文/季云華 編輯/王莉

對(duì)銀行執(zhí)行自律公約的情況開展評(píng)估，是強(qiáng)化自律約束，夯實(shí)自律基礎(chǔ)，促進(jìn)自律機(jī)制不斷完善的現(xiàn)實(shí)需要。

2016年6月，全國(guó)統(tǒng)一的外匯市場(chǎng)自律機(jī)制正式建立，并陸續(xù)在各省建立了相應(yīng)的銀行外匯和跨境人民幣業(yè)務(wù)自律機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“自律機(jī)制”）。從具體實(shí)踐看，全國(guó)層面和省級(jí)層面的各類業(yè)務(wù)操作規(guī)范日趨完善，分支機(jī)構(gòu)所屬區(qū)域的銀行各類自律倡議實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化發(fā)布，但對(duì)自律機(jī)制執(zhí)行情況的評(píng)估則進(jìn)展緩慢?！锻鈪R市場(chǎng)自律機(jī)制工作指引》提出將成員執(zhí)行外匯和跨境人民幣管理規(guī)定情況納入自律機(jī)制評(píng)估，但未對(duì)評(píng)估的內(nèi)容與形式做出明確的要求，導(dǎo)致對(duì)自律執(zhí)行情況的評(píng)估整體仍停留在理論探討階段。應(yīng)該看到，對(duì)銀行執(zhí)行自律公約情況開展評(píng)估，是強(qiáng)化自律約束、夯實(shí)自律基礎(chǔ)、促進(jìn)自律機(jī)制不斷完善的現(xiàn)實(shí)需要。鑒此，江蘇省級(jí)自律機(jī)制在省內(nèi)開展了對(duì)銀行自律機(jī)制進(jìn)行評(píng)估的探索。

地區(qū)實(shí)踐情況

常州地區(qū)銀行自律機(jī)制評(píng)估情況

常州地區(qū)銀行自律機(jī)制由秘書長(zhǎng)單位牽頭成立評(píng)估專家小組，在江蘇省自律評(píng)估指標(biāo)框架下，針對(duì)常州地區(qū)銀行自律中的薄弱環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)了定性和定量指標(biāo)相結(jié)合的三級(jí)評(píng)估指標(biāo)。一方面，在評(píng)估指標(biāo)中強(qiáng)調(diào)了牽頭部門、從業(yè)人員素質(zhì)及內(nèi)部控制的重要性；另一方面，對(duì)于“目標(biāo)設(shè)定”等指標(biāo)的設(shè)計(jì)，全部使用定量指標(biāo)，力求體現(xiàn)自律成效。試評(píng)估階段，采用銀行自評(píng)報(bào)告和專家小組評(píng)估相結(jié)合、業(yè)務(wù)抽檢、人員測(cè)試等評(píng)估方法。從對(duì)2016年10月--2017年9月期間全部23家成員銀行的評(píng)估結(jié)果來看，評(píng)估得分基本體現(xiàn)了各銀行在評(píng)估期內(nèi)的自律水平。評(píng)估結(jié)果顯示，常州地區(qū)銀行自律主要存在以下問題：

一是業(yè)務(wù)均衡性和業(yè)務(wù)合規(guī)性差異明顯。按百分制，參評(píng)銀行“目標(biāo)設(shè)定”平均分僅為73.9分，地區(qū)曾被監(jiān)管部門處罰、約談的成員銀行與其他銀行得分拉開了明顯差距。

二是部分銀行業(yè)務(wù)人員能力達(dá)標(biāo)率偏低。試評(píng)估中，秘書處牽頭組織了成員銀行從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力抽檢測(cè)試。測(cè)試合格率指標(biāo)評(píng)分23家銀行中有11家銀行為零分，而平均分指標(biāo)僅有6家銀行得分在60分以上。

三是牽頭部門的作用未得到充分體現(xiàn)。有1家銀行未設(shè)立牽頭部門，1家銀行未配備合規(guī)性崗位，5家銀行牽頭部門對(duì)其他部門制約能力不足，在專家小組評(píng)分中得分較低。

四是成員銀行對(duì)自律機(jī)制建設(shè)的參與度較低。評(píng)價(jià)期內(nèi)，僅有1家銀行對(duì)自律工作提出了工作建議，1家銀行提請(qǐng)風(fēng)險(xiǎn)提示。

