王 軍

（北京商業(yè)管理干部學(xué)院合作經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100028）

一、引言

2016年，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的“林張之爭”是學(xué)術(shù)界熱議的話題，林毅夫教授主張產(chǎn)業(yè)政策有效，張維迎教授主張產(chǎn)業(yè)政策無效并反對(duì)任何形式的政府干預(yù)。實(shí)踐中，國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)政策既有成功，也有失敗，但對(duì)于合作社這一微觀經(jīng)濟(jì)組織，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府的扶持是必不可少的。對(duì)合作社的支持政策是指政府為幫助消除合作社發(fā)展的瓶頸和障礙，對(duì)合作社的形成和發(fā)展所采取的干預(yù)措施。苑鵬［1］提出農(nóng)民專業(yè)合作社的制度安排處在市場機(jī)制失靈的邊緣，提供的服務(wù)具有正外部性，對(duì)政府的扶持具有某種天然的傾向性。徐旭初［2］基于賦權(quán)理論視角提出，合作社是政府實(shí)現(xiàn)其“國家意圖”的有效政策工具，政府給予立法保護(hù)和經(jīng)濟(jì)政策支持具有必然性，并且這些支持政策也成為合作社事業(yè)發(fā)展的“第一推動(dòng)力”。夏英［3］提出合作社是政府引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第三條道路”，其發(fā)展應(yīng)該得到政府及相關(guān)部門的支持和保護(hù)。張曉山［4］提出合作社尋求政府部門的支持和保護(hù)是一種理性的選擇，但政府不能干預(yù)和扼殺合作社的自主性和生命力。王勇［5］提出，政府對(duì)合作社的支持在一定程度上決定著合作社的成敗，應(yīng)從稅收、金融、科技、人才等方面強(qiáng)化對(duì)合作社的扶持。

合作社作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)組織，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)雙重屬性，它能夠在市場配置資源失效或不完全有效的領(lǐng)域產(chǎn)生積極的作用，但在與其他營利企業(yè)的競爭中卻處于天然的弱勢(shì)地位，國內(nèi)外政府普遍采取對(duì)合作社的支持政策，為合作社的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。但也有學(xué)者提出，政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的過度扶持將會(huì)浪費(fèi)公共資源，此舉破壞了市場的公平競爭原則，或許還不利于提高合作社的經(jīng)營效率［6］，并且政府優(yōu)惠政策容易誘發(fā)合作社的異化［7］［8］，特別是財(cái)政直接為合作社提供資金支持，可能會(huì)出現(xiàn)為了套取政府財(cái)政資金而成立虛假合作社的現(xiàn)象［9］，政府的不當(dāng)干預(yù)甚至是許多國家合作運(yùn)動(dòng)失敗的根源［4］。因此，我們需要重新審視我國的農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策，確保合作社能夠借助政府的力量實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，但又不能因此損害合作社的基本原則。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國農(nóng)業(yè)合作社作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，在美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用。美國的農(nóng)業(yè)合作社扶持政策很多，通過營造公平競爭的環(huán)境讓合作社成為獨(dú)立的市場主體，在政府扶持與合作社自治之間實(shí)現(xiàn)了均衡，促進(jìn)了合作社的持續(xù)健康發(fā)展。這對(duì)于完善我國農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策具有重要借鑒意義。

