林權 王敬民

【摘要】本文主要介紹我國財政對農(nóng)業(yè)的投入及其效益狀況，從財政預算管理體制，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程同管理監(jiān)督體系方面分析了財政農(nóng)業(yè)投入總量，農(nóng)業(yè)補貼政策，地區(qū)差異以及監(jiān)管機制等方面存在的問題和形成原因，并相應提出了加大財政扶持力度，完善農(nóng)業(yè)補貼體系，合理分配保證地區(qū)間公平與加強監(jiān)管等提高財政農(nóng)業(yè)投入效益的相關對策。

【關鍵詞】農(nóng)業(yè) 財政 投入

農(nóng)業(yè)是國家自立的基礎，中國自古以農(nóng)立國，作為一個人口大國，農(nóng)業(yè)財政投入擁有其它投入主體不能代替的功能。近些年，我國從中央到地方的各級政府都針對農(nóng)業(yè)問題出臺了相關的政策，但長期以來， 有限的農(nóng)業(yè)財政投入存在著投入總量少、力度小、投入結(jié)構(gòu)不盡合理、監(jiān)管機制缺失等問題。隨著目前各國財政支農(nóng)力度的加強，研究財政農(nóng)業(yè)投入問題，對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，對社會主義經(jīng)濟建設有著重要之意義。

一、現(xiàn)階段我國財政農(nóng)業(yè)投入與效益現(xiàn)狀

從歷年至今的縱向比較來看，財政對農(nóng)業(yè)方面的投入資金伴隨我國經(jīng)濟的高速增長逐年增加，但是在財政總支出中，農(nóng)業(yè)投入資金所占的比重遠遠不夠。在投入的增長總量上，總體上均處于徘徊或下降趨勢。從財政農(nóng)業(yè)支出份額與農(nóng)業(yè)GDP份額的比值等衡量財政農(nóng)業(yè)支出相對規(guī)模的指標就可見一斑。

從與世界上其它國家或地區(qū)進行橫向比較結(jié)果來看，世界上大多國家都在工業(yè)化之前或在推動工業(yè)化實現(xiàn)的進程中，給予了農(nóng)業(yè)大量支持。在當前在世界范圍內(nèi)，一般發(fā)展中國家的財政農(nóng)業(yè)投入也大都高于我國，像緬甸、巴基斯坦、印度等國，在這些國家，政府對農(nóng)業(yè)的投入比重也大都占到15%上下，而我國作為農(nóng)業(yè)大國，與這些國家相比，投入水平也稍遜于它們。

目前，我國農(nóng)業(yè)投入用于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)辦實事的錢少，用于辦事人員的投入費用多，甚至時常發(fā)生事業(yè)費用小于行政費用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出遠低于事業(yè)費用的現(xiàn)象。

改革開放四十年來，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段，雖然增長速度有所波動，但總體的農(nóng)業(yè)投入規(guī)模始終保持了穩(wěn)定狀態(tài)，但盡管如此，每年財政對農(nóng)業(yè)的投入，對比每年政府經(jīng)常性收入來看，還要小一些，仍可以在一定程度上進行增加。此外，與農(nóng)業(yè)相關的立法手段還不完全，在一些可以保證農(nóng)業(yè)在一定時期內(nèi)平穩(wěn)增長的保障機制方面仍有缺失，這些都不利于農(nóng)業(yè)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

二、我國財政農(nóng)業(yè)投入的主要問題

（一）財政對農(nóng)業(yè)投入總量較低，力度不夠

從農(nóng)業(yè)投入情況來看，財政農(nóng)業(yè)總投入過低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康、快速發(fā)展難以得到保障。在現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)投入所占總支出的比重并沒有如期望的那樣提高，稍有提高，也是亦增亦長，不能保證穩(wěn)定增長形勢，相反地，還呈現(xiàn)出了徘徊不前之趨勢，財政農(nóng)業(yè)投入甚至達到過僅占全國財政支出的3%至4%左右，成為了近年農(nóng)業(yè)投入的最低點，這里還包括了一些不直接用于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出。

