◎文/吳 鵬

一、日本財(cái)政轉(zhuǎn)移支付概況

日本的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括地方交付稅和國庫支出金兩大類。其中，地方交付稅指中央代地方征稅后，以一定標(biāo)準(zhǔn)將稅收重新分配給地方，用以均衡地區(qū)間財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付制度，類似于我國的均衡性轉(zhuǎn)移支付。國庫支出金指中央對(duì)地方實(shí)施特定事業(yè)給予的財(cái)力補(bǔ)助，包括國庫負(fù)擔(dān)金、國庫委托金和國庫補(bǔ)助金，整體上類似于我國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)資金使用范圍大小，國庫補(bǔ)助金可進(jìn)一步細(xì)分為一般補(bǔ)助金（含“交付金”）和特定補(bǔ)助金。

二、地方創(chuàng)生交付金的主要特點(diǎn)

日本政府為遏制 “東京一極集中”和地方人口減少趨勢(shì)，于2014年公布了“地方創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略”，決定從信息、人才、財(cái)政等三個(gè)方面對(duì)地方發(fā)展予以支持，力求重新提振日本整體活力。地方創(chuàng)生交付金是財(cái)政扶持政策的重點(diǎn)，截至2017年9月已累計(jì)安排5600億日元（約合人民幣331億元），資金撥付對(duì)象涵蓋全國47個(gè)都道府縣的數(shù)千個(gè)地方自治體。此外，與以往的國庫補(bǔ)助金不同，新設(shè)立的地方創(chuàng)生交付金還具有以下特點(diǎn)：

（一）實(shí)行資金競(jìng)爭性分配

以2014年安排的地方創(chuàng)生交付金為例，中央于2月份向地方印發(fā) “交付金制度要旨”，要旨中明確資金的扶持對(duì)象為人才育成與移住、地域產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林水產(chǎn)、觀光、城市建設(shè)等5個(gè)領(lǐng)域，且僅用于支持實(shí)施具有先驅(qū)性的項(xiàng)目，并對(duì)先驅(qū)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)闡述。各地方政府對(duì)照上述資金申請(qǐng)條件，擬定項(xiàng)目實(shí)施方案，于當(dāng)年8月底前上報(bào)中央集中審定。同時(shí)，由于先驅(qū)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要求在謀劃項(xiàng)目時(shí)突出地方特色，從而進(jìn)一步激發(fā)了地方創(chuàng)意，避免了各地惡性競(jìng)爭和同質(zhì)化發(fā)展。

（二）調(diào)動(dòng)中央地方兩方面的積極性

中央政府通過設(shè)定交付金申請(qǐng)條件，明確了資金用途和項(xiàng)目類型，既能保障中央政策意圖得到有效落實(shí)，也有利于對(duì)地方項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全程監(jiān)督。同時(shí)，由于中央只是寬泛地明確了資金扶持領(lǐng)域（2014年為地域產(chǎn)業(yè)、觀光等5個(gè)領(lǐng)域，以后年度修改為增加就業(yè)、人才引進(jìn)、工作方式改革、城市建設(shè)等4個(gè)領(lǐng)域），未對(duì)具體項(xiàng)目內(nèi)容做出硬性規(guī)定，很大程度上保障了地方在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金使用方面的自主權(quán)。

（三）重視績效目標(biāo)管理

交付金申請(qǐng)條件中明確要求，所有申報(bào)項(xiàng)目須實(shí)行“計(jì)劃—實(shí)施—檢驗(yàn)—改進(jìn)”（PDCA：Plan-Do-Check-Act Cycle）的全流程管理，且必須圍繞各地“地方創(chuàng)生戰(zhàn)略”確立的總體目標(biāo)，設(shè)定具體的分年度 （項(xiàng)目周期一般為5年）、定量化項(xiàng)目“重要業(yè)績 評(píng) 價(jià) 指 標(biāo) ” （KPI：Key Performance Indicators）， 作為驗(yàn)證項(xiàng)目實(shí)施效果的主要依據(jù)。地方自治體在每個(gè)預(yù)算年度終了后，對(duì)項(xiàng)目績效開展自評(píng)，同時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士開展第三方評(píng)價(jià)，并將專家意見和項(xiàng)目的KPI達(dá)成情況在政府門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公開，便于社會(huì)公眾監(jiān)督。

（四）設(shè)定分類補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

從2016年起，按照先驅(qū)性要素的完備情況，交付金扶持的事業(yè)類型劃分為先驅(qū)型、橫向展開型和隘路打開型。其中，先驅(qū)型事業(yè)指具備官民協(xié)作、地域合作、政策協(xié)同等所有先驅(qū)性要素的事業(yè)，是歷年交付金的重點(diǎn)支持對(duì)象，單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)助限額為3億日元。橫向展開型和隘路打開型事業(yè)具有的先驅(qū)性要素較少，單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)助限額為7500萬日元。通過分類設(shè)定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不僅擴(kuò)大了獲取交付金的項(xiàng)目及地域范圍，也有利于激發(fā)地方政府謀劃先驅(qū)性項(xiàng)目的積極性，從而確保實(shí)現(xiàn)中央政策意圖。

