劉欣怡 于 莉

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

一、研究背景

在我國城市化速度加快的背景下，城市規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村人口逐漸向城市轉(zhuǎn)移，城郊地區(qū)出現(xiàn)大量的“村改居”社區(qū)。城郊“村改居”社區(qū)是伴隨著城市化發(fā)展而出現(xiàn)的由政府出資對失地農(nóng)民進行集中安置，使其市民化的過渡型社區(qū)。從制度角度來看，由于社區(qū)管理體制的變革，“村改居”社區(qū)逐步由原來的農(nóng)村村民委員會制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裎瘑T會制度，搭建城市化的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[1]。從經(jīng)濟角度來看，大部分村民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要的經(jīng)濟收入也不再依靠農(nóng)產(chǎn)品[2]。從政策角度來看，“村改居”村民雖在身份上已經(jīng)轉(zhuǎn)型為城市市民，但實際上“村改居”社區(qū)村民和城市居民在所享受的待遇福利仍然存在著一定差異[3]?！按甯木印鄙鐓^(qū)雖然已經(jīng)成為城鎮(zhèn)社區(qū)，“村民”也成為了“市民”，但由于“村改居”社區(qū)村民尚未完成市民化轉(zhuǎn)型，村民在社區(qū)參與方面依舊呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相似的特點，是由傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代化城市社區(qū)過渡中的“發(fā)展中社區(qū)”，因此“村改居”社區(qū)村民會在一段時間內(nèi)面臨著社會化斷層的問題[4]，在生活方式、思維方式、社區(qū)認同等方面都存在著不適應(yīng)的情況，也使“村改居”社區(qū)存在著不同于其它傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社區(qū)的復(fù)雜特征。一個真正意義上的社區(qū)共同體，離不開其居民對社區(qū)事務(wù)的廣泛參與，同時社區(qū)參與也能為居民帶來積極的人際互動和接觸城市文明的渠道。促進“村改居”村民的社區(qū)參與不但能夠提升居民的社區(qū)意識和社區(qū)歸屬感，還能促進“村改居”社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，對“村改居”村民社區(qū)參與的研究，有利于促進“村改居”社區(qū)的“善治”，也有利于加速“村改居”社區(qū)城市化及其村民的市民化發(fā)展。

二、社區(qū)參與的概念界定和類型劃分

對于社區(qū)參與，許多學者從不同視角做出了概念界定，葉繼紅(2012)將社區(qū)參與定義為社區(qū)成員在參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)公共活動時，對社區(qū)權(quán)利運作產(chǎn)生影響并且共同分享社區(qū)建設(shè)成果的行為和過程[5]。潘柄濤將社區(qū)參與定義為社區(qū)居民參與社區(qū)的各種選舉活動以及基于社會公共利益向政府及有關(guān)部門提出自身的利益訴求[6]。黃朝陽(2012)將社區(qū)參與界定為居民在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中參與的行為和過程，其中主要的參與對象為社區(qū)居民，社區(qū)事務(wù)作為客體，社區(qū)參與意識是心理動機，主要目標為社區(qū)與人的發(fā)展[7]。楊貴華則認為(2009)社區(qū)參與是社區(qū)居民作為社區(qū)管理的主體，以不同方式參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活的一種行為和過程[8]。

關(guān)于社區(qū)參與的類型，研究者從不同角度進行了劃分。姜曉萍等(2007)依據(jù)居民參與社區(qū)治理時是否符合相關(guān)法律法規(guī)，將“村改居”社區(qū)村民參與分成了制度化參與和非制度化參與[9]；楊榮(2002)根據(jù)社區(qū)事務(wù)的參與方式將居民參與分為執(zhí)行性參與、監(jiān)督性參與、決策性參與，其中他又將執(zhí)行性參與分為動員式參與和被動式參與[10]；楊敏按照參與動機和策略的不同將社區(qū)參與分為四種參與類型，包括福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與以及權(quán)益性參與[11]；趙伯艷、霍媛(2018)根據(jù)參與的形式和內(nèi)容，將社區(qū)參與分為政治性參與和非政治性參與兩大類[12]；張京唐(2018)指出目前我國城市社區(qū)的主要參與類型為社會層面的參與、政治層面的參與、公共政策層面的參與三種類型[13]。

