)志的社會治理概念之所以逐步取代社會管理，一個重要基礎(chǔ)就是，官方發(fā)現(xiàn)社會組織參與既可以改造傳統(tǒng)的社會管理方式，并且確實能夠帶來實實在在的效果。

（三）技術(shù)優(yōu)化撬動制度改革

從“單位制”到社會管理，再到社會治理社會化，在淺層反映治理工具、治理技術(shù)的轉(zhuǎn)變?！吧鐣卫砩鐣笔呛稀罢毮苻D(zhuǎn)變”與“社會參與”的“雙重合奏”，既要認(rèn)識其“技術(shù)優(yōu)化”的實踐意義，又要認(rèn)識其牽引治理轉(zhuǎn)型的制度意義。

黨的十八大以來，行政審批制度改革被視為加快政府職能轉(zhuǎn)變的首要任務(wù)。截至2017年3月，國務(wù)院在提前完成本屆政府“在任期內(nèi)削減1 700多項審批權(quán)三分之一”的目標(biāo)基礎(chǔ)上，于2016年又取消165項國務(wù)院部門及其指定地方實施的審批事項，清理規(guī)范192項審批中介服務(wù)事項、220項職業(yè)資格許可認(rèn)定事項。其中，減少政府對微觀事務(wù)的管理，調(diào)動和鼓勵社會組織參與治理的效果明顯。行政審批改革給社會參與治理提供可能的空間。

與此相應(yīng)，如果說行政審批只是給“社會參與治理”提供可能的空間，黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，明確提出，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。這種吸引社會組織聯(lián)合供給公共服務(wù)的改革，越發(fā)接近“社會治理社會化”的內(nèi)核。國務(wù)院于2013年9月、2014年11月分別發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度?？梢钥吹?，長期以來，我國“幾乎所有的公共服務(wù)提供者都是事業(yè)單位”［13］，事業(yè)單位依附于行政單位進(jìn)行事實上“壟斷性地承接服務(wù)”。在世界各國，政府依靠社會組織承接政府出資的社會服務(wù)，是一種普遍且日益通行的做法［14］。政府推行公共服務(wù)向社會力量購買打破傳統(tǒng)政府職能的行使方式，在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式之外引入一種新的“技術(shù)工具”。

如果說“社會化”作為政府職能轉(zhuǎn)變過程中“剩余選擇”的一項治理工具，那么它就只能局限于“公共服務(wù)購買”的話語體系，難以觸碰更加深層的政治社會關(guān)系。如果把“社會治理社會化”置于全面深化改革和重構(gòu)國家與社會關(guān)系的大背景中考慮，那么，它不但給社會參與治理提供機(jī)會，而且給政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造可能，更有可能在更深層面撬動政治社會關(guān)系的重構(gòu)。

從應(yīng)用范疇來看，近年來社會治理社會化“無意間”向其他領(lǐng)域擴(kuò)散，進(jìn)而被寫入黨的十九大報告，成為一種引領(lǐng)全局性工作的話語，逐漸打破長期局限于政法、社區(qū)工作的有限范疇；從國家的性質(zhì)來看，政府對社會事務(wù)的重視、對社會的放權(quán)，體現(xiàn)國家公共性認(rèn)識的增強(qiáng)；從國家社會關(guān)系來看，如若社會組織僅被視為優(yōu)化治理技術(shù)的一環(huán)，那么政府將僅僅著眼于“解決當(dāng)下問題”，如若政府真的將其視為社會治理的伙伴，社會治理領(lǐng)域的國家與社會關(guān)系就會呈現(xiàn)出另一種景象。

四、改革方向：分層次、分類別推進(jìn)“社會治理社會化”