二、美國農(nóng)業(yè)合作社支持政策

（一）美國農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展情況

美國農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展始于19世紀(jì)末，隨著農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高和農(nóng)業(yè)內(nèi)部分工的不斷深化，農(nóng)場主為了提高進(jìn)入市場的能力以及應(yīng)對(duì)社會(huì)化服務(wù)的不足，開始組建合作社。20世紀(jì)初，在“格蘭其”“農(nóng)場主聯(lián)盟”“全國農(nóng)場主協(xié)會(huì)”“美國農(nóng)場局聯(lián)盟”四個(gè)全國性的合作組織的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)合作社的數(shù)量及影響迅速擴(kuò)大。20世紀(jì)中期，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化水平的全面提升，農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)歷了持續(xù)的合并與重組，數(shù)量大幅度減少，但是規(guī)模逐步擴(kuò)大。1940年美國農(nóng)業(yè)合作社的數(shù)量為10600家，1980年有6293家，1990年只有4663家，減少了56%，而每個(gè)合作社的平均社員數(shù)量卻從1940年的320多人上升到1990年的879人，上升了近兩倍，每個(gè)合作社的營業(yè)額也從2.2萬美元上升到2000萬美元。20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)場收益在消費(fèi)者的食物支出中所占份額大幅下降，1940年，消費(fèi)者購買食物每支出1美元農(nóng)場可獲得47美分，1980年農(nóng)場收益占消費(fèi)者支出的比例降為37%，1993年則下降到了17.5%①本文引用的美國合作社相關(guān)數(shù)據(jù)全部來自農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站、各年相關(guān)的農(nóng)業(yè)法案和統(tǒng)計(jì)資料，下文不再一一列舉。。農(nóng)場主為了獲得農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后加工增值收益，開始推動(dòng)合作社向下游延伸，以賺取二三產(chǎn)業(yè)增值收益，從而出現(xiàn)了合作社戰(zhàn)略聯(lián)盟、新一代合作社或者有限合作組織等合作社形式。截至2015年底，美國農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量為2047家，社員總數(shù)為192萬人，總營業(yè)額達(dá)到了2121億美元，平均每個(gè)合作社的營業(yè)額達(dá)到了1億美元。

圖1 美國農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展情況

（二）美國農(nóng)業(yè)合作社支持政策的主要內(nèi)容

美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持政策始于20世紀(jì)初，面對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)和全球貿(mào)易保護(hù)主義的盛行，美國對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行了一系列卓有成效的干預(yù)，即所謂的“羅斯福新政”，其中包括對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施了強(qiáng)有力的政府支持［10］。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要組成部分，農(nóng)業(yè)合作社得到了政府在法律、資金、稅收、金融、教育咨詢等方面的支持（見表1），這對(duì)合作社的發(fā)展起到了巨大推動(dòng)作用。

1.法律支持。美國早在1922年就頒布了《卡帕—沃爾斯太德法》，該法被稱作合作社大憲章，對(duì)合作社進(jìn)行了界定，并為合作社提供了有限的反托拉斯豁免。1926年，美國國會(huì)通過了《合作社銷售法》，要求農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)對(duì)合作社的扶持，并為合作社銷售提供各種指導(dǎo)和服務(wù)，包括研究、統(tǒng)計(jì)、信息、市場調(diào)查等。1936年，《羅賓遜—帕特曼法案》規(guī)定合作社對(duì)惠顧資助金留成的支付不被視為非法回扣。2007年，《統(tǒng)一有限的合作社社團(tuán)法》對(duì)合作社吸收社會(huì)資本作為普通股進(jìn)行了規(guī)定。除此之外，各州政府還頒布了近百部有關(guān)合作社方面的法律法規(guī)，如威斯康星州有185章“合作社法”以及193章“非公司制合作社法”，愛荷華州有第497、499、501和503章四部合作社法，法律的出臺(tái)為合作社的發(fā)展?fàn)I造了良好的外部環(huán)境。

