◆蔡 昌 ◆王思月

內(nèi)容提要：PPP模式自身運(yùn)行的特殊性、企業(yè)內(nèi)部稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制的薄弱以及相關(guān)稅收政策的不完善，造成了當(dāng)前PPP模式普遍存在較大的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。要化解這種風(fēng)險(xiǎn)，需要企業(yè)、稅務(wù)部門及政府三方共同努力，形成PPP涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理的有效機(jī)制，關(guān)鍵在于企業(yè)內(nèi)部要構(gòu)建職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管機(jī)構(gòu)、機(jī)制和流程。

一、PPP模式及其涉稅風(fēng)險(xiǎn)問題

（一）PPP模式概念及特征

PPP模式（Public-Private-Partnership），是指政府部門與私營部門在政府主導(dǎo)下通過簽訂特許協(xié)議等方式合作建設(shè)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)的一種合作模式。PPP的本質(zhì)是一種帶有特殊融資目的的合作關(guān)系，政府部門和社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)提供等領(lǐng)域以簽訂合同的形式約定長期合作關(guān)系。在合作過程中，政府部門利用其職能和信用，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)管、定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)保障，社會資本方則發(fā)揮資金優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體的運(yùn)作。最終，社會資本方通過政府補(bǔ)貼和項(xiàng)目運(yùn)營收入兩種形式取得合理的投資回報(bào)。

將社會資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，從政府角度能夠緩解財(cái)政壓力，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，更好地履行政府職能；從社會資本角度看，由于有政府信用背書，可以將投資風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，利用其自身優(yōu)勢獲取有效的投資回報(bào)，增加市場份額；從社會公眾角度看，優(yōu)化了資源配置，提高了社會公共福利。PPP模式克服了政府或市場單獨(dú)提供公共產(chǎn)品存在的種種弊端和低效，是一種雙方合作、多方共贏、提高績效的公共治理模式。其基本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 PPP模式結(jié)構(gòu)

總體來看，PPP模式具有平等合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等特征。

PPP模式下，政府方與社會資本在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上以簽署合同的方式確立彼此的合作關(guān)系。雙方在具體PPP項(xiàng)目上以彼此協(xié)商確定的合同為媒介，社會資本借此實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求，政府借此為社會公眾提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。雙方目標(biāo)的一致性是為平等合作關(guān)系的構(gòu)建打下了基礎(chǔ)。

利益共享是PPP項(xiàng)目賴以形成與推進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力。在PPP項(xiàng)目中，政府部門與社會資本整合各自的資源優(yōu)勢，社會資本提供資金、技術(shù)與管理，政府部門提供穩(wěn)定的項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)境并在一定程度上予以保護(hù)。但社會資本方的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、獲取投資回報(bào)。由于PPP項(xiàng)目通常是具有公益性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此任何PPP項(xiàng)目都不得以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化作為主要目的，因此，政府與社會資本之間在根本目標(biāo)上存在一定矛盾。PPP的關(guān)鍵在于，政府部門需要對社會資本方在項(xiàng)目中的經(jīng)營利潤控制在合理范圍內(nèi)，既不能從公共產(chǎn)品服務(wù)的經(jīng)營中獲取過高利潤，又要保障其獲得相對穩(wěn)定的合理投資回報(bào)。因此，雙方仍然實(shí)現(xiàn)了利益的共享，各取所需。