經(jīng)過多年的實踐探索和經(jīng)驗條件的累積，全系統(tǒng)勾畫“社會治理社會化”的時間窗口已經(jīng)打開。由于各地、各領(lǐng)域?qū)τ谶@種理論還不夠清晰、理解還不夠到位，還需要從國家治理改革和科學(xué)社會主義的高度對這個重大理論進(jìn)行系統(tǒng)研究，在幾個重要領(lǐng)域探討“社會治理社會化”的途徑。

（一）政治行為的“社會化處理”

受傳統(tǒng)政治觀念的影響，人們在日常行政中過度重視“權(quán)力的歸屬”，輕視“權(quán)力的運(yùn)用”［15］。改革開放以來，中國的社會政治已發(fā)生很多新的變化，但在治國理政過程中，特別是“在某些社會事件發(fā)生的時候，主流的政治話語習(xí)慣從‘根本上’‘本質(zhì)上’來解釋和看待它。宣傳、教育長期保持類似的習(xí)慣，也使這種觀念已內(nèi)化為廣泛存在的社會心理”［15］。這導(dǎo)致一些行政部門在處理一些突發(fā)事件時，要么簡單地采取“剛性維穩(wěn)”的辦法，要么是等沖突激化后“一切好解決”，“急就章”地在既有的管理規(guī)定、法律框架之外尋求解決方案。由此，民間社會了然“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的行政邏輯，使得政府本身的政治行為“進(jìn)退失據(jù)”。

人們?nèi)孕鑼τ谏鐣芾淼摹罢涡浴迸c“社會性”做出深刻的理解，政府不必把面臨的個案都上升為“維護(hù)統(tǒng)治”“維護(hù)穩(wěn)定”的高度，進(jìn)而采取非常規(guī)的高壓手段或者背后交易處理。例如，許多重要的經(jīng)濟(jì)、政治問題都是公共問題，爆發(fā)出來的社會矛盾多數(shù)并非“階級矛盾”，完全可以通過改善公共權(quán)力運(yùn)用、強(qiáng)化社會管理來解決［11］。要充分運(yùn)用法治、社會管理、公共服務(wù)、協(xié)商對話等前置性的、合規(guī)性的和軟性的治理手段，將社會事務(wù)的管理引入法治軌道，以精細(xì)化法治化的管理化解非穩(wěn)定因素，以有效的社會政策改善社會結(jié)構(gòu)，以廣泛的協(xié)商對話累積穩(wěn)定性因素。

（二）行政行為的“社會化合作”

行政行為就是政府部門日常的管理、服務(wù)行為。國家的各類行政行為大多是在科層制下貫徹實施的，在實際運(yùn)行過程中，中央負(fù)責(zé)出政策、地方和基層負(fù)責(zé)執(zhí)行，是中國延承上千年的執(zhí)行體制。地方官員特別是基層公務(wù)員面對自上而下的任務(wù)已經(jīng)應(yīng)接不暇，只能訴諸“一層壓一層”的慣性工作方式，而疏于思考和勾畫行政行為社會化的合作方式。就最底層的行政部門來看，當(dāng)初國家設(shè)置街道辦的主要考慮在于承接“單位制”解體后的管理任務(wù)，發(fā)揮其接近群眾的優(yōu)勢。然而，無論如何改革，街道辦的職責(zé)都大大超過“法定權(quán)限”，在各種自上而下的指令構(gòu)成的“壓力型”任務(wù)環(huán)境中，本來是“群眾自治組織”的居委會、村委會被事實上吸納為行政體制的一環(huán)。實則，單純依靠自上而下的行政方式，已經(jīng)不能很好地執(zhí)行國家政策的相關(guān)部署。

