張 琪

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150030）

0 引 言

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)變革的關(guān)鍵期，無(wú)論是從國(guó)內(nèi)環(huán)境還是從國(guó)際環(huán)境來看，政府管理的任務(wù)都發(fā)生了巨大變化。過去，中央與地方之間主要以行政服從關(guān)系為主，而當(dāng)前隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，中央與地方之間的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向了以相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對(duì)策博弈關(guān)系。因此，在這種新形勢(shì)下，如何才能促進(jìn)基層政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新就成了當(dāng)下的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

1 政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的內(nèi)涵

所謂政府管理創(chuàng)新，從哲學(xué)角度來說是指創(chuàng)新的主體即政府，通過分析社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)原有的客體進(jìn)行揚(yáng)棄與創(chuàng)造，從而達(dá)到提升政府價(jià)值的過程。需要指出的是，哲學(xué)意義上所指的客體，包括觀念、制度、技術(shù)等多各方面，因此政府管理創(chuàng)新是政府功能的對(duì)象化。實(shí)際上，基層政府之所以要進(jìn)行管理創(chuàng)新的原因就在于調(diào)整與變革后的政府能夠憑借自身的新的職能定位、最新的管理方式、合理的組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制業(yè)務(wù)流程以及高效的技術(shù)方法，能夠有效應(yīng)對(duì)新時(shí)期、新形勢(shì)下的各種挑戰(zhàn)與環(huán)境變化。

因此為了達(dá)成這一目的，提升當(dāng)下基層政府管理與實(shí)踐的有效性，這就需要我們來對(duì)基層政府管理創(chuàng)新的各項(xiàng)要素進(jìn)行分析研究。其實(shí)，時(shí)至今日關(guān)于政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的具體要素有哪些方面，學(xué)界并沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定論。一部分人認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況，當(dāng)前我國(guó)基層政府系統(tǒng)需要?jiǎng)?chuàng)新的要素主要有7個(gè)方面，即基層政府的假設(shè)基礎(chǔ)、行政體制、管理理論、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、管理手段和方法層次。而還有一部分人認(rèn)為，基層政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新主要針對(duì)政府的管理理念、管理制度、管理方式的創(chuàng)新，至于其他方面則要另當(dāng)別論。但無(wú)論從哪一種觀點(diǎn)來看都不難發(fā)現(xiàn)，基層政府管理系統(tǒng)的創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)行政管理范圍轉(zhuǎn)變，即從原本的全能管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾恚瑥脑镜奈⒂^管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理、從原本以“管制”為重心轉(zhuǎn)為以“服務(wù)”為重心，力求打造服務(wù)型政府。

2 政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)的具體要素分析

筆者通過結(jié)合哲學(xué)意義上的主體、客體、實(shí)踐三者之間的關(guān)系，認(rèn)為政府管理系統(tǒng)的創(chuàng)新主要要把握三個(gè)要素，即政府、職能、創(chuàng)新實(shí)踐。其中，政府就是本文中所研究的基層行政組織。職能是指國(guó)家和社會(huì)的法定公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)。創(chuàng)新實(shí)踐是指隨著社會(huì)環(huán)境的變化，政府對(duì)于職能轉(zhuǎn)變所進(jìn)行的具體實(shí)踐。

2.1 在管理創(chuàng)新系統(tǒng)中，關(guān)于基層政府要素的分析

眾所周知，基層政府組織是基層行政管理的主體，而組成這一主體的要素又包括多個(gè)方面。第一，組織目標(biāo)。這是基層政府建立運(yùn)行與存在的重要前提和必要基礎(chǔ)。第二，機(jī)構(gòu)設(shè)置。這是基層政府有效完成行政職能，順利達(dá)成組織目標(biāo)的載體。第三，人員構(gòu)成。這是確?；鶎诱M織履行職能的重要因素和人才保證。第四，權(quán)責(zé)體系。權(quán)責(zé)體系的完善與否對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)起到了重要的影響作用。第五，法規(guī)制度。法規(guī)制度不僅具有規(guī)范作用而且也是確?；鶎有姓M織履行職能的法律保障。第六，物質(zhì)要素。該要素是基層行政組織必不可少的重要要素。

但是，從當(dāng)下來看，我國(guó)的基層組織在“政府”要素中還存在較多的問題。例如，典型的唯GDP論，模糊了政府組織的目標(biāo)。一些行政人員個(gè)人職能不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致人員管理極其混亂，甚至有些地方政府存在著人浮于事的現(xiàn)象，這些都阻礙了政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新。

2.2 在管理系統(tǒng)中，關(guān)于職能要素的分析

所謂職能就是指基層政府在進(jìn)行一系列的行政活動(dòng)過程中所要履行的基層職責(zé)以及要發(fā)揮的各項(xiàng)功能。它主要用來明確政府要做什么、管什么、怎么做以及怎么管的問題。從基層政府職能內(nèi)容來看，它的基本職能主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)方面。從歷史唯物主義觀點(diǎn)來看，無(wú)論是哪一層的政府，“行政職能”都隸屬于上層建筑部分，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又決定了下層結(jié)構(gòu)。因此，基層政府行政職能的發(fā)展與改變實(shí)際上是與我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的，并且政府職能轉(zhuǎn)變不可避免地會(huì)給我國(guó)社會(huì)各個(gè)方面帶來巨大影響。

但是當(dāng)下必須要明確這樣一個(gè)事實(shí)，目前我國(guó)基層政府的行政職能并沒有跟上社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，一方面阻礙了基層政府職能的有效履行，另一方面也不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 在管理系統(tǒng)中，關(guān)于創(chuàng)新實(shí)踐要素的分析