對(duì)于評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，常州地區(qū)通過以下舉措實(shí)現(xiàn)了自律評(píng)估與銀行內(nèi)部管理的良性互動(dòng)：

一是評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋。將評(píng)估各指標(biāo)得分以及總得分情況、評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的主要問題，及時(shí)向各成員銀行反饋，以促進(jìn)各銀行針對(duì)自律工作的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、薄弱點(diǎn)，及時(shí)改進(jìn)內(nèi)控內(nèi)管，完善操作流程。

二是開展自律機(jī)制內(nèi)部獎(jiǎng)懲。具體包括：根據(jù)評(píng)估結(jié)果評(píng)選“常州地區(qū)外匯與跨境人民幣自律機(jī)制先進(jìn)單位”，并予以通報(bào)表?yè)P(yáng)；要求自律評(píng)估得分較低（總分低于平均分或一級(jí)指標(biāo)單項(xiàng)低于平均分）的銀行，進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)提示并限期整改；要求自律評(píng)估中人員測(cè)試合格率、平均分低于平均水平的銀行，上報(bào)培訓(xùn)方案，限時(shí)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

此外，常州地區(qū)還通過外部監(jiān)管進(jìn)一步夯實(shí)了自律評(píng)估的成效：

一是評(píng)估結(jié)果提交外匯局作為銀行執(zhí)行外匯管理政策考核的重要參考。常州地區(qū)自律機(jī)制評(píng)估周期與外匯局銀行考核周期同步，外匯局可直接參考評(píng)估結(jié)果對(duì)考核指標(biāo)“外匯業(yè)務(wù)自律情況（6分）”予以打分。

二是以外部監(jiān)管強(qiáng)化自律評(píng)估防控風(fēng)險(xiǎn)的作用。對(duì)自律評(píng)估中發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違規(guī)問題的銀行，由自律機(jī)制提請(qǐng)所在地外匯局對(duì)其開展外匯業(yè)務(wù)全面檢查；自律機(jī)制在評(píng)估完成后以專項(xiàng)報(bào)告等形式將自律評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)向外匯局報(bào)告。

泰州地區(qū)銀行自律機(jī)制評(píng)估情況

泰州地區(qū)銀行自律機(jī)制秘書處在江蘇省自律評(píng)估指標(biāo)框架下，重點(diǎn)突出了內(nèi)部環(huán)境和監(jiān)督兩方面的評(píng)估，并采取了自評(píng)和互評(píng)相結(jié)合的方式推進(jìn)評(píng)估實(shí)踐。一是成員單位自評(píng)估。各成員單位向秘書長(zhǎng)單位提交自評(píng)估得分表、自評(píng)估報(bào)告及相關(guān)佐證材料。二是組織現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。秘書長(zhǎng)單位組織工行等8家銀行的業(yè)務(wù)骨干成立評(píng)估小組，開展集中評(píng)估和交叉評(píng)分。

泰州地區(qū)銀行自律機(jī)制按照評(píng)估得分情況，分別評(píng)定A類銀行6家（得分95分以上）、B類銀行11家（得分區(qū)間80—95分），C類銀行3家（得分80分以下）。從評(píng)估結(jié)果來看，問題主要集中在內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、控制活動(dòng)、信息溝通等四個(gè)指標(biāo)大類。

一是內(nèi)部環(huán)境方面。個(gè)別成員單位未及時(shí)提供本行的業(yè)務(wù)操作規(guī)程、定期業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查報(bào)告等；部分成員單位在內(nèi)控制度執(zhí)行和自評(píng)估方面有待加強(qiáng)。

二是目標(biāo)設(shè)定方面。部分自律機(jī)制成員單位未認(rèn)真執(zhí)行外匯管理政策，業(yè)務(wù)合規(guī)性和審慎性尚未達(dá)到各項(xiàng)自律規(guī)范的要求。

三是控制活動(dòng)方面。部分自律機(jī)制成員單位業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策培訓(xùn)不及時(shí)，如MS銀行泰州分行、NF銀行泰州分行和JJNSCSY銀行。

