王曉樺

（中共河北省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，河北 石家莊 050051）

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，是中央在我國工業(yè)化、城市化與鄉(xiāng)村發(fā)展緊密互動(dòng)的視野下，提出的又一創(chuàng)新舉措，將與承包地“三權(quán)分置”一道，共同推動(dòng)我國鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村振興是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢

改革開放四十年，我國工業(yè)化、城市化加速發(fā)展，經(jīng)歷了兩個(gè)大的時(shí)期，鄉(xiāng)村發(fā)展也呈現(xiàn)出階段性特征。隨著國際國內(nèi)形勢的深刻變化，鄉(xiāng)村振興將不可避免地成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要?dú)v史階段。

第一個(gè)時(shí)期：是20世紀(jì)八九十年代，在農(nóng)村土地承包制提高生產(chǎn)效率，釋放大量剩余勞動(dòng)力的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，支撐起我國經(jīng)濟(jì)的半壁江山。這一時(shí)期我國鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)普遍復(fù)蘇的特征。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是當(dāng)?shù)赝顿Y、當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，提高當(dāng)?shù)厥杖?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資、利潤、就業(yè)收入沉淀當(dāng)?shù)兀撬卩l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的第一波資本金。這一波資本金啟動(dòng)了我國早期城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動(dòng)了改革開放后廣大鄉(xiāng)村第一輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。這一輪復(fù)蘇具有普遍性。盡管在東南沿海地區(qū)，陸續(xù)引進(jìn)港澳臺(tái)等外資，有更多投資、利潤、就業(yè)收入沉淀當(dāng)?shù)?，加快了?dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化步伐，一些僑鄉(xiāng)提前邁進(jìn)鄉(xiāng)村振興的門檻。但總體上看，這一時(shí)期我國城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)域之間的不平衡問題并不顯著。

第二個(gè)時(shí)期：是21世紀(jì)初我國加入WTO后，在大量引進(jìn)外資、國際市場洞開的條件下，工業(yè)園區(qū)以集約利用基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢，吸引內(nèi)外資企業(yè)扎堆入住，我國工業(yè)化加速。這一時(shí)期我國城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)域之間開始急劇分化，呈現(xiàn)顯著的不平衡特征。

工業(yè)園區(qū)發(fā)端于東南沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、核心城市三大板塊，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資本與就業(yè)的高度聚集。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極化效應(yīng)，吸引著大量資本和人口流入這三大板塊。更多的企業(yè)投資、利潤、就業(yè)收入沉淀下來，是三大板塊城市化發(fā)展水平和鄉(xiāng)村發(fā)展水平，能夠邁進(jìn)較高層次的主要源泉。與之相反，中西部地區(qū)資本投入?yún)T乏、人口持續(xù)流出、就業(yè)收入減少。正是由于21世紀(jì)以來，我國工業(yè)化、城市化特別突出了重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展，使資本投入、人口、就業(yè)收入在不同區(qū)域間出現(xiàn)高度分化，導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村隨著工業(yè)化、城市化不斷分化的發(fā)展，在經(jīng)歷了第一輪普遍復(fù)蘇后，又開始進(jìn)入?yún)^(qū)域間顯著不平衡的狀態(tài)。

我國鄉(xiāng)村從第一階段的普遍復(fù)蘇，到第二階段區(qū)域間的不平衡，是改革開放政策不斷升級(jí)引導(dǎo)下，資本流動(dòng)的一個(gè)自然結(jié)果。20世紀(jì)八九十年代，以土地承包制和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為主的改革政策，引導(dǎo)資本留在當(dāng)?shù)亍⒃黾赢?dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、提高當(dāng)?shù)厥杖?，所以推?dòng)了我國早期城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村的普遍復(fù)蘇。21世紀(jì)初，以吸引外資、擴(kuò)大出口為主的開放政策，引導(dǎo)資本流入沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、中心城市，所以推動(dòng)了重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)化、城市化的高速發(fā)展，并促進(jìn)了重點(diǎn)區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展。

當(dāng)前，國際國內(nèi)環(huán)境已發(fā)生深刻改變，出口導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)遭遇巨大挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)向內(nèi)需成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在這個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，社會(huì)資本也開始尋找新的流動(dòng)方向和投資機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)村就是一個(gè)充滿機(jī)會(huì)的處女地。引導(dǎo)社會(huì)資本流入這塊處女地，必須推出新的改革政策，打開阻擋社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村的全部大門。

二、宅基地“三權(quán)分置”是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)制度性輪子

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，是推動(dòng)我國鄉(xiāng)村振興的第一個(gè)制度性輪子。其經(jīng)濟(jì)意義是：在集體土地所有權(quán)不變、農(nóng)民承包權(quán)益得到保護(hù)的前提下，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許土地向規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)。這打開了城市資本流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)的大門，也鼓勵(lì)鄉(xiāng)村資本以租賃、托管、股份合作等形式投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。正是在這個(gè)意義上，承包地“三權(quán)分置”，為鄉(xiāng)村振興安裝了第一個(gè)制度性輪子。目前這項(xiàng)工作已基本完成。

農(nóng)業(yè)并非社會(huì)資本能夠流入的唯一領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也非鄉(xiāng)村振興的唯一途徑。特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民俗景觀、旅游民宿、田園綜合體等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，表明鄉(xiāng)村有更多領(lǐng)域可以吸納社會(huì)資本，能在多樣化發(fā)展中實(shí)現(xiàn)振興。農(nóng)民宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，也可以像承包地一樣，成為吸引社會(huì)資本流入的有效載體。