近年來，國家對 PPP（Public-Private Partnership，政府和社會合作）的重視，使得政府行政事務(wù)可以借由社會資本的力量得以完成，這還只是行政行為社會化合作的一部分，真正要下大力氣去推動的還是社會組織對行政過程的參與?？梢耘袛?，除了少數(shù)行政部門以外，幾乎所有行政部門的職能都要落到社區(qū)中。一種可能的路徑是，以社區(qū)為政策輸出的終端，通過社區(qū)政策的總體調(diào)整，撬動行政行為的總體“社會化”調(diào)整。可以將民政系統(tǒng)探索的政府社會合作經(jīng)驗向更廣泛的行政單位擴(kuò)展，更多引入“項目制”“公益創(chuàng)投制”等機(jī)制，鼓勵各行政部門與社會充分合作，使社會組織承接政府職能常態(tài)化、穩(wěn)定化、制度化。

（三）社會事務(wù)的“社會化自治”

當(dāng)前，建設(shè)一個“大政府”還是“小政府”雖然處于爭論之中，但“培育一個高能力的社會，已經(jīng)成為學(xué)界和政界的共識”［16］。在“市場在資源配置中起決定性作用”的體制內(nèi)，市場不僅為公民自主生活提供物質(zhì)空間，還日益影響人們的交往習(xí)慣和社會規(guī)則。換言之，公民自我管理社會事務(wù)的精神逐漸生長出來。在馬克思主義話語中，國家應(yīng)該是“共同體”［6］277，盡管在國家政權(quán)還面臨各種條件制約時，“絕對放棄政治是不可能的”［6］163，但是在中國社會主要矛盾發(fā)生變化的新時代，增加國家的社會性具有現(xiàn)實基礎(chǔ)和需要，發(fā)揮社會組織“更加了解民眾需求、可以更靈活多樣的方式滿足民眾的需要”的優(yōu)勢，對于解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”具有積極意義。

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“要進(jìn)一步加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)”。歷史證明，國家公權(quán)的干預(yù)既可以排斥社會自治，也可以培育社會自治；社會自治既可以制衡國家公權(quán)，也可以加持國家公權(quán)。二者的良好互動才是完善國家治理體系的基本方向。既有的情況是，在長期“單位制”思維的影響下，國家公權(quán)習(xí)慣于將社會當(dāng)成附隨組織，社會事務(wù)的管理缺乏社會的參與。例如，住房商品化催生龐大的“住房階級”，有的基層政府卻干預(yù)業(yè)主自治，將業(yè)委會成立的“備案權(quán)”套換為“控制權(quán)”，不但不支持業(yè)委會的成立，而且將業(yè)主自治視為社會穩(wěn)定的對立面；再如，除了將村委會、居委會視為自己的腿腳以外，有的基層政府還不斷加碼推行更加嚴(yán)密的“網(wǎng)格化管理”，導(dǎo)致單位制經(jīng)驗過密化，基層單位不堪重負(fù)，社會的參與空間受到擠壓。

社會事務(wù)的管理要重視“自我管理”、重視合作機(jī)制的制度意義。其一，基層政府既是國家在基層的代理人，又有著發(fā)動、指導(dǎo)社會自治的功能，應(yīng)當(dāng)在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下打破以“政治整合代替社會整合”的單向邏輯，打破“全能政府”的行政邏輯，支持社會組織良性發(fā)展，吸納社會力量使其成為社會管理和服務(wù)、政府職能轉(zhuǎn)移的合作伙伴；其二，堅持社會組織依法自治，確立和尊重社會組織的法人地位，普遍實施社會組織依法“自愿成立、自選領(lǐng)導(dǎo)、自律運(yùn)行、自聘人員、自主業(yè)務(wù)”，通過典型示范、教育培訓(xùn)、項目支持、評估監(jiān)督等手段增強(qiáng)社會組織自治的能力；其三，推動群眾自治組織歸位，將行政功能推給群眾自治組織既是“壓力型體制”的無奈選擇，也是部分基層行政單位“懶政”的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)從立法的角度規(guī)范行政事務(wù)與自治事務(wù)的邊界，嚴(yán)格限制行政職能向社區(qū)（村）的轉(zhuǎn)移，發(fā)揮好其自治功能；其四，要發(fā)揮“黨建社會化”功能，政黨是解釋中國治理的關(guān)鍵變量，黨的存在與發(fā)揮作用，不是“閉上眼睛”就能排除掉的，同樣也絕非應(yīng)該把黨視為獨立于社會的力量，越是到基層社區(qū)，黨越應(yīng)體現(xiàn)人民性、社會性的屬性，作為社會發(fā)展的支持力量，要通過黨建帶社會建設(shè)、黨員帶社會組織等方式培育好、組織好社會，發(fā)動社會參與治理，解決社會問題。