利益共享必然意味著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是建立和維護(hù)政府部門與社會資本方平等合作關(guān)系的基礎(chǔ)。一般在市場中，收益和風(fēng)險(xiǎn)是成比例的，社會資本方在PPP項(xiàng)目中只能獲取相對穩(wěn)定的合理回報(bào)，因此也就無法承擔(dān)過高的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的這一特征是其區(qū)別于其他公共部門與民營部門交易形式的最主要標(biāo)志。比如在政府采購中，交易雙方均會避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使己方風(fēng)險(xiǎn)最小化，而在PPP模式下，政府通常發(fā)揮己方抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的優(yōu)勢承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，比如在一些高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，政府會對社會資本方進(jìn)行現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)車流量不足導(dǎo)致達(dá)不到預(yù)期基本收益產(chǎn)生的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式及涉稅風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作方式的選擇主要根據(jù)項(xiàng)目屬性，由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置方式等因素決定。常見的主要有BOT模式（建造、運(yùn)營、移交）、BT模式（建設(shè)、移交）、BOO模式（建造、擁有、運(yùn)營）、BOOT模式（建造、擁有、運(yùn)營、移交）及TOT模式（移交、運(yùn)營、移交）等。其中，BOT模式最為常見，BT模式是其對應(yīng)的簡化版本。①孔 麗：《BT、BDT、PPP項(xiàng)目的涉稅問題探析》，《時(shí)代金融》，2018年第14期。

股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與合資合作是兩種最常見的PPP合作方式。股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式是指政府通過股權(quán)交易，將本由自身擁有并控制的企業(yè)資產(chǎn)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)，由此使得民營資本參與到管理中來的一種方式。在這種模式下，政府和民間企業(yè)都能獲得既有的好處。第一，企業(yè)可能會由于民間資本的介入而獲得更為有力的發(fā)展，當(dāng)然這一前提是有民間資本的積極投入，這就需要未來的收益回報(bào)率要高于預(yù)期的回報(bào)率。第二，我國并不征收股權(quán)轉(zhuǎn)讓所涉及的流轉(zhuǎn)稅，因此這種模式并不會造成企業(yè)成本的增大。第三，民營資本的介入雖然也意味著對企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)予以承擔(dān)，但同時(shí)也使得民營企業(yè)能夠?qū)D(zhuǎn)讓的企業(yè)實(shí)施有效的控管。

合資合作方式指的是政府與民營企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的運(yùn)作主體，一方擁有項(xiàng)目，一方擁有資金，共同進(jìn)行合資合作。一般情況下，二者會選擇共同出資成立合資公司，并由這個(gè)公司來負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營項(xiàng)目，而對于合資公司的控管則由政府與民營企業(yè)分別依據(jù)其股權(quán)進(jìn)行承擔(dān)。股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式與合資合作模式的最主要區(qū)別是，后者突出新設(shè)業(yè)務(wù)，而股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式是延續(xù)原有的業(yè)務(wù)。

PPP模式是政府行為與市場行為的融合，兼顧了公共目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，運(yùn)作主體也混合了政府組織與市場組織，這種復(fù)雜性意味著PPP模式涉稅風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜化。一般地，PPP模式的涉稅風(fēng)險(xiǎn)主要是由于納稅人的涉稅違法行為造成的，納稅人稅收籌劃失敗所引起的企業(yè)稅負(fù)增加也從一定程度上給企業(yè)帶來了涉稅風(fēng)險(xiǎn)。但該模式自身的復(fù)雜性及政策把握的難度無疑是重要原因，具體來看，其涉稅風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

1.非主觀故意稅收違法行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)

這種風(fēng)險(xiǎn)主要指的是企業(yè)對相關(guān)稅收法律的運(yùn)用不充分、不準(zhǔn)確，由此造成的企業(yè)面臨被稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響企業(yè)的運(yùn)營及形象，并給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)上的損失。目前我國缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)對各種PPP模式中可能涉及的稅收問題作出相對明確的規(guī)定，即使有一些相關(guān)的稅收規(guī)定也存在于多個(gè)稅種的諸多文件中，再加上當(dāng)前稅收政策種類較多、稅收政策變化過快，這導(dǎo)致企業(yè)難以提前發(fā)現(xiàn)其存在的涉稅問題，當(dāng)被稅務(wù)機(jī)關(guān)查處時(shí)后果已經(jīng)很嚴(yán)重。