2.資金支持。1932年，農(nóng)業(yè)法案明確設(shè)立合作社發(fā)展補(bǔ)助金計(jì)劃，該補(bǔ)助用于發(fā)展和擴(kuò)大合作社以及其他互助企業(yè)的經(jīng)營，2016年，補(bǔ)助金達(dá)到4000萬美元。除了補(bǔ)助金計(jì)劃之外，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)村發(fā)展研究中心還有社會(huì)弱勢(shì)群體補(bǔ)助金和附加值生產(chǎn)者補(bǔ)助金兩個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃，合作社可以獲得不高于20萬美元的補(bǔ)助。農(nóng)業(yè)合作社在項(xiàng)目建設(shè)過程中，經(jīng)審核批準(zhǔn)可以作為國家或地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容申請(qǐng)資金支持，如愛荷華州本頓市陽光能源合作社（Benton Sunshine Energy Cooperative）發(fā)展玉米加工乙醇項(xiàng)目，州政府提供了200多萬美元補(bǔ)貼及低息無息貸款，政府還持有25萬美元的優(yōu)先股（兩者之和與合作社發(fā)行的A類股票票面價(jià)值基本相當(dāng)）②案例來源：http：／／value－added.org／wp－content／uploads／2014／04／Sunrise－Energy－Cooperative.pdf。。

表1 美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)合作社的支持政策

3.稅收優(yōu)惠。1916年的聯(lián)邦稅法第一次提出了免除為銷售其社員的農(nóng)產(chǎn)品而組織起來的農(nóng)場主合作社、水果生產(chǎn)者協(xié)會(huì)以及類似組織的稅收。1921年稅法把這一規(guī)定擴(kuò)大到采購合作社。1954年稅法規(guī)定農(nóng)業(yè)合作社的所得稅不得免除，但其計(jì)算方法是按股金分配的紅利額、分配給惠顧者的惠顧償還金和分配給社員的來自非惠顧活動(dòng)的收入要在稅前扣除，這就使得農(nóng)民專業(yè)合作社的平均稅收為工商企業(yè)的三分之一左右。目前實(shí)行的稅收法典中明確合作社分配給成員的返還要在稅前扣除，同時(shí)對(duì)社員征收所得稅，未分配給社員的利潤，合作社要照章納稅，相應(yīng)地社員不用繳納所得稅。

4.金融支持。美國政府借鑒法國農(nóng)業(yè)信貸體制的經(jīng)驗(yàn)，通過了一系列相關(guān)的農(nóng)業(yè)信貸法案，建立了全國性的合作銀行系統(tǒng)［11］，為農(nóng)戶以及農(nóng)民專業(yè)合作社提供低于同期市場利率的貸款服務(wù)。政府還通過政府基金對(duì)合作社進(jìn)行貸款擔(dān)保，最高擔(dān)保額占合作社貸款的80%［12］。

5.教育咨詢支持。美國政府對(duì)此予以極大關(guān)注，通過編制合作社建立指南、運(yùn)營管理手冊(cè)，組織研究出版包括如何建立、如何管理、如何處理財(cái)務(wù)問題以及合作社優(yōu)劣勢(shì)、發(fā)展機(jī)會(huì)等多方面內(nèi)容的合作社書籍以及相關(guān)期刊等。美國政府還與其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作開展合作社培訓(xùn)項(xiàng)目，指導(dǎo)扶持合作社的發(fā)展。2015年和2016年，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局連續(xù)兩年分別投入250萬和980萬美元用于農(nóng)民及合作社教育。

（三）美國農(nóng)業(yè)合作社支持政策的主要特征

美國農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展走在了世界的前列，這既體現(xiàn)了美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然性，也與政府的支持政策密不可分。美國政府采取了立法、稅收優(yōu)惠、信貸支持、資金補(bǔ)貼以及直接提供技術(shù)咨詢、信息、教育等多種政策工具支持合作社發(fā)展?？傮w而言，美國合作社支持政策具有以下幾個(gè)顯著的特征：