農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”，是推動(dòng)我國鄉(xiāng)村振興的第二個(gè)制度性輪子。宅基地“三權(quán)分置”，核心是在宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)相對(duì)分離。它的意義是：通過放活農(nóng)民宅基地，打開社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域的大門，為鄉(xiāng)村振興開辟新領(lǐng)域、注入新能量。這不排除農(nóng)民可以在自己的宅基地上，建設(shè)鄉(xiāng)村民俗景觀和旅游民宿等。要做到成方連片建設(shè)，形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，不讓社會(huì)資本流入，僅靠農(nóng)民自身的點(diǎn)滴積累很難完成。正是在這個(gè)意義上，宅基地“三權(quán)分置”，為鄉(xiāng)村振興安裝了又一個(gè)制度性輪子。

農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”，會(huì)吸引更多社會(huì)資本流入農(nóng)村日益增多的空閑宅基地交易市場，發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入，吸引外出人員回鄉(xiāng)就業(yè)、城市人口回原籍養(yǎng)老。當(dāng)農(nóng)村重新成為社會(huì)資本、人口、就業(yè)收入的聚集地時(shí)，鄉(xiāng)村振興才能獲得強(qiáng)大動(dòng)力。

承包地“三權(quán)分置”，打開了社會(huì)資本流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的大門；宅基地“三權(quán)分置”，打開了社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域的大門，打開這兩扇大門，將引導(dǎo)社會(huì)資本全領(lǐng)域投資鄉(xiāng)村，有利于加快鄉(xiāng)村振興的步伐，有利于加快解決城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)域之間的不平衡問題。

三、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”需要修改《農(nóng)村宅基地管理辦法》

目前《農(nóng)村宅基地管理辦法》，是由各省依據(jù)國家《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)文件分別制定。各省的辦法在細(xì)節(jié)上有所差異，但內(nèi)容大體一致。一方面允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，另一方面明確了限制條件，規(guī)定宅基地使用權(quán)只允許在村集體組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。以下三種情況轉(zhuǎn)讓無效：（1）向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓無效；（2）向法人和其他組織轉(zhuǎn)讓無效；（3）向村集體組織成員以外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓無效。同時(shí)還規(guī)定村集體組織可以無償收回農(nóng)民空閑宅基地。這些限制條件和規(guī)定嚴(yán)重妨礙農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)修改。

只允許宅基地在村集體組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的封閉式管理思維。這一規(guī)定將農(nóng)民宅基地資格權(quán)和使用權(quán)不加區(qū)分，共同綁定在村集體組織內(nèi)部，對(duì)外具有排他性。在城鄉(xiāng)分割的封閉狀態(tài)下，這維護(hù)了村莊內(nèi)部宅基地的分配和使用秩序。但在城市化以及資本和人口自由流動(dòng)的大趨勢下，其負(fù)面作用日益凸顯：一是禁止外來居民獲得宅基地使用權(quán)，使村莊流失人口難以得到補(bǔ)充；二是禁止法人和其他組織獲得宅基地使用權(quán)，會(huì)阻擋社會(huì)資本流入村莊進(jìn)行投資，使村莊空閑宅基地不能充分利用。當(dāng)村莊人口不斷減少、農(nóng)民自身積累緩慢、社會(huì)資本又難以進(jìn)入新的增長領(lǐng)域時(shí)，鄉(xiāng)村振興的機(jī)會(huì)就會(huì)被限制在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的單一通道里，鄉(xiāng)村振興的步伐很難全面提速。

最近一些省份提出支持農(nóng)村集體組織，以出租、合作等方式盤活空閑宅基地，采取入股、聯(lián)營等方式發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的政策。這是一種政策創(chuàng)新。這一創(chuàng)新允許以村集體組織為主體整合空閑宅基地，統(tǒng)一對(duì)外轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。這有利于提高農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的定價(jià)地位，獲得更高的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益；有利于實(shí)現(xiàn)空閑宅基地的整體開發(fā)。但在農(nóng)民和村集體組織之間劃出一個(gè)宅基地權(quán)利邊界，保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)，是平穩(wěn)落實(shí)這一改革政策，并允許農(nóng)民以自主化市場方式，開發(fā)空閑宅基地的制度性條件。

要保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)，需要進(jìn)行宅基地管理辦法創(chuàng)新：一要明確村集體組織不得無償收回農(nóng)民宅基地。在特殊情況下確需收回的，必須征得戶主同意后有償收回。這是保障宅基地資格權(quán)的根本。二要允許農(nóng)戶向村集體組織成員之外的個(gè)人和法人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，并可以獲得使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。這是保障宅基地資格權(quán)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。三要對(duì)宅基地資格權(quán)設(shè)置必要年限。如同土地承包權(quán)設(shè)有年限一樣，這是用新的方式保持宅基地集體所有制性質(zhì)。四要規(guī)定不同村莊在撤并整合時(shí)，宅基地可以進(jìn)行等量或等價(jià)置換。這對(duì)在工業(yè)化和城市化過程中，中西部地區(qū)日漸蕭條、急需撤并的小型村莊具有實(shí)際意義。這是保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)在村莊撤并中不喪失的有效辦法；是小型村莊共同整合資源、共同吸引社會(huì)資本打造農(nóng)村新業(yè)態(tài)的有效途徑。這些創(chuàng)新與《土地管理法》沒有原則沖突，可以在總結(jié)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，修改《農(nóng)村宅基地管理辦法》，掃清宅基地“三權(quán)分置”的障礙。