湛冰

摘 要：采用文本計量法，對我國1950—2016年44個與老年體育緊密相關的政策文本進行分析。構建政策工具二維分析框架，從政策工具Y維度的個人、家庭和居住社區(qū)、工作單位、政府機構和社會組織，與X維度的供給型、環(huán)境型和需求型3類剖析我國老年體育政策，揭示我國老年體育政策中初顯“大體育”協(xié)同發(fā)展理念和近年來重視基礎設施建設的特點；發(fā)現(xiàn)政策文本中“老年人”界定缺位、政策總量不均衡、老年體育政策規(guī)劃需進一步完善等問題，并提出相應建議，以期為政策完善提供理論參考。

關鍵詞：老年體育；健康老齡化；政策文本；“大體育”理念

中圖分類號：G 80-051 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract：By using text econometric method， this paper analyzes 44 policy texts closely related to sports for the aged from 1950 to 2016 in China. Constructing a two-dimensional analysis framework of policy tools， the elderly sports policy is an important prerequisite to ensure the health and sustainable development of the elderly sports. By drawing lessons from Rothwell and Zegvelds classification of policy tools， this paper constructs an analysis framework， classification coding and statistical analysis of 44 policy texts closely related to the elderly sports in China from 1950 to 2016. This paper analyzes the value orientation and strategic development direction of Chinas sports policy for the aged from three dimensions： individual， family and community， workplace， government agencies and social organizations， and supply， environment and demand of X dimensions， and from two dimensions of policy tool X and healthy aging. The concept of coordinated development of “l(fā)arge sports” and the characteristics of infrastructure construction are becoming more and more obvious in China's sports policy for the aged. Some problems， such as unbalanced policy aggregate， weak maneuverability， lack of definition of “old people” and lack of systematic scientific research in sports policy planning for the aged， are put forward， and corresponding suggestions are put forward， so as to provide reference for policy improvement.

Keywords：physical activity for older adults；healthy aging；policy text； large sport and physical activity concept

20世紀90年代末，我國進入人口老齡化社會，近20來年間，老齡政策逐步走向法制化和規(guī)范化，初步具備政策體系的規(guī)模。我國老年體育政策分布在老齡政策與群眾體育政策之中，交叉重疊，錯綜復雜。筆者采用文本計量法，通過梳理1950年以來的我國老齡政策與群眾體育政策，分析我國老年體育政策文本，剖析我國老年體育政策的特點，以期為政策完善提供參考。

1 研究方法（文本計量法）

1.1 文本篩選原則

本文老年體育政策的文獻收集主要遵循以下3條原則。1）完整性原則。為了全面覆蓋我國老年體育政策發(fā)展的整個過程，政策樣本選取了1950—2016年中共中央國務院頒布的所有相關政策，遴選順序為先篩選老齡政策，再保障群眾體育涉老政策不遺漏。2）權威性原則。首先是采用黨中央國務院的政策文本，即發(fā)文單位為中共中央國務院及其直屬機構。其次通過對《中國體育年鑒》和國家體育總局體育文化中心的文史資料《體育運動文件選編》等文獻的閱讀，確定檢索方向和檢索詞，再開始資料收集和整理。主要是與老年體育活動相關的政策。共確立2條檢索主線為：第一，中共中央國務院及其部分相關直屬部委網(wǎng)站，包括中共中央國務院、國家體育總局、民政部、財政部、文化部、農業(yè)部、國家發(fā)改委、中組部等的門戶網(wǎng)站；第二，全國老齡工作委員會辦公室、中國老年體育協(xié)會公開的數(shù)據(jù)資料，搜索詞包括“老齡”“老年”“老年人”“體育活動”“體育”“娛樂活動”“休閑活動”及“戶外活動”等網(wǎng)站提及的沒有文本或缺少文本的政策，借助萬方科技、國家圖書館、北大法寶等數(shù)據(jù)庫，以及百度、谷歌等搜索引擎查漏補缺，檢索時間截止為2016年1月31日。最后，運用國家體育總局政法司的政策匯編類書籍進行最后的調整和完善。3）唯一性原則。首先，該原則指同一個政策雖在不同時期進行了修訂，在搜索文本時進行查重處理，如認定為同一個文件，則予以，不再進行統(tǒng)計。對重復性文件進行相應對比，如果對“老年體育”有不同闡述，則重新統(tǒng)計納入數(shù)據(jù)庫。