1.以將農(nóng)業(yè)合作社打造成為獨(dú)立的市場主體為導(dǎo)向。合作社是經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體組成的自助組織，在與按照價(jià)格信號(hào)配置資源的營利性企業(yè)的競爭中，合作社的制度安排天然地處于劣勢(shì)。然而，為了更好地發(fā)揮合作社在降低農(nóng)民進(jìn)入市場的交易成本、提高弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)收益方面的優(yōu)勢(shì)，政府出臺(tái)了一系列支持政策彌補(bǔ)合作社的制度劣勢(shì)，將其打造成為獨(dú)立的市場主體，提升其市場競爭力。通過一系列的支持政策，不僅提高了廣大農(nóng)民對(duì)合作社原則的認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)了社員的合作意識(shí)，也保障了合作社能夠作為獨(dú)立的市場主體參與市場競爭。這些政策并不直接干預(yù)合作社運(yùn)行，特別是許多州的合作社法案中明確規(guī)定，合作社一些事項(xiàng)如果章程另有特別規(guī)定的，要按章程規(guī)定處置，這在很大程度上賦予了合作社自由裁量權(quán)，使其能夠按照自主的意志參與市場競爭。但由于美國合作社支持政策是整個(gè)農(nóng)業(yè)政策的一部分，其政策目標(biāo)也服從于整個(gè)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，即希望通過一系列的政策支持，使合作社在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)場主收入和保持美國農(nóng)業(yè)競爭力方面發(fā)揮重要作用。例如，美國政府為擴(kuò)大國內(nèi)需求，開展了食品券計(jì)劃，針對(duì)婦女、嬰兒和兒童的特別補(bǔ)充食品計(jì)劃，學(xué)校的早餐和午餐計(jì)劃以及直接食品分配計(jì)劃等，這些計(jì)劃農(nóng)業(yè)合作社都可以參與。為了拓展海外市場，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，聯(lián)邦政府成立了農(nóng)產(chǎn)品外銷局，與有關(guān)行業(yè)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、合作社等機(jī)構(gòu)合作，充分調(diào)動(dòng)其銷售農(nóng)產(chǎn)品的積極性，這推動(dòng)了一些大型合作社跨出國門，在全世界建立自己的銷售網(wǎng)絡(luò)。

2.政策措施隨著外部環(huán)境的改變而及時(shí)調(diào)整。美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)合作社的扶持始于20世紀(jì)初，在此之前的近半個(gè)多世紀(jì)里，政府對(duì)合作社的有限支持主要限于促進(jìn)合作社立法，通過間接手段“追認(rèn)”其合法性［12］。在合作社經(jīng)歷數(shù)量快速增長、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的不同階段，隨著外部環(huán)境的變化和合作社的發(fā)展，美國合作社支持政策不斷調(diào)整，有力推動(dòng)了合作社持續(xù)健康發(fā)展。在合作社發(fā)展初期，由于合作社能夠提高中小農(nóng)場主進(jìn)入市場的能力以及整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營績效，1908年美國政府成立了“農(nóng)村生活委員會(huì)”，在給國會(huì)提交的一份報(bào)告中首次對(duì)合作社的意義給予了明確肯定，號(hào)召各州從立法上對(duì)合作社給予支持。截至1922年，美國已經(jīng)有12個(gè)州通過了合作社相關(guān)法律。1929年，聯(lián)邦政府建立了“聯(lián)邦農(nóng)場委員會(huì)”，該委員會(huì)被授權(quán)以5億美元巨資來扶持合作社的發(fā)展，鼓勵(lì)合作社建造倉庫、儲(chǔ)存過剩的農(nóng)產(chǎn)品，以解決嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品滯銷問題。在這些政策強(qiáng)力推動(dòng)下，美國農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量快速增長，1931年達(dá)到歷史最高值1.2萬家，社員300多萬。在合作社規(guī)?；l(fā)展階段，農(nóng)業(yè)合作社開始從數(shù)量增長向規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變，合作社通過持續(xù)的兼并擴(kuò)大自身規(guī)模。這一時(shí)期，政府出臺(tái)了相關(guān)政策鼓勵(lì)合作社兼并，1922年，頒布了《卡帕—沃爾斯太德法》為合作社提供了有限的反托拉斯豁免，隨后一些州在修訂或新出臺(tái)的合作社法律條文中將合作社的合并與重組作為重要內(nèi)容進(jìn)行明確，這一措施推動(dòng)了美國農(nóng)業(yè)合作社20世紀(jì)60年代和80年代兩次合并浪潮。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，合作社數(shù)量從1954的10072家減少為1980年的6293家，減少了近40%，到1990年減少到4663家，同比1980年減少26%。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化階段，越來越多的農(nóng)業(yè)合作社意識(shí)到，除了通過兼并擴(kuò)大規(guī)模外，還要通過一體化的形式進(jìn)入加工環(huán)節(jié)分享產(chǎn)品增值收益才能生存。2002年，美國農(nóng)業(yè)法案明確提出要進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)。懷俄明州、內(nèi)布拉斯加州、猶他州等州出現(xiàn)了介入產(chǎn)后加工增值領(lǐng)域的有限責(zé)任合作組織，立法當(dāng)局推動(dòng)此類合作社立法，對(duì)其進(jìn)行扶持規(guī)范。2002年，懷俄明州出臺(tái)了《懷俄明州加工合作社法》，2007年，美國全國統(tǒng)一州法委員會(huì)起草完成了《統(tǒng)一有限的合作社社團(tuán)法》，內(nèi)布拉斯加州、猶他州等州則采用了這一法律。