2.信息互通不暢帶來的涉稅風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際經(jīng)營行為與項(xiàng)目簽訂的合同不完全一致的情況在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于企業(yè)各部門之間缺乏相應(yīng)的信息溝通及相對穩(wěn)定的信息傳遞渠道，使得財(cái)務(wù)部門難以準(zhǔn)確、及時(shí)地知曉企業(yè)項(xiàng)目的整體運(yùn)營情況，進(jìn)而難以履行相對應(yīng)的納稅義務(wù)。如在PPP項(xiàng)目合同的簽訂中，由于合同簽訂部門未與財(cái)務(wù)部門溝通，企業(yè)財(cái)務(wù)部門無法準(zhǔn)確得到PPP項(xiàng)目合同簽訂、調(diào)整的情況，無法得知PPP項(xiàng)目合同確認(rèn)的收入情況，也無從得知合同履行的序時(shí)進(jìn)度，造成相關(guān)納稅義務(wù)的缺失，帶來相應(yīng)的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

3.難以準(zhǔn)確簽訂PPP項(xiàng)目合同帶來的風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，作為合同執(zhí)行的主體雙方，應(yīng)對PPP項(xiàng)目運(yùn)營有一個(gè)較為細(xì)致的規(guī)定，然而政府及企業(yè)雙方對于PPP項(xiàng)目僅在合作方面及最終盈利分配方面有概念，至于該選擇哪種合作方式、過程當(dāng)中該怎樣處理、采取什么時(shí)間進(jìn)行結(jié)算以及如何處理經(jīng)濟(jì)糾紛等問題，一般很難形成比較一致化的約定。對于企業(yè)而言，粗略地簽署一個(gè)合同有利于增加后續(xù)PPP項(xiàng)目的可操作性，便于其運(yùn)作和開發(fā)；然而，因?yàn)榍捌趯φ麄€(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營缺少相應(yīng)的規(guī)劃，這也使得企業(yè)需要在后期運(yùn)營管理上花費(fèi)更多的精力。這一方面會導(dǎo)致企業(yè)較難有效控制PPP項(xiàng)目的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)也可能會引起企業(yè)納稅義務(wù)的缺失，增加涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

4.稅款征收給企業(yè)的運(yùn)營資金造成影響

PPP項(xiàng)目的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是對資金的需求量非常大，需要建設(shè)資金長期穩(wěn)定的投入，同時(shí)收益的實(shí)現(xiàn)也需要一個(gè)較長的時(shí)期?；赑PP項(xiàng)目的上述特點(diǎn)，企業(yè)非常重視稅款的征繳給企業(yè)運(yùn)營資金帶來的影響。企業(yè)最希望的是能夠少繳、遲繳項(xiàng)目的各項(xiàng)稅收。但是無論遲繳還是早繳，對于企業(yè)來講都會帶來相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。對于應(yīng)交稅款的延遲申報(bào)，最直接的涉稅風(fēng)險(xiǎn)就是被稅務(wù)部門處以罰款和加收滯納金，額外造成PPP項(xiàng)目運(yùn)營成本的增加。但在項(xiàng)目結(jié)算時(shí)，政府部門又對稅款滯納金、罰款不予認(rèn)可，使得企業(yè)收益有所減少。另外，提早申報(bào)稅款又會造成企業(yè)前期周轉(zhuǎn)資金的不利，造成企業(yè)對現(xiàn)金流需求的增加，需要通過其他融資手段來增加現(xiàn)金流，這也會額外增加企業(yè)成本。同時(shí)，由于納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間的確定以及納稅人合同收益的確認(rèn)，使得大筆稅款集中繳納，會給企業(yè)資金帶來一定的影響，造成流動(dòng)資金的暫時(shí)短缺。