三、城郊“村改居”村民的社區(qū)參與狀況

本文從內(nèi)容形式分類視角將“村改居”社區(qū)村民的社區(qū)參與劃分為政治性社區(qū)參與和非政治性社區(qū)參與。

(一)城郊“村改居”村民的政治性社區(qū)參與

政治性社區(qū)參與是指“村改居”村民在包括選舉、監(jiān)督、民意調(diào)查、社區(qū)公共權(quán)力事項等進行公共參與的過程和形式[14]。王翔等(2014)將“村改居”村民的政治參與分為“村改居”前的政治參與和“村改居”后的政治參與兩個階段[15]。在“村改居”之前，村委會包攬了村集體的大部分公共事務(wù)，尤其在管理和發(fā)展村集體經(jīng)濟上發(fā)揮了重要的作用，這種管理模式是封閉的、排他的[16]。在“村改居”之后，集體經(jīng)濟運行機制也隨之轉(zhuǎn)型，但是根據(jù)城市社區(qū)模型建立的居委會缺乏與集體經(jīng)濟決策和管理的相關(guān)職能。因此，村委會主要目標為發(fā)展集體經(jīng)濟，居委會主要職能是進行社區(qū)管理，這樣的模式本有助于社區(qū)建設(shè)，但也會使得居民對于居委會缺少歸屬感，無法建立自己是“社區(qū)居民”的身份認同。

村委會和居委會雖然同樣是基層群眾自治組織，由于其在法律依據(jù)、權(quán)利來源、財政經(jīng)費、轄區(qū)性質(zhì)等方面的不同，造成了村委會和居委會選舉方式的不同[17]。在“村改居”之前，村民通常會自發(fā)地熱情地參與村委會的直接選舉活動。而“村改居”之后，社區(qū)居委會大多實行間接選舉，這種間接的、復(fù)雜的選舉方式導(dǎo)致村民的參與意愿不高，參與行為不積極[15]。

(二)城郊“村改居”村民的社區(qū)非政治性參與

非政治性的社區(qū)參與是指與居民參與日常生活相關(guān)的事務(wù)性的公共活動，通常包括文化娛樂活動、社區(qū)志愿服務(wù)、保健健身等活動。非政治性社區(qū)參與最突出的特點就是其與社區(qū)居民的日常生活密切相關(guān)而不參與社區(qū)權(quán)力的運作[18]。因此非政治性的社區(qū)參與程度通常優(yōu)于政治性參與。由于“村改居”社區(qū)處于社區(qū)轉(zhuǎn)型初始階段，社區(qū)文化娛樂活動經(jīng)常是在政府主導(dǎo)下進行，政治性有余，而文化性、群眾性不足[19]。馬孟庭(2014)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“村改居”社區(qū)村民在文化娛樂活動的參與上存在年齡適中化、主體單一化、需求擴大化等特點；社區(qū)舉辦的活動中，最多的是舞蹈活動，而體育活動、民俗活動、書畫比賽等活動只占社區(qū)活動的一小部分，不能滿足村民的需求，社區(qū)缺乏活動多樣性[20]。蔣福明(2013)的研究發(fā)現(xiàn)，由于政府與社會的投入不足以及缺乏相關(guān)部門的重視，“村改居”社區(qū)文化參與呈現(xiàn)出以下幾個問題：一是缺乏統(tǒng)一的組織，居民文化活動相對單調(diào)；二是由于村民文化水平通常不高，因此只能參與一些分散的文化活動；三是社區(qū)管理者缺乏組織大規(guī)模文化活動的能力和經(jīng)驗，導(dǎo)致社區(qū)無法開展大規(guī)模的文化活動[21]。