遵循以上3條原則，采用“老年體育”“老年體育活動”“老年體育鍛煉”或“老年娛樂活動”“老年活動”的關鍵字，根據(jù)老年體育政策與老年體育活動的緊密相關程度，按照政策“名稱是否直接提及”“文本名稱包含”或“文本內容直接提及或包含”，依據(jù) 2個標準進行遴選：1）所有分析文本均為中共中央國務院及所屬部門頒布的正式文本，文本署名為中共中央國務院及所屬部門；2）文本類型為法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、計劃、辦法、措施、策略、指南、意見等。

1.2 文本篩選數(shù)量

通過文本篩選，本文初步搜索到109份老年體育相關政策文本，相關政策各年份頒布數(shù)量的發(fā)展變化如圖1所示。從109個老年體育相關政策中篩選出本文的政策文本研究對象，共44個，其中：“核心政策”為3個；“緊密相關政策”為41個。本文從政策工具視角進行文本分析，以期從整體上把握和認識我國老年體育政策的特點。

1.3 文本的編碼

首先，采用EXCEL表格從政策文本的基本信息、政策制定主體和政策工具3個維度對44個文本進行分類；根據(jù)3個分類，對所有文本進行3輪編碼： 1）根據(jù)政策名稱、發(fā)文年份、政策類型3類基本信息進行首輪標注；2）根據(jù)政策制定主體——牽頭發(fā)文機構與主要參與發(fā)文單位、參與發(fā)文的機構數(shù)量進行2輪標注；3）從供給型老年體育政策工具、環(huán)境型老年體育政策工具、需求型老年體育政策工具進行第3輪標注。

2 從政策工具視角分析我國老年體育政策

政策工具分析是公共政策研究的重要組成部分，在政策學研究中具有重要性，也是研究政策運行、政策執(zhí)行效果、政策反饋等多個視角的重要補充。政策工具分析起初主要廣泛用于產業(yè)政策的研究，例如公共科技政策、創(chuàng)新政策，2000年以后在體育領域受到學者的關注。老年體育政策中的政策工具是政策制定部門用以促進老年體育健康、可持續(xù)發(fā)展而采取的具體政策手段和方式，用以判斷我國老年體育政策的發(fā)展方向和特點。

2.1 政策工具二維分析框架的構建

通過梳理和分析得出，影響健康老齡化的相關行為主體主要涉及老年人個體的行為方式、家庭和居住社區(qū)、工作單位、政府相關管理部門和社會組織5類因素；因此，本文在政策工具分析時，將這5類影響老年人身心健康的重要著力點作為Y維度來考察老年體育政策的效力。最后，本文形成了基于基本政策工具的X維度，和基于個人、家庭和居住社區(qū)、工作單位、政府相關管理部門和社會組織組成的健康老齡化推進主體的Y維度，構建了政策工具分析的二維空間分析構架，如圖2所示。

2.2 基于二維工具分析框架的X維度分析

2.2.1 基本政策工具分類

針對我國老年體育政策中44個緊密相關的政策，經(jīng)過專家對分析工具的信度和效度評估后，將基本政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類，即X維度。其中供給型和需求型政策工具對老年體育發(fā)展起著直接推動和拉動作用，環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為間接影響作用，具體表現(xiàn)見表1。