5.企業(yè)稅收籌劃失敗帶來稅負(fù)增加

稅收籌劃失敗的原因有兩點(diǎn)，一是籌劃方案本身的不足。若方案沒有完全考慮到企業(yè)的自身情況、其所處的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及項(xiàng)目運(yùn)營帶來的各類稅收負(fù)擔(dān)，可能導(dǎo)致企業(yè)難以準(zhǔn)確掌握自身應(yīng)履行的納稅義務(wù)，造成企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)的增加。二是企業(yè)按照設(shè)計(jì)好的稅收籌劃方案進(jìn)行運(yùn)營，但在實(shí)際運(yùn)營過程中難免會受到宏、微觀政策的限制及變化，造成繼續(xù)運(yùn)作原籌劃方案存在難度。當(dāng)企業(yè)的實(shí)質(zhì)經(jīng)營已經(jīng)不滿足原有稅收籌劃方案時(shí)，企業(yè)繼續(xù)運(yùn)用原稅收籌劃方式計(jì)算稅款就會造成企業(yè)涉稅行為的不合法，帶來涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）外部原因

1.涉稅政策不完善

由于目前我國的PPP涉稅政策不完善，企業(yè)作為納稅人找到并判斷出自身適用的稅收政策存在難度。企業(yè)難以從繁雜的稅收政策中把握與之相關(guān)的政策，再加上企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間缺乏溝通，導(dǎo)致企業(yè)對自身的問題難以準(zhǔn)確判定，難以有效運(yùn)用稅收政策對PPP項(xiàng)目中涉及的稅收問題進(jìn)行分析。與此相對應(yīng)的是，PPP項(xiàng)目中存在很多復(fù)雜的情形，對于其中出現(xiàn)的一些新問題甚至沒有明確的稅收政策可以適用，這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的涉稅處理具有很大的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)。例如，按照企業(yè)所得稅相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目對境內(nèi)企業(yè)的股利分配免征所得稅，但具體項(xiàng)目運(yùn)營過程中，政府會以間接補(bǔ)貼的方式向社會資本讓渡部分紅利，造成社會資本的分紅比例超過持股比例，這部分股利的征稅問題尚未明確。

2.稅收宣傳的針對性不強(qiáng)

稅務(wù)機(jī)關(guān)有義務(wù)對納稅人進(jìn)行稅收政策宣傳并對企業(yè)進(jìn)行政策培訓(xùn)指導(dǎo)，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的溝通，規(guī)范企業(yè)的涉稅行為。比如，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行企業(yè)所得稅匯算清繳及個(gè)人所得稅申報(bào)的培訓(xùn)，降低企業(yè)納稅成本。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該幫助企業(yè)更新其對新政策的認(rèn)知及理解，加強(qiáng)對新生事物的稅收政策培訓(xùn)，擴(kuò)充企業(yè)政策知識儲備。但目前稅務(wù)部門進(jìn)行的培訓(xùn)，大多是稅收政策的照本宣科，這對于稅收政策分析要求度較高的企業(yè)來說沒有太大價(jià)值。

3.稅收政策變動(dòng)的頻率過快

與PPP項(xiàng)目有關(guān)的稅收政策作為測算PPP項(xiàng)目收益率的前提，需要具有穩(wěn)定性。在對PPP項(xiàng)目涉及的稅收政策進(jìn)行分析時(shí)，如果稅收政策發(fā)生變動(dòng)，就會影響對PPP項(xiàng)目收益率測算的結(jié)果，企業(yè)將會因此面臨稅收政策風(fēng)險(xiǎn)。對于目前稅收政策并不完善的我國而言，稅收政策變動(dòng)頻率逐步加快，再加上PPP項(xiàng)目周期較長，很多項(xiàng)目會面臨由于稅收政策變動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如何在符合稅收政策的前提下有效運(yùn)作PPP項(xiàng)目，并使企業(yè)較快適應(yīng)政策變動(dòng)就變得富有意義。

（二）內(nèi)部原因

1.稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識不強(qiáng)