實(shí)踐是事物發(fā)展的源泉與動(dòng)力。因此基層政府要想實(shí)現(xiàn)自身管理系統(tǒng)創(chuàng)新，就離不開對(duì)理論的研究與探討，對(duì)實(shí)踐的摸索與開拓。基層政府管理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)目前已經(jīng)成為世界各國(guó)行政改革的重點(diǎn)，早在上世界中后期，西方國(guó)家就已經(jīng)開始了政府管理改革創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)。

尤其是近幾年來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)基層政府以轉(zhuǎn)變行政職能為著力點(diǎn)，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為落腳點(diǎn)，進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，也取得了很多成就，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，基層政府的管理模式得以改善。過去尤其是地方政府對(duì)于地方管理高度集中，而目前政府改微觀控制為宏觀調(diào)控，不僅使調(diào)控更加有效而且也給予地方企業(yè)更廣闊的發(fā)展空間。其次，改善了地方干部人事制度。一方面使干部權(quán)力更加透明、職責(zé)更加明確，另一方面使基層政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，實(shí)際上也就是提升了政府的辦事質(zhì)量和辦事效率。再次，地方政府通過利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息技術(shù)，改善了工作方式，進(jìn)一步提升了工作效率。從整體上看，近些年雖然我國(guó)基層政府管理創(chuàng)新系統(tǒng)不斷完善，但是需要意識(shí)到，當(dāng)前仍然有很多地方政府存在行政服務(wù)意識(shí)薄弱、行政體制不夠完善、機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)、人員管理不夠高效等問題，以至于這些地區(qū)的基層政府不能很好地適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需求，因此政府必須要在當(dāng)前系統(tǒng)發(fā)展的基礎(chǔ)上加強(qiáng)創(chuàng)新。

3 推進(jìn)基層政府管理創(chuàng)新實(shí)踐的路徑

3.1 提升基層政府對(duì)管理系統(tǒng)創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)

首先，通過向基本政府領(lǐng)導(dǎo)闡述服務(wù)型政府建設(shè)的特殊意義，使他們認(rèn)識(shí)到推進(jìn)基層政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新實(shí)踐是大勢(shì)所趨，也是形勢(shì)所迫，只有這樣才能使政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新工作獲得上層部門支持。其次，為了從深層次上提升基層行政組織人員的思想認(rèn)識(shí)，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地籌劃一系列與行政管理有關(guān)的進(jìn)修培訓(xùn)、視頻講座等活動(dòng)。

3.2 促進(jìn)社會(huì)公平，建立服務(wù)型政府

一方面，政府應(yīng)當(dāng)采取各種措施盡可能促進(jìn)社會(huì)公平。首先，思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義必須要求政府提升自身認(rèn)識(shí)。當(dāng)前很多社會(huì)問題之所以遲遲得不到解決，很大程度上就是因?yàn)榛鶎诱I(lǐng)導(dǎo)不重視。其次，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的先決條件。因此基層政府應(yīng)當(dāng)在兼顧公平與效率的同時(shí)，大力發(fā)展地區(qū)生產(chǎn)力，提升公民的幸福感與歸屬感。最后，基層政府要不斷完善社會(huì)服務(wù)體系，建立起能夠滿足地區(qū)發(fā)展需要的高效服務(wù)模式。

另一方面，要想建立起服務(wù)型基層政府，政府要充分發(fā)揮市場(chǎng)在地方資源配置當(dāng)中的決定性作用。首先，基層政府應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，把握好宏觀調(diào)控的“度”。其次，基層政府要通過機(jī)構(gòu)改革等方式來轉(zhuǎn)變職能，從根本上改變政府管理過多、過于集中的問題。最后，轉(zhuǎn)變職能并不意味著政府職能完全喪失，基層政府應(yīng)當(dāng)正確發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，以充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。

3.3 圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層政府職能

首先，基層政府要想促進(jìn)管理系統(tǒng)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變，就要加強(qiáng)對(duì)國(guó)情、對(duì)地方發(fā)展實(shí)際的認(rèn)識(shí)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要出發(fā)，立足于實(shí)踐，重新構(gòu)造和優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)。其次，基層政府應(yīng)當(dāng)擺清地位，不越位、不缺位、不錯(cuò)位。最后，在職能轉(zhuǎn)變服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，基層政府應(yīng)當(dāng)加快速度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，由原本的外需拉動(dòng)轉(zhuǎn)為內(nèi)需拉動(dòng)、外部推動(dòng)轉(zhuǎn)為內(nèi)生增長(zhǎng)、外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)為內(nèi)涵提升等，從而為提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力作貢獻(xiàn)。

3.4 繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，完善基層政府創(chuàng)新的組織結(jié)構(gòu)

盡管當(dāng)前我國(guó)的大部制改革已經(jīng)成效顯著，但是還有進(jìn)一步提升的空間。為此，基層政府作為政府管理創(chuàng)新的主體要更新傳統(tǒng)的思維模式，要勇于探索，善于總結(jié)現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，在保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)大部制改革。

3.5 加強(qiáng)基層政府行政法治建設(shè)，遏制行政權(quán)力濫用

首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大力推行依法行政，使基層行政主體樹立正確的用權(quán)理念。其次，要健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，防止基層干部濫用權(quán)力。最后，要完善行政問責(zé)制度，以制度手段遏制行政權(quán)力的濫用。

4 結(jié) 語(yǔ)

促進(jìn)基層政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新對(duì)于當(dāng)前社會(huì)發(fā)展意義重大，但由于種種因素的限制，導(dǎo)致當(dāng)前基層政府在管理系統(tǒng)創(chuàng)新方面較為緩慢。為了解決這一問題，基層行政人員有責(zé)任、有義務(wù)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)此問題進(jìn)行理論研究與實(shí)踐研究。

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