（二）農(nóng)業(yè)補貼政策預期效果不明顯

部分補貼政策不盡合理也是一個十分突出的問題。我國農(nóng)業(yè)補貼政策單一。補貼方式以暗補為主，已造成資金流失，有限資金不能形成合力，重點不夠突出，多以價格補貼為主，整個體系不夠科學，補貼方式，補貼效率都需要加以調(diào)整和完善。

（三）財政對農(nóng)業(yè)投入存在地區(qū)不均衡現(xiàn)象

財政對不同地區(qū)的投入差異也較大。在我國的財政農(nóng)業(yè)投入總量中，80%左右的份額由地方政府財政投入所占據(jù)，每個地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入量也因此主要取決于當?shù)卣?，而地方政府的農(nóng)業(yè)財政投入并沒有固定之標準。

就是說，在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，諸如東南沿海各省，當?shù)刎斦мr(nóng)的力度與規(guī)模也就相應的大一些，政策落實得也就好；相反，在國內(nèi)經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，諸如中西部省份，當?shù)厮艿呢斦r(nóng)業(yè)投入也就力度弱一些，規(guī)模小一些，政策落實緩慢；至于經(jīng)濟發(fā)展介于前兩者之間的省份，其所受財政支農(nóng)規(guī)模和力度也自然介于二者之間。

農(nóng)業(yè)財政投入與地方省份經(jīng)濟發(fā)展水平相掛鉤，這一現(xiàn)象不僅阻礙了農(nóng)業(yè)投入的公平發(fā)展，還會拉大各地區(qū)貧富差距，已成為影響財政支農(nóng)與地方發(fā)展的不利因素。

（四）財政對農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管不到位

我國現(xiàn)階段并沒有成立統(tǒng)一負責農(nóng)業(yè)財政投入的部門。因為以上原因就使得挪用擠占財政撥付的農(nóng)業(yè)投入資金的現(xiàn)象普遍存在。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，超過四分之一的國家財政對農(nóng)業(yè)的投入資金被短期內(nèi)或長時間移作它用，往往不能及時到位或根本不能到位。在財政緊張的一些年度，許多地方政府計劃支農(nóng)這一塊的資金就往往不能夠按時到位，或由于周轉(zhuǎn)問題無法完全地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。

三、我國財政農(nóng)業(yè)投入效益問題產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設不夠完善

城鎮(zhèn)化進程速度極大影響了財政農(nóng)業(yè)投入所取得的效益。

加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設，有利于整合農(nóng)村的生產(chǎn)資源，拓展農(nóng)業(yè)的內(nèi)在競爭力與發(fā)展空間，擴大農(nóng)產(chǎn)品消費市場，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時，城鎮(zhèn)化的完善發(fā)展可以改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供求關系，利于促進農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的成熟，為農(nóng)業(yè)的深層發(fā)展形成助推。

而現(xiàn)階段來看，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化還不完善，這就不利于我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化，產(chǎn)業(yè)化，市場化的形成以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化滯后，使得大量農(nóng)村剩余勞動力無處轉(zhuǎn)移，降低了生產(chǎn)流通的組織化程度，無法有效協(xié)調(diào)人口與環(huán)境資源的矛盾，有損農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益。

（二）監(jiān)督管理體制與預算管理體制不健全

監(jiān)督機制的不健全是造成我國財政農(nóng)業(yè)支出資金流失的重要原因。我國在財政投入方面的監(jiān)察并未完全健全，主要的行政監(jiān)督與審查監(jiān)督兩種主要監(jiān)督方式效果也不明顯，欠缺對支農(nóng)資金后期效果的追蹤，從而使得財政農(nóng)業(yè)投入資金在使用過程中被擠占、挪用和亂支亂花等問題仍舊突出。大多支農(nóng)資金被用于行政管理費用，不能夠直接是農(nóng)業(yè)受益，使投入效益大大下降。

目前我國中央與地方政府預算管理體制還不盡完善也是另一大原因，自1994年分稅制改革后，雖然中央財政的集中度得到了提高，但原有的中央與地方事權劃分界限模糊不清，交叉混淆，劃分不明確等問題仍然未得到解決。