四、城郊“村改居”村民社區(qū)參與的主要問題

社區(qū)作為居民社會生活最基本的載體之一，它是社會生活的縮影，最能反映居民的真實生活。“村改居”社區(qū)是城市化及城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)物，具有過渡性與強烈的異質(zhì)性[22]。這些特征所造成的問題限制了村民的社區(qū)參與和“村改居”社區(qū)的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和發(fā)展，深入分析可以發(fā)現(xiàn)“村改居”社區(qū)參與的主要問題如下：

(一)村民社區(qū)參與意愿薄弱

“村改居”社區(qū)改變了村民舊有的生活方式，難以保持如傳統(tǒng)村莊那樣親密的社會聯(lián)系，從而影響了村民的參與意愿。同時“村改居”之后，社區(qū)行政和集體經(jīng)濟分離，各項公共事務(wù)由居委會決策并且公開，原來的相對閉塞的熟人社會被打破，也使得村民的參與意愿有所下降[16]。此外，由于村民認同感不強且沒有形成有效的共建機制，村民的社區(qū)參與意識十分薄弱，屈曉娟的調(diào)查顯示大多數(shù)居民都是被動地參與社區(qū)活動，而村民社區(qū)參與的主要動員方式為居委會的勸說[23]。

(二)社區(qū)參與分布領(lǐng)域不平衡

“村改居”社區(qū)的過渡性決定了其社區(qū)參與具有復(fù)雜性，村民社區(qū)參與的領(lǐng)域分布嚴重不平衡，具體表現(xiàn)為文娛休閑活動較多，民主政治活動很少[24]。李明珠在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)村民的社區(qū)參與多為文化參與，其中包括社區(qū)文化活動、社區(qū)娛樂活動、社區(qū)志愿服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生活動、社區(qū)公益活動等，經(jīng)濟參與和政治參與也只限于與自身利益有關(guān)的，社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)和社區(qū)建設(shè)的自治權(quán)并沒有得到真正意義上地正當使用[25]。

(三)城郊村民的參與水平較低

“村改居”村民的政治文化素養(yǎng)與表達利益訴求的能力在一定程度上限制了“村改居”社區(qū)的社區(qū)參與。謝麗娟研究發(fā)現(xiàn)“村改居”村民大多為農(nóng)民，文化層次不高，在政治參與中更多是關(guān)注眼前的與自身的利益，缺少長遠的、具體的綜合考量?？梢?，參與者的政治參與能力與社區(qū)對社區(qū)決策與監(jiān)督的參與者要求不相符合，限制了城郊村民的社區(qū)參與水平[26]。

(四)社區(qū)參與效果差

社區(qū)參與很難滿足每個居民的需求。肖富群指出，社區(qū)公共事務(wù)并非面向全體居民，涉及所有居民的利益，而只是一部分居民的社區(qū)公共行為價值。只要這部分居民能夠以積極的態(tài)度投身到社區(qū)事務(wù)中來，就已經(jīng)具備了形成一個良好社區(qū)參與效果的前提條件[27]。但在“村改居”社區(qū)之中，很少有居民能夠表現(xiàn)出對于社區(qū)事務(wù)有較高的積極性且缺少提出訴求的意識，大多村民會因為居委會的動員或者參與獎品的物質(zhì)誘惑而參與社區(qū)活動，這種被動性的社區(qū)參與，效果往往不盡如人意[28]。

五、城郊“村改居”村民社區(qū)參與的影響因素

為了進一步探討城市化背景下城郊地區(qū)“村改居”村民社區(qū)參與狀況，從政策、社區(qū)、個人層面深入分析“村改居”村民社區(qū)參與的影響因素。

(一)政策層面

首先，“村改居”社區(qū)參與的相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏必要的制度保障。殷琦指出，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中都沒有對“村改居”社區(qū)居委會或村委會的職能、功能以及換屆選舉等政治性、制度性問題做出明確的劃分?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會的職能不明確、定位混淆，缺少應(yīng)有的法律法規(guī)的保護，導(dǎo)致居委會承擔了過多的行政性事務(wù)，而忽視了居民社區(qū)參與社區(qū)建設(shè)的作用[29]?！按甯木印鄙鐓^(qū)是政府進行城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物，社區(qū)建設(shè)與社區(qū)參與也并沒有具體的政策綱要來依托，對于村民為什么要參與、如何參與、參與的途徑、參與條件等也是一個不斷摸索的過程[16]。