四是信息溝通方面。部分自律機(jī)制成員單位參與政策反饋等支持力度有待提升；部分成員單位未完成自律機(jī)制日常工作。

對(duì)于評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，泰州地區(qū)開展了以下嘗試：

一是實(shí)施自律評(píng)估結(jié)果通報(bào)。自律機(jī)制秘書處發(fā)布評(píng)估結(jié)果情況通報(bào)，明確指出在評(píng)估中各單位所暴露的問題，提出完善要求和整改時(shí)限。此外，還對(duì)A類成員單位授予“外匯與跨境人民幣自律機(jī)制先進(jìn)單位”的榮譽(yù)稱號(hào)。

二是組織成員單位交流學(xué)習(xí)。自律評(píng)估促使泰州地區(qū)自律機(jī)制各成員進(jìn)一步完善了自律管理制度，加大了政策培訓(xùn)力度，部分B、C類銀行組織業(yè)務(wù)人員到優(yōu)秀單位學(xué)習(xí)、取經(jīng)。

三是實(shí)施差異化報(bào)告制度。按照泰州地區(qū)自律機(jī)制成員單位執(zhí)行情況定期報(bào)告制度，A類銀行每半年要向自律機(jī)制報(bào)送自律機(jī)制執(zhí)行情況，B類銀行每3個(gè)月、C類銀行每個(gè)月需向自律機(jī)制報(bào)送自律執(zhí)行情況。

此外，泰州地區(qū)自律機(jī)制還根據(jù)自律評(píng)估的情況，提請(qǐng)所在地外匯局對(duì)B、C類銀行扣分較多的項(xiàng)目采取強(qiáng)化監(jiān)管措施。目前外匯局泰州市中心支局已對(duì)JYNSH開展了國(guó)際收支現(xiàn)場(chǎng)核查、約談YC銀行泰州分行高管，并進(jìn)行個(gè)人分拆購(gòu)付匯專項(xiàng)檢查。

南通地區(qū)銀行自律機(jī)制評(píng)估情況

為進(jìn)一步推動(dòng)銀行強(qiáng)化內(nèi)控內(nèi)管，提高銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，南通地區(qū)銀行自律機(jī)制在自律評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

一是著重將銀行是否在內(nèi)控制度中體現(xiàn)展業(yè)三原則的要求、以及是否較好履行展業(yè)三原則的相關(guān)指標(biāo)，納入自律評(píng)價(jià)體系，并分配了較高的指標(biāo)權(quán)重。

二是注重對(duì)銀行配合外匯局工作的質(zhì)量和順暢傳導(dǎo)落實(shí)外匯局工作的考核，同時(shí)將創(chuàng)新工作納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高銀行參與創(chuàng)新的積極性。

三是通過多項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)銀行對(duì)內(nèi)部員工的管理培訓(xùn)情況，倒逼銀行加強(qiáng)自身管理，通過增強(qiáng)員工素質(zhì)，促進(jìn)銀行業(yè)務(wù)合規(guī)。

南通自律機(jī)制選取了轄區(qū)17家成員銀行參加評(píng)估。在參評(píng)銀行自評(píng)的基礎(chǔ)上，地區(qū)銀行自律機(jī)制通過調(diào)閱相關(guān)制度資料、電話隨機(jī)抽查、現(xiàn)場(chǎng)印證等方式，對(duì)自評(píng)結(jié)果予以調(diào)整。從評(píng)估結(jié)果看，南通地區(qū)參評(píng)銀行自律中主要存在有以下方面的問題：

一是銀行統(tǒng)籌管理外匯業(yè)務(wù)的能力差異較大。全國(guó)性商業(yè)銀行設(shè)置了合理的外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理架構(gòu)，政策傳導(dǎo)路徑及機(jī)制順暢；而中小型銀行大部分沒有單獨(dú)設(shè)立的外匯業(yè)務(wù)部門，在政策傳導(dǎo)方面的體制機(jī)制不盡完善。