3.注重為合作社提供服務(wù)而非資金支持。在農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展初期，美國政府給予了大量的資金支持，但目前，美國政府對(duì)合作社的支持更多體現(xiàn)在提供公共物品、改善公共服務(wù)等方面，例如頒布出臺(tái)相關(guān)法律，提供技術(shù)咨詢、信息、合作社教育等，而對(duì)合作社直接的資金支持有所下降，2014年的農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展補(bǔ)助金計(jì)劃資金規(guī)模由每年5000萬元美元減少為每年4000萬美元，稅收優(yōu)惠也在1954年之后變得較為嚴(yán)格，對(duì)享受優(yōu)惠政策的合作社提出了相應(yīng)的條件。主要是因?yàn)?0世紀(jì)后期，西方發(fā)達(dá)國家政府職能定位就是做服務(wù)型政府，政府放松管制、實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化是時(shí)代的主流［12］，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的全面完成和農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中地位的不斷下降，以及合作社經(jīng)營實(shí)力的不斷提升，政府認(rèn)為合作社與其他企業(yè)一樣應(yīng)享受同樣的資金支持［13］。

4.注重對(duì)合作社的監(jiān)管和指導(dǎo)。為保障合作社健康發(fā)展，美國政府加強(qiáng)對(duì)合作社的監(jiān)管和指導(dǎo)。一是通過搜集合作社相關(guān)的信息了解合作社運(yùn)營情況，如美國農(nóng)業(yè)部門每年都要投入大量的精力與財(cái)力開展合作社的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、研究等，搜集合作社運(yùn)營數(shù)據(jù)可以追溯至19世紀(jì)末，內(nèi)容涵蓋合作社的基本情況、財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營情況等諸多內(nèi)容；在許多州的合作社法案中也提出在本州從事經(jīng)營的合作社應(yīng)按照有關(guān)要求提交年度報(bào)告，從而為農(nóng)業(yè)部門提供了大量翔實(shí)的數(shù)據(jù)，在對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部門能夠提出合作社發(fā)展的具體指導(dǎo)措施。二是許多州的合作社法中明確，合作社的建立、章程修改、相關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)營、兼并及撤銷等都必須經(jīng)過州農(nóng)業(yè)部門核準(zhǔn)審批，同時(shí)在合作社運(yùn)行過程中，農(nóng)業(yè)部門還會(huì)檢查其是否遵循相關(guān)法律、法規(guī)、合作社章程以及相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，保證農(nóng)業(yè)合作社健康發(fā)展。三是由于農(nóng)業(yè)合作社與其他法人實(shí)體一樣要照章納稅，因此，稅務(wù)部門也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)合作社進(jìn)行監(jiān)管，合作社只有達(dá)到相關(guān)條件才能獲得稅收優(yōu)惠。1954年，稅法第521條具體規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)給予免稅的適用規(guī)則，其中，合作社股利分紅不得超過所在州的法定利息率或8%的年利率、合作社公積金不得超過州法律規(guī)定的數(shù)額或合作社備用的必要支出、與非合作社成員的營業(yè)額不得超過為成員服務(wù)的營業(yè)額，對(duì)非成員的生產(chǎn)性服務(wù)供應(yīng)不得高于合作社購買總量的15%等。

