文/郝紅梅 編輯/章蔓菁

新出臺的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》在長度上進一步縮短，重點領域更加開放。

近期，國家發(fā)展和改革委員會與商務部先后發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》（下稱“2018年全國版負面清單”）和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》（下稱“2018年自貿(mào)區(qū)版負面清單”）。與2017年的負面清單相比，新版負面清單在長度上進一步縮短，重點領域更加開放。這是我國經(jīng)濟轉向高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也彰顯了我國深化對外開放的決心。

總體變化

新版負面清單的制定，契合了我國經(jīng)濟轉向高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求，并考慮了外商投資企業(yè)的關切和訴求。總的來看，新版負面清單具有以下幾大特點。

一是進一步減少了準入限制。當前，我國對外開放還存在一些不足之處，主要表現(xiàn)為對外開放的地區(qū)不均衡，基本處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的低端，且缺乏一批具有較強國際競爭力、較強創(chuàng)新能力和國際知名品牌的跨國公司。對此，需要進一步提升對外開放的水平，尤其是要在重大領域的開放上取得突破。這其中，大幅度減少外資準入限制是關鍵一環(huán)。對此，有關部門對外商投資負面清單進行了科學的評估論證，進一步深入研究了準入限制多、行業(yè)水平低、關聯(lián)效應強的領域的擴大開放問題，制定出了每個行業(yè)開放的時間表和路線圖。

具體來看，2018年全國版負面清單全面放寬了一、二、三產(chǎn)業(yè)的市場準入，涉及金融、交通運輸、商貿(mào)流通、專業(yè)服務、制造、基礎設施、能源、資源、農(nóng)業(yè)等各領域，共推出22項重大開放措施，限制措施則從原先的63條減少到48條。在金融領域，取消了銀行業(yè)外資股比限制，將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%，且到2021年，將取消金融領域所有外資的股比限制。在制造業(yè)領域，取消了汽車制造業(yè)的專用車、新能源汽車外資股比限制，到2020年，將取消商用車制造外資股比限制，2022年取消乘用車制造外資股比限制以及同一家外商可在國內(nèi)建立兩家（含）以下生產(chǎn)同類整車產(chǎn)品的合資企業(yè)的限制。此外，還取消了船舶、飛機設計、制造、維修等各領域的限制，基本形成了全行業(yè)開放。

需要注意的是，上述領域的開放，是建立在充分評估國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力水平的基礎上的。一方面，此次負面清單中的開放措施，有的是在自貿(mào)區(qū)試點取得成功后復制推廣的，有的是在已有開放基礎上放寬或取消外資準入限制的，相關領域基本已具備進一步擴大開放的條件；另一方面，經(jīng)過改革開放以來的多年發(fā)展，國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)的競爭力已得到顯著提高，并不會因為開放措施受到太大威脅，反而能夠受益于良性競爭帶來的技術擴散和吸收。

二是增強開放的可預期性。外資政策的可預期性、穩(wěn)定性是外商投資企業(yè)一直關注的問題。我國的外資政策也正逐步從相機抉擇朝著更加制度化的框架轉變。新版負面清單除了公布2018年的開放措施外，還公布了部分行業(yè)未來幾年的開放措施，明確給予相關行業(yè)一定的過渡期，進一步增強了開放的可預期性。外資企業(yè)可借此提前了解有關政策信息，評估投資成本，從而增強自身商業(yè)決策的前瞻性和業(yè)務運營的有效性。

三是國際化水平進一步提高。2018年全國版負面清單從《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中獨立出來，單獨進行發(fā)布，透明度、規(guī)范度也進一步提高。具體來看，2018年全國版負面清單按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，以列表方式列明了股權比例、高管要求等特別管理措施，刪除了“我國法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的說明,要求對于負面清單之外的領域，按照內(nèi)外資一致的原則實施管理，各地區(qū)、各部門不得專門針對外商投資準入進行限制。

四是自貿(mào)試驗區(qū)負面清單繼續(xù)先行先試。自貿(mào)試驗區(qū)肩負著推進體制機制創(chuàng)新、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、全面提高開放型經(jīng)濟水平的使命。通過在自貿(mào)試驗區(qū)進行敏感行業(yè)、重點領域的開放壓力測試，可為相關開放措施在全國的推廣積累經(jīng)驗。2018年自貿(mào)區(qū)版負面清單沿用了“說明+列表”的模式，條目由2017年版的95條縮減至45條。在放寬市場準入方面，除與2018年全國版負面清單一致的開放措施外，還在以下領域?qū)嵤┝诉M一步的開放：在農(nóng)業(yè)領域，將小麥、玉米新品種選育和種子生產(chǎn)的外資股比由不超過49%放寬至不超過66%；在采礦領域，取消了石油、天然氣的勘探、開發(fā)限于合資、合作的限制，取消了禁止投資放射性礦產(chǎn)冶煉加工與核燃料生產(chǎn)的規(guī)定；在文化領域，取消了演出經(jīng)紀機構的外資股比限制，將文藝表演團體由禁止投資放寬至中方控股；在增值電信領域，將上海自貿(mào)試驗區(qū)試點的開放措施推廣到所有自由貿(mào)易試驗區(qū)。