其次，“村改居”社區(qū)參與的行政化傾向嚴重。對于社區(qū)的長期干預(yù)使得社區(qū)誤認為自己為政府而服務(wù)，居民誤以為社區(qū)是政府的行政機構(gòu)不愿意干預(yù)社區(qū)公共事務(wù)。當前居委會是政府體制內(nèi)的組織機構(gòu)，受政府的管理，政府將居委會作為一個派出機構(gòu)，用行政的方式領(lǐng)導(dǎo)居民委員會的工作，在不知不覺中就形成了一種上下級的工作關(guān)系[30]。這種“行政化”特征也阻礙了居民進行社區(qū)參與，一定程度上對于居民社區(qū)參與的形式內(nèi)容也形成一種局限。

(二)社區(qū)層面

第一，社區(qū)管理銜接不暢，權(quán)責不明確。目前“村改居”的社區(qū)管理模式主要包括“村委會轉(zhuǎn)居委會”模式和“村委會與居委會并行”模式?！按逦瘯D(zhuǎn)居委會”的社區(qū)管理人員與舊有農(nóng)村社區(qū)的村干部高度重合。這些管理人員的管理知識與經(jīng)驗大多是如何管理村集體，對于管理城鎮(zhèn)化社區(qū)缺乏相關(guān)知識與經(jīng)驗。大多管理人員文化程度不高，在學習新的管理知識與技能方面還存在著一定的困難，導(dǎo)致“村改居”社區(qū)管理機制在一定程度上有所脫節(jié)，社區(qū)工作人員在管理方式、管理經(jīng)驗、管理知識上出現(xiàn)“水土不服”[31]。同時由于處于“村改居”的過渡期，社區(qū)居委會難以真正發(fā)揮其維護社區(qū)居民利益的根本作用，使社區(qū)居委會的功能和地位在一定程度上被弱化[32]。在“村委會與居委會并行”的模式中，基層政府直接對社區(qū)的公共事務(wù)進行管理，但保留了村委會的行政功能繼續(xù)行使著原有的部分自治的權(quán)利，來為村民自治創(chuàng)造條件，而居委會由政府直接任命，在社區(qū)內(nèi)承擔著公共管理職能。村居并行模式的問題在于權(quán)責不明，居委會在社區(qū)中存在感較低，這不利于村民組織化系統(tǒng)化的社區(qū)參與，也阻礙了村民由農(nóng)民向市民進行角色轉(zhuǎn)型，弱化了村民融入城市的能力[33]。

(三)村民個體層面

首先，村民與社區(qū)之間缺乏實體利益的關(guān)聯(lián)。由于土地政策的轉(zhuǎn)變，許多“村改居”社區(qū)的村民還在享受著土地所帶來的紅利，舊有的農(nóng)村社區(qū)依然與村民保持實體性的聯(lián)系?，F(xiàn)有“村改居”社區(qū)與村民在物質(zhì)層面上的利益關(guān)系不強，導(dǎo)致居民參與意愿薄弱、缺乏歸屬感。城市化使得“村改居”村民的人際關(guān)系逐步疏離、利益關(guān)系也在不斷弱化，由于鄰里之間生產(chǎn)性的利益聯(lián)系消失，生活性的聯(lián)絡(luò)也在漸漸趨近于無，影響了城郊村民對于社區(qū)參與的積極性。