5.注重培育非政府機(jī)構(gòu)為合作社發(fā)展提供服務(wù)。美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)合作社發(fā)展中心，為農(nóng)民提供合作社培訓(xùn)服務(wù)和建立合作社的可行性調(diào)查分析等。除此之外，政府注重培育發(fā)展合作社服務(wù)的非政府機(jī)構(gòu)，對(duì)于一些政府機(jī)構(gòu)也盡可能促進(jìn)其向非政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。美國農(nóng)業(yè)部合作社發(fā)展中心公布資料顯示，美國聯(lián)邦政府有28個(gè)農(nóng)業(yè)合作社服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中6個(gè)為政府機(jī)構(gòu)，其余22個(gè)為非政府機(jī)構(gòu)［14］。美國農(nóng)業(yè)合作社委員會(huì)就是一個(gè)非政府的合作社服務(wù)機(jī)構(gòu)，美國政府通過把委員會(huì)的官員吸收為美國政府各種顧問委員會(huì)或代表團(tuán)的成員，讓其參與美國農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)合作社方面政策和規(guī)章的制定［14］。美國農(nóng)業(yè)信貸體系是美國政府在20世紀(jì)60－70年代投入資金成立的政府機(jī)構(gòu)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，政府投入的資金全部被合作社認(rèn)購，成為獨(dú)立經(jīng)營的非政府機(jī)構(gòu)，目前該體系是美國最大的合作金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)合作社提供信貸支持。

三、討論與啟示

（一）合作社的發(fā)展離不開政府支持，但要逐步改變支持方式，特別是要強(qiáng)化對(duì)合作社的非資金支持

合作社所發(fā)揮的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功效對(duì)于消除市場失靈是一種促進(jìn)作用，合作社的社會(huì)屬性及其發(fā)揮的社會(huì)功效，是其獲得政府扶持的重要理由［12］。美國農(nóng)業(yè)合作社是在薩皮羅和諾斯兩大不同的合作思想學(xué)派下發(fā)展起來的。簡單地講，薩皮羅學(xué)派強(qiáng)調(diào)合作社的合法壟斷，而諾斯學(xué)派強(qiáng)調(diào)合作社在市場中的競爭標(biāo)尺作用。薩皮羅學(xué)派認(rèn)為，通過廣大農(nóng)民社員集體聯(lián)合起來組建農(nóng)業(yè)合作社，能夠提升農(nóng)民集體談判力量，對(duì)于消除農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以資本為主導(dǎo)的壟斷力量，促進(jìn)市場充分競爭發(fā)揮了積極的作用。諾斯學(xué)派認(rèn)為，通過發(fā)揮合作社不同于其他經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造并保持較高效率，能夠迫使其他經(jīng)濟(jì)組織與合作社競爭，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)效率提高。無論是哪種類型的合作社，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)競爭，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率方面都具有重要意義。但是，合作社是一個(gè)定義模糊的用戶與投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)集合，存在著免費(fèi)搭車問題、視野問題、投資組合問題、控制問題和影響成本問題［15］，在參與市場競爭中，因其產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致效率相對(duì)較低。并且，合作社的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)全體成員共同富裕，合作社企業(yè)家的創(chuàng)新能力并不能直接體現(xiàn)到其個(gè)人收入，合作社的發(fā)展面臨著企業(yè)家供給短缺的問題。因此，必須用政府的支持政策來彌補(bǔ)市場失靈。