二是個(gè)別銀行無(wú)法適用風(fēng)險(xiǎn)防控、風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)、控制活動(dòng)中的部分指標(biāo)。如HF銀行的工商金融服務(wù)部門按其總行要求，需將整套的客戶信息資料上報(bào)總行風(fēng)控部門，由總行開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及外匯業(yè)務(wù)的盡職審查等系列工作，因此，無(wú)法對(duì)該項(xiàng)此類指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三是多數(shù)銀行在展業(yè)三原則的履行方面存在缺陷。如針對(duì)業(yè)務(wù)辦理中信息不對(duì)稱的問題，僅有少部分銀行建立了“業(yè)務(wù)聯(lián)系函”制度，多數(shù)銀行在“了解客戶”與“了解業(yè)務(wù)”環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象。

在評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用方面，南通地區(qū)主要采取了以下做法：

一是及時(shí)告知被考核對(duì)象，針對(duì)不同結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。一方面，將自律考評(píng)結(jié)果進(jìn)行公布，督促其及時(shí)整改，并跟進(jìn)其整改落實(shí)情況，促進(jìn)自律考評(píng)工作與業(yè)務(wù)管理的良性循環(huán)；另一方面，對(duì)于在自律考評(píng)結(jié)果中表現(xiàn)優(yōu)秀的單位，授予其“先進(jìn)榮譽(yù)”稱號(hào)，對(duì)于連續(xù)兩年被評(píng)估分類結(jié)果差的銀行，取消其自律機(jī)制成員資格。

二是提請(qǐng)外匯局將評(píng)估結(jié)果直接運(yùn)用于外匯局對(duì)銀行執(zhí)行外匯管理政策的考核之中，并對(duì)評(píng)估結(jié)果不理想的成員銀行在日常監(jiān)管中予以區(qū)別對(duì)待。對(duì)于有嚴(yán)重違規(guī)問題的銀行，提請(qǐng)外匯局對(duì)其開展全面外匯業(yè)務(wù)檢查。

實(shí)踐中存在的問題

問題一：評(píng)估的公信力問題。一是評(píng)估實(shí)施主體。自律機(jī)制秘書長(zhǎng)單位作為評(píng)估牽頭人，既是評(píng)估者，又是參評(píng)單位，評(píng)估過程中如何保證它在評(píng)估中的公正立場(chǎng)需要進(jìn)一步思考。二是評(píng)估指標(biāo)。試評(píng)估指標(biāo)的建立帶有較強(qiáng)的主觀性，指標(biāo)及權(quán)重是否體現(xiàn)了自律風(fēng)險(xiǎn)的主要領(lǐng)域，仍然值得商榷。三是評(píng)估結(jié)果。評(píng)估結(jié)果能否得到參評(píng)成員銀行的認(rèn)同，在試評(píng)估實(shí)踐中還沒有得到體現(xiàn)。

問題二：評(píng)估的基礎(chǔ)信息來源問題。各地區(qū)試評(píng)估工作中，借鑒了內(nèi)部審計(jì)中常用的分析、詢問、抽樣、穿行測(cè)試等工作方法。但由于自律機(jī)制是否有權(quán)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、抽檢參評(píng)銀行業(yè)務(wù)存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)采集信息不夠充分，業(yè)務(wù)抽檢面無(wú)法覆蓋所有參評(píng)銀行。

問題三：評(píng)估成效與成本問題。從工作成效角度看，評(píng)估覆蓋面越全面，越有利于展業(yè)原則落實(shí)與監(jiān)管政策的有效傳導(dǎo)，因此對(duì)全部成員進(jìn)行定期、全面評(píng)估是較好的選擇。但江蘇省各地的實(shí)踐證明，各地秘書長(zhǎng)單位資源、能力有限，全面評(píng)估面臨時(shí)間較長(zhǎng)、成本過高的問題。

問題四：結(jié)果運(yùn)用正向激勵(lì)不足問題。目前對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用帶有“正向激勵(lì)不足、懲戒手段偏緊”的色彩。有可能降低銀行主動(dòng)參與評(píng)估的動(dòng)力，形成集體性的“軟抵觸”，增加評(píng)估工作的難度。

問題五：自律與監(jiān)管的協(xié)調(diào)與銜接問題。內(nèi)部自律與外部監(jiān)管雖然在具體管理目標(biāo)、管理手段方面有明顯差異，但在實(shí)施目的、實(shí)施內(nèi)容上具有一致性。這也就使自律評(píng)估與外匯局銀行執(zhí)行外匯管理政策考核工作存在很多重合之處。如何使自律與監(jiān)管各司其職又相互配合、相互促進(jìn)，有待在今后的評(píng)估實(shí)踐中不斷完善。