當(dāng)前企業(yè)中的財(cái)稅專職人員主要負(fù)責(zé)涉稅問題的處理，而非管控涉稅風(fēng)險(xiǎn)。即使部分企業(yè)對涉稅風(fēng)險(xiǎn)管控有所側(cè)重，但其內(nèi)部專職人員在一定程度上仍缺乏對這方面進(jìn)行有效管理的意識，不能夠在事前主動(dòng)考量并避免涉稅風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)在解決涉稅問題時(shí)會更多地選擇協(xié)調(diào)、溝通的方式來進(jìn)行事后補(bǔ)救，這導(dǎo)致了企業(yè)對涉稅風(fēng)險(xiǎn)自我管理防范意識不強(qiáng)。

2.涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的缺失

大部分企業(yè)缺少涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理部門。即使有些公司的機(jī)構(gòu)設(shè)置中有稅務(wù)部，其對涉稅問題的處理主要也是事后處理而非對稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前分析、事中監(jiān)控及事后糾正，因此企業(yè)難以全面掌握PPP項(xiàng)目運(yùn)營的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

3.涉稅人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不足

企業(yè)的涉稅人員主要負(fù)責(zé)企業(yè)的申報(bào)納稅及稅款的繳納等工作。企業(yè)的涉稅事項(xiàng)會隨著企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大而逐漸增多，進(jìn)而給企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)的控管帶來難度，這需要涉稅人員擴(kuò)展業(yè)務(wù)廣度和深度來進(jìn)行應(yīng)對。對于PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管來說，需要相對專業(yè)的涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管人員?？毓苋藛T需要有風(fēng)險(xiǎn)管理思維，在具備一定稅收政策知識儲備的基礎(chǔ)上熟悉PPP項(xiàng)目運(yùn)作的整體流程，從而分析出PPP項(xiàng)目在不同模式下的稅收負(fù)擔(dān)，進(jìn)而結(jié)合企業(yè)自身情況對企業(yè)運(yùn)營各環(huán)節(jié)潛在的涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)避。但當(dāng)前大量參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)沒有達(dá)到這一條件。

4.缺乏與稅務(wù)部門的溝通

即使目前的稅收政策都能被企業(yè)準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取，但企業(yè)在具體執(zhí)行各種文件時(shí)還是難免會出現(xiàn)失誤。這并不是因?yàn)槎愂照卟粔蚬_透明，而是由于稅務(wù)機(jī)關(guān)與企業(yè)之間缺乏溝通造成的。企業(yè)所理解的稅收政策可能與稅務(wù)部門的理解存在偏差，這導(dǎo)致稅收政策執(zhí)行時(shí)可能會產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)防范

面對涉稅風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理勢在必行。具體來講，PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理是由財(cái)務(wù)管理人員對企業(yè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目過程中有可能導(dǎo)致涉稅風(fēng)險(xiǎn)的各種因素予以歸集、預(yù)測、識別、分析、評估和有效處置的管理行為。其主要目的是識別、評估和防控PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)在運(yùn)營PPP項(xiàng)目的過程中能夠符合相關(guān)的稅收法律法規(guī)，降低企業(yè)的涉稅成本，給企業(yè)決策層提供相應(yīng)的稅收風(fēng)險(xiǎn)參考建議。PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理的核心措施是建立健全涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理體系，其主要內(nèi)容如下：

（一）構(gòu)建職責(zé)明晰的涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管機(jī)構(gòu)

為了防范PPP項(xiàng)目的涉稅風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在企業(yè)設(shè)立除財(cái)務(wù)部之外的稅務(wù)部，同時(shí)在明確稅務(wù)部門涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，賦予其更高的地位與層級，為企業(yè)涉稅事項(xiàng)的開展提供良好的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。這首先需要稅務(wù)部門熟悉企業(yè)的整體運(yùn)營體系并與企業(yè)全方位業(yè)務(wù)流程有力對接。例如，在有些企業(yè)中稅務(wù)部門的直接領(lǐng)導(dǎo)人就是由負(fù)責(zé)整個(gè)企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)營的財(cái)務(wù)總經(jīng)理擔(dān)任。在此基礎(chǔ)上，還需要賦予稅務(wù)部門一定的決策權(quán)限，使其能夠充分發(fā)揮決策管理能力。