近年來，我國政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的支持力度很大，形成了財(cái)政資金支持為主，金融、法律、培訓(xùn)等支持為輔的格局。早在2003年，中央財(cái)政就安排專項(xiàng)資金扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，2014年中央一號(hào)文件明確提出，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)。2015年，中央和地方扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)政專項(xiàng)資金已達(dá)46億元，加上其他由合作社承擔(dān)的項(xiàng)目資金預(yù)計(jì)高達(dá)幾百億元。在金融、法律和培訓(xùn)等支持方面，2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施，浙江、黑龍江等省出臺(tái)了農(nóng)民專業(yè)合作社條例，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了法律支撐。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、供銷社等部門都安排有專項(xiàng)資金強(qiáng)化對(duì)合作社領(lǐng)辦人或負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)。這一系列支持政策成為我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的“第一推動(dòng)力”，推動(dòng)了我國農(nóng)民合作社快速發(fā)展。截至2017年底，我國登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)201.7萬家，實(shí)際入社農(nóng)戶1.2億戶，約占到全國總農(nóng)戶的48.1%。

然而，我國以財(cái)政資金支持為主的政策是通過直接補(bǔ)貼或以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式無償投入合作社，并且政府在資金投向上具有較高的自由裁量權(quán)，這會(huì)使農(nóng)民專業(yè)合作社將部分精力投入到跑關(guān)系拉項(xiàng)目而非合作社創(chuàng)新發(fā)展上。因此，在農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模的情況下，政府應(yīng)弱化農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政資金支持，強(qiáng)化改善農(nóng)民專業(yè)合作社市場競爭環(huán)境。這就需要在現(xiàn)有財(cái)政扶持資金總量不變的情況下，改變財(cái)政資金投入方式，可以通過股權(quán)投資、低息貸款、財(cái)政貼息等方式扶持農(nóng)民專業(yè)合作社。加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社開展農(nóng)產(chǎn)品加工、技術(shù)創(chuàng)新、流通渠道建設(shè)等方面的信貸和擔(dān)保支持力度。加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社教育培訓(xùn)、規(guī)劃咨詢等方面的服務(wù)。

（二）合作社的支持政策目標(biāo)要清晰，政策內(nèi)容具有靈活性和適應(yīng)性等特點(diǎn)

好的政策應(yīng)該促進(jìn)競爭，能夠有利于建立和維持一個(gè)競爭秩序。美國農(nóng)業(yè)合作社的一系列支持政策就是為了彌補(bǔ)合作社天然存在的一些劣勢(shì)，能夠讓合作社與其他經(jīng)濟(jì)組織平等競爭，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。因此，美國政府的政策將合作社從反壟斷法中豁免出來，并鼓勵(lì)其通過兼并重組的方式做大做強(qiáng)，形成與大型涉農(nóng)企業(yè)對(duì)抗的力量，防止一些涉農(nóng)企業(yè)壟斷對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的損害。目前，我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量多、發(fā)展速度快，但合作社整體規(guī)模小、實(shí)力弱，在提升農(nóng)民參與市場競爭方面的能力有待進(jìn)一步提升，在與其他市場主體競爭過程中依然處于弱勢(shì)地位。從合作社發(fā)展的速度看，我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量增長速度已下降到12.4%，相較于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來的成倍增長下降了很多，可以說，我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展已經(jīng)到達(dá)從量變到質(zhì)變的拐點(diǎn)。在農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的不同階段，政府扮演的角色是不同的，政府所起的作用也不同［16］。當(dāng)前，我國政府對(duì)合作社的支持政策應(yīng)從數(shù)量發(fā)展向質(zhì)量提升方向轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)支持合作社開展聯(lián)合合作、兼并重組以及發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通、創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品品牌，提高合作社的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平。應(yīng)鼓勵(lì)各省結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)合作社條例，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)，宣傳普及合作思想、合作原則以及合作社經(jīng)營管理等知識(shí)，讓農(nóng)民在章程范圍內(nèi)通過自治的方式運(yùn)營合作社。