（五）推行第三方論證評(píng)審

中央政府并不直接參與地方申報(bào)項(xiàng)目的評(píng)審選拔，而是根據(jù)當(dāng)年交付金的扶持對(duì)象范圍，從大學(xué)、智庫和社會(huì)企業(yè)等機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成約15人的評(píng)定委員會(huì)。委員們按照項(xiàng)目領(lǐng)域分為5組，各組遵照先驅(qū)性等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)所屬領(lǐng)域項(xiàng)目逐一論證評(píng)審的基礎(chǔ)上，直接確定最終獲選項(xiàng)目，以保證項(xiàng)目選定過程的專業(yè)性、客觀性和公正性。

三、完善天津市市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的建議

2017年，天津市預(yù)算安排市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付272億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付207億元，占比為76%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付65億元，占比為24%。按照《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號(hào)）等文件要求，借鑒中央、外省市和日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步完善天津市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提出如下建議：

（一）探索實(shí)行競(jìng)爭性分配

參照財(cái)政部 “節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市”獎(jiǎng)勵(lì)資金、浙江省振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)等財(cái)政專項(xiàng)激勵(lì)資金，以及日本地方創(chuàng)生交付金經(jīng)驗(yàn)做法，通過在市委、市政府確定的財(cái)政重點(diǎn)扶持領(lǐng)域新增設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付，或者選取現(xiàn)有執(zhí)行進(jìn)度較慢、結(jié)余資金較多的一般性轉(zhuǎn)移支付，開展競(jìng)爭性分配試點(diǎn)。市財(cái)政會(huì)同有關(guān)部門確定轉(zhuǎn)移支付的使用范圍、申報(bào)條件和項(xiàng)目選拔標(biāo)準(zhǔn)，聘請(qǐng)專家學(xué)者或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)組成第三方委員會(huì)，對(duì)各區(qū)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行論證評(píng)審并直接確定獲選項(xiàng)目。

（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

逐項(xiàng)梳理市對(duì)區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的項(xiàng)目予以取消或暫停，對(duì)目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，按支出大類歸并為教育、文體傳媒、社保就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等一般性轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于適用因素法分配，需要安排轉(zhuǎn)移支付的特定事項(xiàng)，通過在同類一般性轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算公式和績效指標(biāo)中加入相關(guān)因素予以統(tǒng)籌考慮，原則上不再新設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

（三）全面推行績效評(píng)價(jià)

除均衡性轉(zhuǎn)移支付等不限定用途、直接增加各區(qū)財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付外，其他轉(zhuǎn)移支付要切實(shí)推行 “計(jì)劃—實(shí)施—檢驗(yàn)—改進(jìn)”的全流程管理，逐步實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)全覆蓋，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付政策的重要依據(jù)，并與以后年度預(yù)算安排、分配直接掛鉤。對(duì)于實(shí)行競(jìng)爭性分配的轉(zhuǎn)移支付，各區(qū)申報(bào)項(xiàng)目時(shí)必須設(shè)定分階段、定量化的績效目標(biāo)，由第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)獲選項(xiàng)目實(shí)施情況開展績效評(píng)價(jià)。

（四）著力推進(jìn)信息公開

細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制，完善人代會(huì)預(yù)算報(bào)表，主動(dòng)向社會(huì)公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目、規(guī)模、管理辦法、分配結(jié)果等。對(duì)于實(shí)行競(jìng)爭性分配的轉(zhuǎn)移支付，要及時(shí)在資金主管部門門戶網(wǎng)站上公開資金申報(bào)條件、項(xiàng)目選拔標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審委員名單、獲選項(xiàng)目信息、績效評(píng)價(jià)報(bào)告等，全程接受社會(huì)監(jiān)督。

[1]李萍.財(cái)政體制簡明圖解[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

[2]持田信樹.財(cái)下論[M].東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2013.

[3]地方創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略（2015年修訂版）[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/info/pdf/h27 -12 -24 -siryou2.pdf

[4]地方創(chuàng)生交付金概要[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/about/kouhukin/#an3

[5]關(guān)于公布地方創(chuàng)生先行型交付金先驅(qū)事業(yè)部分的交付對(duì)象的通知[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h27-11-10-uwanosetype1.pdf

[6]關(guān)于公布地方創(chuàng)生推進(jìn)交付金的交付對(duì)象的通知[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h28-suisin.pdf

[7]天津市財(cái)政局.天津市2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算（草案）[EB/OL].天津財(cái)政地稅政務(wù)網(wǎng)http://www.tjcs.gov.cn/art/2017/2/8/art_43_30104.html

[8]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見 （國發(fā) 〔2014〕71號(hào)）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2015 -02/02/content_9445.htm

[9]宋凱.中央財(cái)政資金這樣“落地”——財(cái)政部“節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范”競(jìng)爭性評(píng)審會(huì)議側(cè)記[N].中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2013-10-18.