其次，村民缺乏社區(qū)認同感和歸屬感。目前“社區(qū)”以及“城鎮(zhèn)社區(qū)”的概念對于“村改居”社區(qū)的村民來說依然還比較模糊，村民對于轉(zhuǎn)變后的“居民”身份也缺少認知，在觀念和生活方式等方面仍然難以脫離傳統(tǒng)思維，缺乏社區(qū)認同感和融入感。李然指出(2014)失地農(nóng)民的農(nóng)耕思想和保守意識導(dǎo)致他們拒絕社區(qū)參與這種“新事物”。村民的歸屬模糊與傳統(tǒng)思維導(dǎo)致了“村改居”社區(qū)村民社區(qū)參與不足[34]。

第三，村民缺少社區(qū)意識和參與意識?！按甯木印敝?，村民缺乏與其他村民之間的鄰里交流，一定程度上出現(xiàn)了人際疏離的現(xiàn)象，社區(qū)內(nèi)部也產(chǎn)生了一些分化和隔閡。村民對于新組建的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組缺乏信任感，這就造成村民嚴重缺少社區(qū)參與的意識，也會給社區(qū)工作造成極大的不便[35]。何建寧(2016)指出，“村改居”社區(qū)村民是城市化的既得利益者，拆遷安置等特殊政策雖然強化了其自身弱勢群體的身份認同感[36]，但與此同時也削弱了村民進行社區(qū)參與性互動的意愿。吳凱提出，如果村民不能在經(jīng)濟，政治和文化生活中認識到市民的身份，那么村民身份的轉(zhuǎn)變就無法實現(xiàn)，其感知，情感體驗和行為表現(xiàn)等都會與市民的身份不符，對于社區(qū)參與意愿自然也不強[37]。

六、促進城郊“村改居”村民社區(qū)參與的對策建議

(一)政策層面

1.要建立并完善規(guī)范化的社區(qū)參與制度，保障村民社區(qū)參與的權(quán)利。首先，政府、社區(qū)、居民、社會組織和其他參與實體需要在一個清晰明確的、制度化、規(guī)范化的社區(qū)參與機制下來系統(tǒng)地闡明各參與實體的權(quán)利和義務(wù)，建立具有“村改居”社區(qū)特色的居民社區(qū)參與機制。其次，要扶持社區(qū)基層自治組織、社區(qū)社會組織的健康發(fā)展，完善社區(qū)基層組織機構(gòu)設(shè)置。社區(qū)基層組織的制度化和社區(qū)基層組織機構(gòu)設(shè)置的完善，有利于社區(qū)各參與實體之間的關(guān)系合理化，明確社區(qū)管理實體的功能和定位。

2.要淡化社區(qū)的行政化色彩，增強社區(qū)的服務(wù)職能。目前，政府為了便于管理，采用一種自上而下的模式管理社區(qū)，這勢必會導(dǎo)致社區(qū)的行政化傾向，使社區(qū)居民難以產(chǎn)生歸屬感。因此，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，由“領(lǐng)導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)路人”，基于政府對社區(qū)廣泛而深入的了解，對社區(qū)建設(shè)和工作方式進行方向性的指導(dǎo)，同時給予社區(qū)財政、政策、人才方面的支持。其次，社區(qū)必須轉(zhuǎn)變理念，由“被領(lǐng)導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_拓者”，要增強創(chuàng)新意識，提高專業(yè)水平，強化社區(qū)自身的服務(wù)功能。