2.2.2 我國老年體育政策工具應用分析

本研究對44個文本中所有“老年體育”的政策內容包含的政策單元進行分類和編碼，形成本文的內容分析單元編碼和基本工具分布，據(jù)此，本研究以2015年印發(fā)的《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》為例（以下簡稱《意見》），制作了表2和表3。由于篇幅所限，只顯示部分內容。

從整體來看，我國老年體育政策中政策工具兼顧運用了供給型、環(huán)境型和需求型工具，為我國老年體育的推進提供了資金、人才、信息、策略等多方面的促進與激勵；但是，這3種政策工具在具體運用上呈現(xiàn)明顯的差異與分化，供給型政策工具占政策工具整體的14%，環(huán)境型政策工具占71%，需求型政策工具占15%。顯然，在政策工具選擇上，政府主要以環(huán)境型工具為主，表現(xiàn)為一定的偏愛性。整體看來，政策工具使用最高的排前3位的分別為策略性措施（占39%）、基礎設施建設（占13%）和目標規(guī)劃（占8%），如圖3所示。

1）環(huán)境型政策工具的運用過溢。在環(huán)境型政策中，策略性措施為39%，比例最高，而政府體育采購為0.9%，占比最低。一方面，采取大量的策略推進老年體育活動，這體現(xiàn)了體育在預防疾病、增進老年人健康的積極作用，同時也反映出營造老年體育活動的政策環(huán)境的重要性和緊迫性；另一方面，策略性措施是短期生效行為，外部激勵不足和法規(guī)制度上的缺失是作為上位政策的老齡政策長期以來面臨的境況，我國老年相關政策仍缺乏頂層設計。2015年國家體育總局等12部門關于印發(fā)《意見》的通知是各政府部門協(xié)作的良好開端；因此，老年體育政策仍然需要出臺配套行政法規(guī)類政策，完善其政策體系。1999年《國家體育總局關于加強老年人體育工作的通知》、2012年《關于進一步加強老年文化建設的意見》及2015年的《意見》都有具體部署和明確要求。

2）供給型和需求型政策工具不足。需求型政策工具中國家需求占41%；其次是個人需求占39%，政府采購和外包共占2.9%。這在一定程度上表明老年體育政策受到重視，但政府采購和外包等相關政策預設得不足，將不利于老年體育活動的穩(wěn)定發(fā)展。這2種政策的效用對實際操作中的老年體育活動發(fā)展具有導向性。2015年發(fā)布的《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中明確提出，“鼓勵和引導民間資本拓展適合老年人特點的文化娛樂、教育、體育健身、休閑旅游、健康服務、精神慰藉、法律維權等服務”，因此，老年體育政策的制定，要發(fā)揮政策的引領作用，強化或均衡缺失型政策工具的運用。

3）供給型政策工具的運用中，各項工具的運用相對均衡。其中，人才培養(yǎng)和科技發(fā)展研究各占比例僅為3%和2%，人才培養(yǎng)工具和科技發(fā)展研究工具處于運用不足的狀態(tài)。要充分認識到加快老年體育的發(fā)展必須依賴社會體育指導員、體育科研人員、體育志愿者等多方面相關人才，這是老年體育發(fā)展的內驅力。群眾體育和社區(qū)體育活動中一個重要的人群便是老年人，我國有關社會體育指導員的規(guī)劃和辦法中未明確提及如何發(fā)展老年人體育活動的體育指導員；因此，人力資源缺乏也是直接影響老年人科學地、有指導地、有組織地參加體育活動的重要原因。科學是老年體育發(fā)展的有力支撐，圍繞市場需求向有關科研機構配置科研資源，促進老年體育科學研究，加快科研成果的轉化。

4）需求型政策工具中，國家層面需求占比為6%。需求型政策中通過政府采購、服務外包等手段開拓和穩(wěn)定老年體育市場，從而拉動老年體育產業(yè)的發(fā)展。然而，現(xiàn)階段僅有7條的合作與外包、3條的政府體育采購得到了應用，因此，體育采購工具從量上看處于瀕臨缺位的狀態(tài)。政府購買的影響力對老年體育產業(yè)發(fā)展具有輻射帶動作用，因此，這將為老年體育活動提供政策改進空間和發(fā)展余地。