五、支撐條件：“社會治理社會化”的基本要素

“社會治理社會化”是一個總體工程，需要諸多條件的支撐，有必要進(jìn)行更廣泛的學(xué)術(shù)討論和科學(xué)的政策設(shè)計。

（一）理念革新：基于歷史走向與現(xiàn)實發(fā)展要有“新時代”的理論認(rèn)識

要重新回顧馬克思主義關(guān)于未來社會走向的判斷，未來的社會是“自由人的聯(lián)合體”，“在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”［7］477。在關(guān)于社會管理性質(zhì)的論述上，恩格斯曾經(jīng)講過國家這個“共同體相當(dāng)于法文的‘公社’，當(dāng)公共職能失去其政治性質(zhì)時，而變成真正維護(hù)社會利益的簡單的管理職能”［6］349。習(xí)近平在黨的十九大報告中所強(qiáng)調(diào)的“社會治理社會化”，本身服務(wù)于“打造共建共治共享的社會治理格局”這個目標(biāo)。從制度變遷的邏輯來看，改革開放以來，中國政治社會生活的公共性內(nèi)容大幅擴(kuò)充，國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府行政的方式也更多借助社會的力量。當(dāng)人們對“社會化”超越工具性認(rèn)識，并在全社會、全領(lǐng)域得到推廣運(yùn)用時，一種契合未來社會發(fā)展方向的、從根本上調(diào)整國家社會關(guān)系的改革之門便會悄然打開。要實現(xiàn)理念革新，充分認(rèn)識“社會治理社會化”既是未來發(fā)展的歷史方向，也是走向未來的現(xiàn)實手段。破除“以社會治理社會化解決個別問題”的短期思維，關(guān)照中國主要矛盾發(fā)生變化、歷史發(fā)展進(jìn)入新時代的時空坐標(biāo)，既用社會化、法治化手段解決現(xiàn)代化帶來的種種問題，又錨定未來社會共同體的歷史進(jìn)路。

（二）頂層設(shè)計：基于“底層實踐”的需求推進(jìn)全局性的社會化改革

“社會治理社會化”不是一般的策略性表述，而應(yīng)在戰(zhàn)略層面進(jìn)行頂層設(shè)計。由民政系統(tǒng)探索的“社會治理社會化”經(jīng)驗可以相應(yīng)擴(kuò)展，上升為國家制度。一是使得政策設(shè)計具有宏觀制度統(tǒng)合的能力；二是實現(xiàn)官方政策與社區(qū)需求的有效銜接?？赡艿脑O(shè)想是，在中央層面至少是在縣市以上，建立協(xié)調(diào)各部門、統(tǒng)領(lǐng)全局的機(jī)制，總體統(tǒng)籌規(guī)劃“社會治理社會化”的政策改革，推動“社會治理社會化”理念的傳播與人才培養(yǎng)，進(jìn)行“社會治理社會化”的政策評估與監(jiān)督；在工作機(jī)制上，總體引入社區(qū)需求的導(dǎo)向機(jī)制，導(dǎo)入社區(qū)自下而上的提案機(jī)制，增強(qiáng)基層官民互動的基礎(chǔ)，擴(kuò)大社會組織參與面。

（三）社會增能：厚植社會力量參與社會治理的組織基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)