企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)的降低除稅務(wù)部門的努力外，還需要其余各部門的共同參與。作為企業(yè)管理層，在調(diào)動(dòng)各部門協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)賦予其他各部門一定的權(quán)力，共同實(shí)現(xiàn)對公司涉稅風(fēng)險(xiǎn)的控管。例如，可以給予人力資源管理部門一定的權(quán)限，使其助力稅務(wù)部門涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理，爭取將企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)管控浸入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的方方面面。人力資源管理部門可以幫助稅務(wù)部門滿足涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管網(wǎng)絡(luò)化的需求，在確定PPP項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人時(shí)，將其與涉稅風(fēng)險(xiǎn)防范項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人相匹配。同時(shí)，對于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及一些重要的業(yè)務(wù)崗位，需要賦予其一定的反饋涉稅風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力。通過設(shè)立涉稅風(fēng)險(xiǎn)體系及風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)化，稅務(wù)部門可以對涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范而不是日常的事后補(bǔ)救。

（二）制定全周期的PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管流程

由于目前我國稅收政策變化頻率較快，企業(yè)應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，在結(jié)合企業(yè)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整，防止企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)信息或有關(guān)項(xiàng)目的涉稅處理與稅收法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定相違背的情況。

另外，企業(yè)應(yīng)充分利用信息技術(shù)，通過加強(qiáng)其在涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理上的應(yīng)用，有效降低企業(yè)PPP項(xiàng)目的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)需要憑借企業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)運(yùn)營數(shù)據(jù)及有關(guān)處理來進(jìn)行管理，因此企業(yè)的涉稅風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)可以幫助企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)快速獲取較為全面的涉稅信息，進(jìn)而提升企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)管控部門識別并降低涉稅風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，由于信息可以通過信息化的方式有效獲取，傳統(tǒng)的信息收集、錄入、存儲等方式帶來的信息丟失、毀損、錯(cuò)誤等問題可以得到一定程度的解決，進(jìn)而可以保證基礎(chǔ)信息的質(zhì)量及涉稅風(fēng)險(xiǎn)識別效果。因此企業(yè)一般可以通過信息化的方式，采集項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)、控管流程環(huán)節(jié)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)提示，來提高控管企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)的效率及質(zhì)量。

在控管企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還應(yīng)考慮企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，即其是否與企業(yè)所獲效益相匹配。因此，在管理PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)所面臨的涉稅風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，企業(yè)應(yīng)在滿足自身整體管理控制體系的基礎(chǔ)上，對稅務(wù)管理的流程及控制方法進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，并規(guī)劃出相應(yīng)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。對于企業(yè)重大的涉稅風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)其所涉及的業(yè)務(wù)流程，明確負(fù)責(zé)人的管理職責(zé)，并制定出涉及所有環(huán)節(jié)及流程的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。對于其他非重大風(fēng)險(xiǎn)所涉及的業(yè)務(wù)流程，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)姆婪洞胧?，對?xiàng)目中的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)置。在此基礎(chǔ)上，無論針對哪種涉稅風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的各類涉稅風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)當(dāng)在所有部門的共同協(xié)助下進(jìn)行預(yù)測、分析、控制和管理。

（三）建立高效精準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)識別指標(biāo)體系①陳新平：《PPP涉稅問題研究》，《中國財(cái)政》，2016年第14期。