2.3 基于二維工具分析框架的Y維度分析

2.3.1 全方位促進健康老齡化的相關行為主體維度

有些國家或地區(qū)特別重視并致力于將“健康”“老齡化”融入到各個政策領域，例如，德國波蘭頒布的“2004—2010年老年人健康的國家計劃 · 推動積極老齡化”政策”[1]。2013年5月，北京大學國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調查（CHARLS）”項目公布的《中國人口老齡化的挑戰(zhàn)：中國健康與養(yǎng)老追蹤調查全國基線報告》提出“老齡化結果如何，很大程度上取決于是否能實現(xiàn)健康的老齡化” [2：]。我國2015年11月，我國衛(wèi)生部計劃生育委員會也提出，健康老齡化“十三五”專項規(guī)劃正在制定之中。

美國預防研究中心健康老齡化研究網(wǎng)[3：]提出，健康老齡化是指老年人身、心、群的健康發(fā)展和自身身體功能的維持，健康度過晚年生活。其概念包括4個領域的內容：硬件環(huán)境（社區(qū)、工作場所提供的場地、設施）；健康行為（個人的飲食和行為方式）；健康服務（公共衛(wèi)生等領域提供的服務）和社區(qū)的項目（改善老年人健康生活方式的項目推廣）。由此可見，健康老齡化概念是以“基于老年人需求出發(fā)”為立場的。本文采用美國預防中心對健康老齡化的界定，從影響老年人身、心、群健康發(fā)展和身體功能的4個方面主要考察老年人自身是否擁有健康的生活方式和行為方式，居住社區(qū)或工作單位是否提供場地和設施，公共衛(wèi)生等相關部門提供的硬件環(huán)境和政策，居住社區(qū)或社會組織是否提供促進健康的項目。

2.3.2 我國老年體育政策Y維度分析

本研究制出了我國老年體育活動政策工具二維分布圖，如圖4所示，我國老年體育政策制定中涉及政府相關管理部門的數(shù)量最多，由此可見，政府在老年體育發(fā)展中處于主導地位，這與中華人民共和國成立以來重視體育和當前應對人口老齡化目標是協(xié)調和統(tǒng)一的。社會組織逐漸參與老年體育政策的推進也是當前我國政府職能轉變的重要舉措，政府部門和社會組織合作，進一步尋求和探索政府與社會組織的多種合作渠道、途徑、機制等。此外，圖4中的空白證實了我國老年體育政策中向老年人個體提供體育服務的相關支持性政策缺失、居住社區(qū)和工作單位的定位標準缺失。

3 我國老年體育政策的特點

3.1 初步凸顯“大體育”協(xié)同發(fā)展理念

從老年體育政策的制定參與主體來看，我國老年體育的核心政策從1999年的《關于加強老年人體育工作的通知》到2015年的《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》，先后經(jīng)歷了由國家體育總局單獨發(fā)布到12個部門共同發(fā)布的變化過程，這一改變是我國促進體育發(fā)展的重大舉措，一定程度上表明各部門推進老年體育的意識漸強，但對于如何更好地調動相關管理部門的積極性、更大程度地發(fā)揮相關管理部門的作用，還缺乏深入的謀劃。與此同時，缺乏在各領域任務分工的實施方案和推進老年體育的具體實施策略，而且后續(xù)未出臺針對老年體育的部門間的協(xié)調機制和辦法，各部門之間協(xié)同推進老年體育工作還處于初級階段，“部門協(xié)同”的制度化建設急待加強。