“社會治理社會化”的基礎(chǔ)是有一個能動、有能力的社會。須知，治理的轉(zhuǎn)型并非遵循“線性邏輯”，如果在社會還不具備自我治理能力的情況下貿(mào)然推行治理改革，就可能遭遇“社會失靈”［10］的難題。因而，社會增能賦權(quán)是“社會治理社會化”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)樹立“權(quán)力有限，社會有為”的理念，對社會賦權(quán)增能。社會賦權(quán)增能，意即賦予社會相應(yīng)的資源和權(quán)利，激發(fā)公民社會意識，增強(qiáng)社會力量參與治理的能力的過程。就程序來看，社會賦權(quán)增能需要經(jīng)過三個階段（見表2）：第一個階段，由政府主導(dǎo)激活社會參與意識，通過政策和資金支持，培養(yǎng)社會組織領(lǐng)導(dǎo)人才，孵化社會組織，使其具備參與社會治理的基礎(chǔ)能力；第二個階段，扶持社會組織團(tuán)隊建設(shè)，提供機(jī)會讓其和當(dāng)?shù)卣献鹘鉀Q問題，獲取參與治理的經(jīng)驗，逐步成為“社會治理社會化”的推動者，減少對外部社會、中大型機(jī)構(gòu)和傳統(tǒng)社會制度的依賴［17］；第三個階段，社會組織參與社會治理成為一種常態(tài)，社會公眾參與治理具備廣泛的意識和文化基礎(chǔ)，社會組織通過賦權(quán)評估、權(quán)利擴(kuò)充和鞏固，獲取可持續(xù)發(fā)展的能力，成為政府治理的制度性伙伴。

（四）機(jī)制優(yōu)化：基于“社會需求導(dǎo)向”精準(zhǔn)推進(jìn)資源配置方式改革

資源配置方式是推進(jìn)“社會治理社會化”的基本杠桿。多年來，各級政府習(xí)慣自上而下的財政支付方式，即使是基層自治的事務(wù)經(jīng)費(fèi)也往往被上級政府打包給街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）處理。在很多情況下，社會力量被整合在政府工作的大盤子里分配資源，社會力量是否能參與治理、參與治理的范圍，取決于政府的意愿。這樣一種“控制—依賴”式的資源配置方式，使得群眾自治組織、社會組織的工作重心不得不以政府意志為轉(zhuǎn)移。因而時下一些非制度化的偶然性、含金量不高的“購買公共服務(wù)”，社會力量還不夠“解渴”，全面參與社會治理的“獲得感”和“穩(wěn)定感”還不夠。

表2 社會賦權(quán)增能的過程

在“社會治理社會化”的政策導(dǎo)向下，公共財政必須成為社會組織發(fā)展的穩(wěn)定資金來源，帶動社會組織的發(fā)展成熟，使其成為社會良序的維持者、公共服務(wù)的聯(lián)合生產(chǎn)者。要破除政府獨攬的資源配置思維，打破單向資源配置機(jī)制，擴(kuò)展“社區(qū)需求導(dǎo)向”應(yīng)用的范圍，推廣“自下而上”的資源分配體制，實現(xiàn)社會組織與地方政府部門的“直接銜接”。政府各部門要在財政預(yù)算中統(tǒng)一安排“社會治理社會化”的經(jīng)費(fèi)，由社會力量“自下而上”自主提案，資源配置從“塊狀粗放的行政撥付”轉(zhuǎn)型到“條狀精細(xì)的政社對接”，政府從直接配置資源的角色更多轉(zhuǎn)向評估與監(jiān)督。

作為發(fā)展中國家，“社會治理社會化”的實踐“不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展”［6］305。我們也絕不能脫離實際，將“社會治理社會化”設(shè)想為“直通車”式的單行道。“社會治理社會化”必須做實創(chuàng)造社會化條件這個過程，只有培育出有行動能力的制度執(zhí)行者，配置好相應(yīng)的政策、法律制度環(huán)境，才能完成歷史的“接力賽”。