（三）要推動(dòng)合作社支持政策落地

產(chǎn)業(yè)政策之所以失敗，一個(gè)主要的原因就是激勵(lì)機(jī)制的扭曲，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策能夠創(chuàng)造出權(quán)力租金，必然導(dǎo)致合作社企業(yè)家與政府官員的尋租行為［17］。因此，要想使合作社的支持政策起到積極的作用，關(guān)鍵在于建立完善的約束機(jī)制，讓支持政策能夠貫徹落實(shí)。一方面，美國政府減少了資金的直接支持而加大非資金方面包括技術(shù)、研究、服務(wù)等支持，減少了合作社為申請(qǐng)項(xiàng)目資金支持而產(chǎn)生的尋租行為。即使在有限的資金支持下，政府支持的方向也順應(yīng)了農(nóng)業(yè)整體發(fā)展形勢(shì)，例如目前支持重點(diǎn)用于合作社加工增值項(xiàng)目包括乙醇加工等。另一方面，政府加大對(duì)合作社的監(jiān)管，通過搜集合作社相關(guān)數(shù)據(jù)、實(shí)行合作社年報(bào)制度等，確保只有那些遵循合作社原則的合作社才能獲得支持。政府對(duì)合作社支持更多體現(xiàn)在改善合作社的經(jīng)營環(huán)境，沒有直接干預(yù)合作社運(yùn)行，讓合作社自主治理的優(yōu)勢(shì)得到了充分發(fā)揮，正如奧斯特羅姆［18］在其多中心治理理論提出的那樣，讓內(nèi)部的自主性力量發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

我國政府扶持資金的目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)過窄，過度瞄向由龍頭企業(yè)和能人控制的規(guī)模較大的合作社，而忽視了相對(duì)比較規(guī)范的規(guī)模較小的合作社［19］。由于與有關(guān)部門或干部更熟悉的能人可以更方便地獲取項(xiàng)目資源，合作社更愿意與政府拉關(guān)系跑項(xiàng)目，因此，政府支持政策本應(yīng)是為合作社開展業(yè)務(wù)提供便利，結(jié)果反成了干擾因素，很大程度上導(dǎo)致了合作社的異化。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已達(dá)到一定規(guī)模的情況下，應(yīng)通過多種措施加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)管，引導(dǎo)合作社規(guī)范發(fā)展，特別是對(duì)于一些申請(qǐng)了項(xiàng)目資金的合作社，一是要充分利用第三方機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金使用情況及效果進(jìn)行評(píng)估，并要建立財(cái)政資金退出機(jī)制，防止申請(qǐng)項(xiàng)目資金“一勞永逸”，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)對(duì)這些合作社的監(jiān)管常規(guī)化、制度化和專業(yè)化。二是要建立和完善財(cái)政支持合作社發(fā)展的瞄準(zhǔn)機(jī)制，在明確財(cái)政支持范圍和資金用途的前提下，盡量予以明細(xì)化，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)合作社在農(nóng)產(chǎn)品加工、合作社成員培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)化基地建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、品牌和信息化建設(shè)等方面的支持力度［20］。三是要妥善處理好政府與合作社之間的關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)建立健全公共服務(wù)平臺(tái)，為合作社發(fā)展提供所需的各類服務(wù)，例如登記注冊(cè)、合作理念培訓(xùn)、經(jīng)營管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)指導(dǎo)、市場營銷服務(wù)、人才培養(yǎng)以及政策法律咨詢等［21］。