中央對地方事權下放過度，而地方缺乏與之相匹配的財力保障，導致一些地方政府在一定程度上出現(xiàn)了財力緊張的局面。這就在一定程度上忽視了各地區(qū)差異，也束縛了地方的自主性。

四、提高財政農(nóng)業(yè)投入效益的對策

（一）加大財政對農(nóng)業(yè)投入總量與力度，加強科技創(chuàng)新

各級政府要增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，就首先要在思想上引起對農(nóng)業(yè)的重視，“富國必以本業(yè)”，從中央到地方，各級政府應該充分認識到農(nóng)業(yè)的重要作用，加大財政支持“三農(nóng)”，和建設農(nóng)村城鎮(zhèn)化的力度，逐步建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制；亦應通過加強對農(nóng)村地區(qū)基礎設施和生態(tài)環(huán)境改善，來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、提高綜合生產(chǎn)能力。

遍觀世界，一國農(nóng)業(yè)科技水平欲得到提高和發(fā)展，都需得到國家財政的投入支持。加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，通過小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機結(jié)合，適應市場需求、提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、推進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級，提高競爭力，改變農(nóng)業(yè)技術落后的局面，以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（二）完善農(nóng)業(yè)補貼政策體系

以立法形式對部分農(nóng)業(yè)補貼政策進行確立，加強申請批復核實。在價格補貼政策上，格局農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本與適當利潤，形成保護價格來保護農(nóng)民收益；在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的出口方面，加大出口補貼，避免農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。

同時以農(nóng)業(yè)保險補貼的形式來減少因自然災害而遭受的經(jīng)濟損失，適當增加農(nóng)業(yè)“綠色補貼”，將保證農(nóng)民收益與改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。加大對農(nóng)業(yè)科技教育和研發(fā)，以及對人才培訓的支持，建成健全系統(tǒng)，協(xié)同性強的補貼政策體系。

（三）合理分配財政支農(nóng)資金，保證地區(qū)間平衡

財政農(nóng)業(yè)投入在地域空間上的不合理分配，既影響了各地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，也間接影響到各地的農(nóng)民收入和經(jīng)濟發(fā)展，甚至拉大不同地區(qū)貧富差距。

國家財政部門應當對各省市的各級政府對農(nóng)業(yè)投資占財政總支出的比重進行明確計劃和預算，從而進行合理地分配支農(nóng)資金，對于相對落后的貧困地區(qū)省份，應加大資金的投入力度，且必須保證資金落實到位，以及不同地區(qū)間的均衡成長。同時各級政府應當優(yōu)先安排對農(nóng)業(yè)資金的投入，確保新增財力向農(nóng)業(yè)落實。

（四）健全完善財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)督管理機制

健全和完善財政農(nóng)業(yè)投入監(jiān)督管理機制，需要加快建設農(nóng)業(yè)投入預算、執(zhí)行、使用及項目管理等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督制度，來保證資金的有效使用，并加大檢查力度以確保相關支農(nóng)政策、法規(guī)的全面落實；采取相應的法律和行政手段并且制定相應的投資法律政策條例來監(jiān)督農(nóng)業(yè)投入資金的使用，約束不當現(xiàn)象，加快對農(nóng)業(yè)投資行為進行規(guī)范。與此同時，政府還要應該加大對農(nóng)業(yè)投入進程的監(jiān)督執(zhí)法力度，切實保證國家財政投入適當向農(nóng)業(yè)傾斜，真正合理落實到位，增加能使農(nóng)業(yè)直接受益領域的財政支出，適當減少那些無關費用，合并那些分工復雜繁瑣的相關部門，成立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)部門，這樣一來，一方面可以提高農(nóng)業(yè)行政管理效率，另一方面可以減少農(nóng)業(yè)行政管理費用的不必要支出。通過完善監(jiān)管節(jié)省下來的資金既可以用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，確保農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，亦可進一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進社會主義新農(nóng)村建設。

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作者簡介：林權（1978-），男，遼寧大連人，大連財經(jīng)學院教授，研究方向：財政理論與實踐；王敬民（1997-），漢族，遼寧沈陽人，本科學歷，專業(yè)：財政學。