3.2 近年來重視基礎設施建設

1999年，《關于加強老年人體育工作的通知》中提出，要利用 “全民健身工程”的設施，引導并組織老年人開展健身活動。在城市社區(qū)和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改造和建設中，應大力提倡修建適合老年人體育健身的場地、設施 。 2012年，《進一步加強老年文化建設的意見》中提出“新建或改造老年人文化體育活動設施，要符合涉老工程建設標準和無障礙設施建設標準” 。2015年《意見》中較全面地提出“已有的老年人體育健身活動場地設施不得擅自改變用途，并加強管理和維護，確保其功能完好、使用安全，不被侵占、破壞” ?！耙浞掷矛F(xiàn)有公共設施，在公園、廣場、綠地及城市空置場所等建設適合老年人體育健身的場地設施，為老年人提供廣場舞活動場地，做好電源、夜間照明等基礎配套設施，有條件地配置移動音箱等器材設備” ?！耙P活存量資源，改造舊廠房、倉庫、老舊商業(yè)設施等用于老年人體育健身，對現(xiàn)有公共體育健身場地設施進行無障礙或者適老性改造” 。

4 結論及建議

4.1 結論

1）政策文本中“老年人”界定缺位。2015年12部門聯(lián)合頒布的《意見》并未對老年人進行人口學維度的界定。

2）政策文本總量不均衡。我國老年人口基數(shù)大，老齡化速度快，老年體育政策數(shù)量在整個公共體育政策中存在著體育利益受損和利益缺失的現(xiàn)象。老年人口的比重和數(shù)量均出現(xiàn)增加，但老年體育政策數(shù)量較少，體育活動促進健康的普及程度下降，出現(xiàn)“稀釋”效應。我國老年人口基數(shù)逐漸增加，但老年體育發(fā)展緩慢，這與我國老齡化帶來的諸多社會問題不相協(xié)調。

3）老年體育政策規(guī)劃需進一步完善。頂層設計的老年體育政策涵蓋于群眾體育政策之中的有關內容，缺乏老年體育專門性的政策文件。而政策制定的主體主要由體育管理部門牽頭為主，政策類型也以“通知”類別為主，在各省市執(zhí)行時，一般由老年體協(xié)轉發(fā)，極少數(shù)省份由省政府轉發(fā)，執(zhí)行效力有待強化。當前，我國群眾體育政策已邁入成熟階段，老年體育發(fā)展已有《體育法》《老年人權益法》《全民健身條例》等法律和法規(guī)引導，但在老年體育相關政策落實方面還有待繼續(xù)完善。自1999年到2015年只有《意見》與其配套，盡管在《關于推進大型體育場館免費低收費開放的通知》《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中在場地和體育健身方面有個別涉及老年人的政策，但我國老年人體育鍛煉指南和具體的推行策略缺乏。

4.2 建議

1）制訂老年體育政策時要考慮不同場所的老年體育資源和指導的區(qū)別，可采取區(qū)分工作單位和居住社區(qū)的方式和應對。

2）在政策實踐過程中，不可忽視老年人口多元化的特征。在當前的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況下，老年人群的內部呈現(xiàn)多元化的特點，即老年人存在著年齡、受教育程度、收入水平、健康狀況等差異，其體育需求和體育健身活動的差異性處理需進一步重視。

3）深入強化老年體育工作政策制定，擴展政策體系的 “寬度”，構建進一步落實和支持性政策體系，構建以專門的老年體育政策為核心，家庭和居住社區(qū)等支持性政策為保障的政策結構，形成政策的“立體系統(tǒng)結構”。

4）政策工具中需加強調查研究。強化對我國老年體育發(fā)展現(xiàn)狀的全面深入調研。進一步明晰“老年人的體育需求”，從而使政策高效發(fā)力。建立專家決策咨詢論證制度、衛(wèi)生和體育領域政策制定的咨詢服務機構、老年體育政策研究機構，從而保障老年體育政策制訂的科學性。

5）調整政策工具，堅持“大體育”協(xié)同發(fā)展理念，形成“需求導向”的內動力式老年體育政策。

參考文獻：

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