較長的運(yùn)營期間、較大的資金涉及程度、較長的投資收益回報(bào)期及較為多樣的投資收益回報(bào)方式，是PPP項(xiàng)目的幾大顯著特點(diǎn)。由于這些特點(diǎn)，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效率的涉稅風(fēng)險(xiǎn)管控就變得更加具有意義且富有難度。在目前的稅收政策制度下，增值稅、所得稅、土地增值稅及印花稅是PPP項(xiàng)目運(yùn)營主要涉及的幾大稅種，在企業(yè)PPP項(xiàng)目的稅款申報(bào)上，企業(yè)可以根據(jù)該項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營情況來對其涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有所側(cè)重的分析。在對企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及經(jīng)營業(yè)績分析的基礎(chǔ)上，企業(yè)可以通過構(gòu)建涉稅風(fēng)險(xiǎn)識別指標(biāo)體系，對PPP項(xiàng)目的涉稅風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行分析并快速精確定位其稅收風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到提高PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管效率的目的。

（四）強(qiáng)化與稅務(wù)部門互動(dòng)，建立良好稅企溝通機(jī)制

企業(yè)應(yīng)當(dāng)將與稅務(wù)部門的關(guān)系看作一種合作共贏的關(guān)系，在稅務(wù)機(jī)關(guān)逐步推進(jìn)納稅服務(wù)、提高納稅服務(wù)廣度與深度的同時(shí)，積極主動(dòng)加強(qiáng)與稅務(wù)部門的合作互動(dòng)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在結(jié)合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對于存在疑慮的不明確的稅收政策，主動(dòng)尋求稅務(wù)部門幫助，向稅務(wù)部門人員主動(dòng)請教，規(guī)避由于自身對政策理解不到位而造成風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)貼近納稅人意識逐漸增強(qiáng)，企業(yè)也應(yīng)與稅務(wù)部門建立良好的政策溝通機(jī)制并及時(shí)進(jìn)行反饋，這對于完善我國稅收政策具有重要意義。

（五）打造一支綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的涉稅風(fēng)險(xiǎn)管控隊(duì)伍

目前我國的稅收政策繁雜且靈活多變，企業(yè)需要專業(yè)的稅務(wù)人士來應(yīng)對企業(yè)所面臨的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。對于PPP項(xiàng)目而言，由于其運(yùn)營方式較為多樣，并且涉及不同的稅收政策，需要企業(yè)在對自身運(yùn)營業(yè)務(wù)十分熟悉的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目所涉及的多樣稅收政策充分了解。因此，企業(yè)需要對人員進(jìn)行相關(guān)的PPP項(xiàng)目稅收政策培訓(xùn)，在提升其業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，增強(qiáng)其對稅收法律法規(guī)的認(rèn)知。企業(yè)還可以通過設(shè)立一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來刺激員工自主學(xué)習(xí)。例如對于獲取注冊會計(jì)師、稅務(wù)師、法律執(zhí)業(yè)資格等專業(yè)資質(zhì)證書的員工，可以在為其報(bào)銷一定培訓(xùn)費(fèi)用的同時(shí)，給予其一定額度的獎(jiǎng)金。在加強(qiáng)對已有人員進(jìn)行培訓(xùn)及深造的同時(shí)，還應(yīng)借助人力資源管理部的幫助，將符合一定標(biāo)準(zhǔn)及條件的優(yōu)秀人才招聘到企業(yè)的涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管團(tuán)隊(duì)中，提升企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化能力。