(二)社區(qū)層面

1.要理順村委會與居委會的關(guān)系?；凇按甯木印鄙鐓^(qū)的特殊性，村委會仍有其存在的必要性與合理性，田鵬等也認為在較短的時間內(nèi)，村莊治理模式依然要發(fā)揮其社區(qū)治理的職能[38]。順利地將集體經(jīng)濟的代理權(quán)由村委會移交到居委會[39]。首先，要推動建立完善的相關(guān)法律法規(guī)，使“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟組織改制立足于法律。只有在相關(guān)法律法規(guī)明確的基礎(chǔ)上，才能更好地厘清政府與社區(qū)、村委會與居委會、村委會與村民、居委會與村民的關(guān)系[40]。其次，促進集體經(jīng)濟組織制度化改革，包括產(chǎn)權(quán)、股份紅利、集體資產(chǎn)、社會保障的改革。不但可以加強對集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，更重要的是可以將村集體的經(jīng)濟職能與居委會的自治職能劃分開，實現(xiàn)社區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.要提升社區(qū)管理人員專業(yè)水平，加強社區(qū)社會工作者隊伍建設(shè)?！按甯木印鄙鐓^(qū)的管理人員大多為原先村委會的村干部，依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗與聲望管理社區(qū)。并且他們其中大部分人缺乏專業(yè)的社區(qū)工作知識、文化水平不高。這就要求社區(qū)管理人員要盡快轉(zhuǎn)變觀念，接受系統(tǒng)的、專業(yè)的社區(qū)管理技能培訓(xùn)。同時，建立完善的社區(qū)工作者工作機制，制定“村改居”社區(qū)工作者工作條例，規(guī)范社區(qū)工作者的招聘、管理、考核，多多吸納專業(yè)的、具有創(chuàng)新能力的社區(qū)工作人才，逐步建立專業(yè)的、有創(chuàng)新性的、高職業(yè)素養(yǎng)的社區(qū)工作者隊伍。

3.積極培育社區(qū)社會組織，建立社區(qū)教育模式。想要有效解決“村改居”社區(qū)供給不到位的問題，除了要制定制度化的社區(qū)參與保障機制，社區(qū)還應(yīng)積極培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，實現(xiàn)村民、居委會、村委會、政府、社區(qū)社會組織的多元主體共治。同時，建立有特色的、體系化、制度化的“村改居”社區(qū)教育模式。針對失地農(nóng)民的特點開展職業(yè)技能培訓(xùn)，有利于村民學習能力與文明意識的提高，強化村民的參與意識。

(三)個體層面

1.要強化村民與社區(qū)之間的實體利益聯(lián)結(jié)，增加社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)公共利益的黏性。不同于單純的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，現(xiàn)有的“村改居”社區(qū)大多不掌握集體經(jīng)濟，所以社區(qū)和居民之間難以在公共利益上建立聯(lián)系。但是，由于社區(qū)公共性或準公共性的特點，這就決定了社區(qū)居民勢必要在公共服務(wù)的消費上產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。社區(qū)應(yīng)加強對公共事務(wù)的宣傳與動員，推廣以新媒體為媒介的網(wǎng)絡(luò)參與和宣傳，一方面可以降低參與和宣傳的成本，另一方面是宣傳可以覆蓋到更多的參與主體。強化社區(qū)居民對于公共事務(wù)的“主人翁”意識，在公共產(chǎn)品的消費上建立村民與社區(qū)之間的實體利益聯(lián)系，增強社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)公共利益的黏性。

2.要培育和增強村民的社區(qū)參與意識。社區(qū)意識對于居民的社區(qū)參與有著社區(qū)至關(guān)重要的聯(lián)系。通過開設(shè)文體娛樂活動，增加居民與社區(qū)之間、居民與居民之間的互動與溝通，為“村改居”社區(qū)的村民樹立現(xiàn)代化的社區(qū)意識與公民意識，激發(fā)其社區(qū)參與的熱情與積極性，使其增加對社區(qū)的認同感與歸屬感，形成“主人翁”意識。由于“村改居”社區(qū)的過渡性，村民是最了解自己現(xiàn)實需求的，居民如果能夠參與到社區(qū)建設(shè)中來，可以大幅度地提升社區(qū)建設(shè)效率。此外，還可以通過增強“村改居”村民的社會交往與鄰里關(guān)系來增強村民的社區(qū)參與意識。增強社區(qū)村民的鄰里互助，也有利于打破“村改居”村民由于居住環(huán)境改變而造成的鄰里尷尬、人際疏離，形成和諧的人際關(guān)系和社區(qū)氛圍。