積極影響

進一步改善營商環(huán)境，不斷增強我國吸引外資的能力。當前，發(fā)達經(jīng)濟體調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，提出“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回歸”等口號，同時將勞動密集型產(chǎn)業(yè)，特別是低端制造環(huán)節(jié)，加速向低收入國家轉移，使我國的“市場導向型”和“成本導向型”的外商投資面臨嚴峻挑戰(zhàn)。而新版負面清單圍繞境外投資者長期以來所關注的問題，進一步放寬了汽車、金融等領域的準入，有助于營造更加公平、透明、便利的外商投資環(huán)境，可更好地激發(fā)市場主體的信心，從而進一步提升對外資的吸引力，推動新一輪高水平的對外開放。

深化國際合作，推動經(jīng)濟轉型升級。當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段。為推動經(jīng)濟轉型升級，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)需要加快發(fā)展，體制機制需要進一步改革創(chuàng)新。而要實現(xiàn)這一目標，離不開全面參與國際合作。新版負面清單進一步拓寬了開放范圍、深化了開放層次，完善了開放結構布局和體制機制，有助于深化我國同其他國家和地區(qū)在研發(fā)、技術、資本和人才等領域的合作，不斷培育新的競爭優(yōu)勢，推動經(jīng)濟轉型升級。

主動引領經(jīng)濟全球化的創(chuàng)新和實踐?，F(xiàn)階段，貿(mào)易投資保護主義在全球范圍內(nèi)有所抬頭，逆全球化趨勢明顯加劇，對全球化的長期發(fā)展造成了不利影響。新版負面清單體現(xiàn)了中國一直倡導的投資自由化和便利化，其所提出的開放措施是中國踐行經(jīng)濟全球化的切實行動，充分展示了中國通過自身開放來主動推動全球化發(fā)展的積極態(tài)度和意愿。

未來展望

新版負面清單是推動新一輪高水平對外開放的積極一步，但要推動負面清單的順利實施，真正實現(xiàn)吸引優(yōu)質(zhì)外資的目標，還需要在推出負面清單的基礎上，對相關法律法規(guī)及政策進行調(diào)整，確保配套措施及時跟上。

一是強化負面清單制度創(chuàng)新的法制保障。相關的法制保障包括：（1）對現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)進行全面審查，清理不符合市場經(jīng)濟發(fā)展需要的相關法律規(guī)范和監(jiān)管規(guī)則；（2）盡快完成新外資法的修訂，建立更加開放、透明、規(guī)范的外資準入、監(jiān)管和服務框架；（3）建立自貿(mào)區(qū)相關法規(guī)的優(yōu)先、快速調(diào)整機制，并提高法律位階；（4）協(xié)調(diào)相關行業(yè)主管部門，對處于模糊管理地帶的具體限制條件做出明確。

二是提升事中、事后監(jiān)管能力和水平。要切實發(fā)揮負面清單的效果，需要構建新型的監(jiān)管大格局，特別是要加強事中、事后監(jiān)管，完善不同部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，并對相關法律的制定、執(zhí)行及授權進行整合。同時，加強事中、事后監(jiān)管的基礎設施建設，盡可能集中和整合政府部門所掌握的數(shù)據(jù)資源，進一步完善負面清單所使用的標準化網(wǎng)上申報系統(tǒng)平臺，改進技術手段和工作方法。

三是盡快建立集中統(tǒng)一的外商投資管理體制。外商投資管理體制是負面清單順利實施的制度保證，是影響負面清單實施質(zhì)量和效果的深層次問題。針對當前外商投資管理體制運行過程中所出現(xiàn)的問題，應建立統(tǒng)一、高效的核準機構，消除多重核準現(xiàn)象；以維護市場競爭秩序為核心目標，建立外商投資的全周期監(jiān)管體制；提高對負面清單績效的評估能力，并增強行業(yè)預警、審批監(jiān)控以及運營監(jiān)測等功能。

四是完善負面清單的創(chuàng)新方式。我國地域廣闊，不同地區(qū)在發(fā)展水平、比較優(yōu)勢等方面存在差異，如何更好地兼顧各地區(qū)的發(fā)展特點，是負面清單制定過程中需要思考的問題。目前，全國自貿(mào)試驗區(qū)的數(shù)量達到了11個，形成“1+3+7”的試點格局，并在定位上各有側重，發(fā)展重點明晰。但當前自貿(mào)區(qū)版負面清單與全國版負面清單之間的差異卻并不大，在開放程度上仍有較大的突破空間。未來在對自貿(mào)區(qū)負面清單進行調(diào)整時，應按照國際高標準市場開放模式，繼續(xù)深化自貿(mào)區(qū)改革，取消不必要的行業(yè)保護；同時，在堅持全國統(tǒng)一大市場的基礎上，充分發(fā)揮地方探索的積極性，結合地方的特色和實際需要，進行差異化的改革試點，增強負面清單的地區(qū)適用性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個區(qū)域在對外開放中的分工合作、優(yōu)勢互補和梯度發(fā)展。