四、政府助力化解PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）完善PPP稅收政策

在國內(nèi)PPP快速發(fā)展的形勢下，迫切需要完善相關(guān)稅收政策。應(yīng)在遵循稅收公平、效率和確定性原則的前提下，按照國內(nèi)稅制的整體改革方向和PPP發(fā)展需要，確立PPP稅收政策改革完善的思路。對于PPP項(xiàng)目不能平等享受已有稅收優(yōu)惠政策的問題，應(yīng)基于相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)稅收制度和政策的完善，使PPP項(xiàng)目在符合條件的情況下能夠按規(guī)定適用和平等享受相關(guān)優(yōu)惠政策。對于稅收政策造成的重復(fù)征稅等額外負(fù)擔(dān)，應(yīng)分析PPP模式與重復(fù)征稅的相關(guān)性，改革完善相關(guān)稅收政策，避免因?yàn)椴捎肞PP模式而導(dǎo)致項(xiàng)目稅負(fù)增加。對于稅收政策的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)，改革方向是盡快對相關(guān)稅收政策給予明確，給予企業(yè)穩(wěn)定的稅收環(huán)境和預(yù)期。同時(shí)，對PPP項(xiàng)目因稅收政策調(diào)整帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也應(yīng)給予明確。相對于PPP的稅收支持政策，給予社會資本在PPP項(xiàng)目上稅收政策的穩(wěn)定預(yù)期可能是企業(yè)最為關(guān)注的因素。

（二）制定PPP稅務(wù)處理指南

PPP模式本身參與各方較多、交易安排結(jié)構(gòu)多樣、合同體系復(fù)雜、合作期限較長、投資規(guī)模巨大，這導(dǎo)致涉稅問題比較復(fù)雜，但目前很多稅收政策和稅務(wù)處理辦法沒有明確的規(guī)定，會導(dǎo)致潛在的稅收風(fēng)險(xiǎn)。為了保障企業(yè)能夠進(jìn)行合理的財(cái)務(wù)處理、及時(shí)合規(guī)地享受到該有的稅收優(yōu)惠待遇、按時(shí)合規(guī)地進(jìn)行相關(guān)納稅申報(bào)，建議財(cái)稅相關(guān)部門針對PPP模式的主要涉稅事項(xiàng)制定稅務(wù)處理操作指南，涵蓋主要適用稅收政策以及常見的稅務(wù)爭議處理意見。鑒于PPP模式的快速發(fā)展和我國稅收政策的不斷變化，建議定期對稅務(wù)處理指南進(jìn)行更新，保障其時(shí)效性。

（三）加強(qiáng)PPP財(cái)稅政策培訓(xùn)

稅務(wù)部門可以有針對性地加強(qiáng)相關(guān)政策培訓(xùn)、強(qiáng)化稅企溝通，如通過開辦講座、下發(fā)財(cái)務(wù)或稅務(wù)處理指南等方式對地區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目企業(yè)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行政策宣貫，明確當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策和稅務(wù)處理要求。

（四）加強(qiáng)稅收法治化建設(shè)

稅務(wù)部門工作人員要牢固樹立依法治稅的意識，不斷提高執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)和依法治稅的能力。要開展經(jīng)常性業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立學(xué)習(xí)與考核相結(jié)合的機(jī)制。提高稅務(wù)部門工作人員的業(yè)務(wù)能力和政策水平。要明確各地的政策執(zhí)行尺度，盡量將政策明確化、具體化。此外，PPP項(xiàng)目通常涉及工商、稅務(wù)、住建、招商等多個(gè)部門，亟須通過立法形式建立協(xié)同辦稅的信息共享平臺。

（五）貫徹實(shí)質(zhì)重于形式原則

如果PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在公共部門層面，而向私人部門轉(zhuǎn)移得很少，那么從本質(zhì)上政府作為真正的投資主體可以看作是在向私人部門融資，因此應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)重于形式的原則就其提供融資所得的稅收參照國債利息的稅收政策予以免稅。當(dāng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)時(shí)，那么可以看作政府從私人部門購買服務(wù)，而不是雙方之間進(jìn)行資產(chǎn)交易，因此在進(jìn)行涉稅處理時(shí)可以將對私人部門支付的成本當(dāng)作經(jīng)營性支出。因此要對各個(gè)主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，判斷其是否與其承擔(dān)的角色職能相匹配。當(dāng)政府也在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)了一定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，那么政府對其的財(cái)政補(bǔ)貼就不能夠等同于一般意義上給予私人部門的財(cái)政補(bǔ)貼，因而其相關(guān)的稅收處理也應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)重于形式的原則重新予以規(guī)定。