對(duì)做好自律評(píng)估的建議

建議一：在評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)公允、公正。一是在自律機(jī)制秘書處牽頭的基礎(chǔ)上，可以吸收部分成員單位、外部專家、監(jiān)管部門等成立評(píng)估小組共同開展評(píng)估；二是評(píng)估工作機(jī)制應(yīng)以成員代表大會(huì)審議通過報(bào)外匯局備案后實(shí)施，評(píng)估方案、評(píng)估結(jié)果也應(yīng)當(dāng)經(jīng)大會(huì)審議；三是評(píng)估過程應(yīng)當(dāng)有事實(shí)、有依據(jù)，固定化并不斷規(guī)制評(píng)估資料，如評(píng)估工作底稿、評(píng)估結(jié)論等等，為后期處理評(píng)估異議等問題提供基礎(chǔ)；四是評(píng)估方法和基本框架等應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定，以保證評(píng)估結(jié)果的連續(xù)性和可比性，為持續(xù)改進(jìn)自律工作提供參照。

建議二：不斷擴(kuò)展自律評(píng)估信息來源渠道。一是可以嘗試采用評(píng)估與監(jiān)管檢查相結(jié)合、評(píng)估與調(diào)查問卷相結(jié)合等方式增加評(píng)估基礎(chǔ)信息中來自現(xiàn)場(chǎng)的、來自第三方的信息比重，增強(qiáng)評(píng)估的有效性；二是通過自律機(jī)制成員大會(huì)形式，授權(quán)自律機(jī)制評(píng)估機(jī)構(gòu)（如評(píng)估小組、專家小組等）搜集與自律評(píng)估有關(guān)的銀行信息，以防范由評(píng)估引發(fā)的業(yè)務(wù)抽檢、資料抽檢出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。

建議三：完善評(píng)估機(jī)制，綜合考慮評(píng)估成本與效果。一是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部自評(píng)流程，規(guī)范自評(píng)報(bào)告的報(bào)送要求；二是按照系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管思路,對(duì)區(qū)域有重要影響的銀行進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)其他銀行進(jìn)行選擇性評(píng)估。

建議四：建立獎(jiǎng)懲相輔的激勵(lì)約束機(jī)制，確保銀行積極主動(dòng)參加自律評(píng)估。一是加快頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步豐富《外匯市場(chǎng)自律指引》。明確全國(guó)與省級(jí)層面自律評(píng)估角色，爭(zhēng)取通過外匯管理價(jià)格手段與數(shù)量手段對(duì)市場(chǎng)核心成員形成有效激勵(lì)；二是搭建統(tǒng)一的評(píng)估結(jié)果信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)公開銀行全國(guó)各地分支機(jī)構(gòu)的評(píng)估信息與等級(jí)，形成行業(yè)典型示范，擴(kuò)大評(píng)估結(jié)果的宣傳效應(yīng)。

建議五：自律與監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)力，促進(jìn)銀行合規(guī)審慎展業(yè)。完善的監(jiān)管制度應(yīng)由外部監(jiān)管與內(nèi)部自律共同組成。一是在全面鋪開自律評(píng)估的基礎(chǔ)上，內(nèi)控制度評(píng)價(jià)等能以自律評(píng)估完成的，不再列為外匯局銀行考核的單獨(dú)考核項(xiàng)目，可通過銀行自律情況考核項(xiàng)目統(tǒng)一予以反映，以利于提高監(jiān)管效率。二是自律機(jī)制發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)及時(shí)向外匯局報(bào)告，屬于地區(qū)性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的及時(shí)開展現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；自律評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)問題應(yīng)及時(shí)報(bào)告監(jiān)管部門予以查處。另一方面，外匯局監(jiān)管中掌握的異常情況、風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)及時(shí)通過自律機(jī)制向銀行推送，提示和防范風(fēng)險(xiǎn)，以發(fā)揮自律與監(jiān)管的互促作用，以監(jiān)管推進(jìn)銀行展業(yè)規(guī)范的不斷完善。