郭菊娥,袁 憶,張 旭

(西安交通大學(xué)管理學(xué)院,陜西西安710049)

1978年改革開放以來,中國政府堅(jiān)持以人民利益為中心,以行政體制改革為抓手,不斷提升治理能力,優(yōu)化治理方式,積極應(yīng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求。政府職能轉(zhuǎn)變不僅是中央深化行政體制改革的關(guān)鍵工作之一,而且是政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)與核心目標(biāo),更是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念演進(jìn)的“微觀縮影”。研究政府職能轉(zhuǎn)變有助于闡明中國特色社會(huì)主義政府管理模式的內(nèi)在特征,從治理角度揭示中國社會(huì)發(fā)展歷程的脈絡(luò)線索,為發(fā)展和構(gòu)建面向未來的國家治理體系提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

近年來有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的研究可以凝練為總結(jié)政府職能轉(zhuǎn)變的過程、關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯和探索政府職能轉(zhuǎn)變的路徑等方面?？偨Y(jié)政府職能轉(zhuǎn)變的過程研究,周志忍等[1]基于變革管理視角,認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了兩個(gè)階段,改革重點(diǎn)分別是經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)管理與公共服務(wù)職能;鄧雪琳[2]通過對(duì)1978 —2015年間政府工作報(bào)告文本的量化分析,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)歷來都是政府職能的核心內(nèi)容。關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯研究,竺乾威[3]認(rèn)為改革開放以來三個(gè)階段職能轉(zhuǎn)變的改革邏輯是從以權(quán)力為中心到政府運(yùn)作流程方式為中心,再歸回以權(quán)力為中心;呂同舟[4]提出了理論和過程兩種辯證統(tǒng)一的政府職能轉(zhuǎn)變邏輯,認(rèn)為進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變需要將職能轉(zhuǎn)變與治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新相結(jié)合。探索政府職能轉(zhuǎn)變的路徑研究,青鋒[5]認(rèn)為將政府職能轉(zhuǎn)變的理念貫徹于法律法規(guī)的制定過程以及通過清理現(xiàn)行法律法規(guī),調(diào)整和規(guī)制政府權(quán)力,是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的法治化路徑;王浦劬[6]則認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑具有階段性特征,2002年以前表現(xiàn)為以改革為引領(lǐng),2002年之后表現(xiàn)出以創(chuàng)新為引領(lǐng)。

雖然研究者從不同視角對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了深入探索,但基本上只聚焦于“政府”主體,關(guān)注職能轉(zhuǎn)變本身的目標(biāo)、原則、方法、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、邏輯與路徑等,對(duì)推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變的非政治領(lǐng)域的內(nèi)在因素鮮少涉及。本研究認(rèn)為,站在改革開放40周年的歷史節(jié)點(diǎn),應(yīng)從更為全局的視角,采用歷史和辯證相結(jié)合的思想,重新審視職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機(jī)理,突顯職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是政府對(duì)行政環(huán)境變化的主動(dòng)適應(yīng)或被動(dòng)反應(yīng)。行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為,行政系統(tǒng)存在的前提與發(fā)展基礎(chǔ)是包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三方面的行政環(huán)境。在現(xiàn)實(shí)中,行政環(huán)境的變化往往由一系列關(guān)鍵事件引領(lǐng)。因此,本研究將基于事件系統(tǒng)理論,深入挖掘政府職能轉(zhuǎn)變不同階段的關(guān)鍵事件,采用“歷史與當(dāng)下相結(jié)合”的雙重視角,剖析關(guān)鍵事件對(duì)中國行政體制改革的短期影響與“長(zhǎng)尾效應(yīng)”,審慎構(gòu)建我國政府職能轉(zhuǎn)變的演進(jìn)地圖。

一、基于事件系統(tǒng)理論的政府職能轉(zhuǎn)變分析框架

(一)事件系統(tǒng)理論與政府職能轉(zhuǎn)變

事件系統(tǒng)理論主要研究事件(Event)對(duì)主體狀態(tài)的影響。該理論改變了以往把事件作為一個(gè)整體影響主體行為的研究視角,指出事件本身具有強(qiáng)度、空間和時(shí)間三維屬性。事件強(qiáng)度代表了事件對(duì)主體的沖擊力,可以用新穎程度、顛覆程度和關(guān)鍵程度表示[7]。當(dāng)一個(gè)全新的、顛覆了主體以往認(rèn)知或行為的重要事件發(fā)生時(shí),該主體的行為會(huì)受到很大影響?？臻g屬性則代表了事件對(duì)于主體的空間關(guān)系結(jié)構(gòu),即該事件發(fā)生地與主體的距離以及對(duì)主體的覆蓋程度等,當(dāng)一個(gè)事件遠(yuǎn)離主體所處環(huán)境且只涉及主體一小部分時(shí),該事件可能難以影響主體的行為。時(shí)間屬性代表事件對(duì)主體施加影響的時(shí)機(jī)以及延續(xù)程度。例如,當(dāng)事件發(fā)生在主體的關(guān)鍵時(shí)刻或者長(zhǎng)期對(duì)主體產(chǎn)生影響(即使強(qiáng)度不大),則該事件對(duì)主體行為也會(huì)產(chǎn)生較大影響[8]。

事件系統(tǒng)理論為政府職能轉(zhuǎn)變研究提供了新視角。根據(jù)事件系統(tǒng)理論,政府作為行政主體,其行為變化會(huì)受到關(guān)鍵事件影響。具體而言,政府職能轉(zhuǎn)變的過程即政府通過內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和部門職責(zé)調(diào)整適應(yīng)外部行政環(huán)境變化的過程,其中行政環(huán)境變化可以通過一系列關(guān)鍵事件來表征?；谕苿?dòng)行政環(huán)境變化的關(guān)鍵事件研究政府職能轉(zhuǎn)變,有助于澄清政府職能轉(zhuǎn)變的深層動(dòng)機(jī),總結(jié)政府職能轉(zhuǎn)變的演進(jìn)特征。政府職能涵蓋領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容復(fù)雜,轉(zhuǎn)變過程并非一蹴而就。正如風(fēng)起于青萍之末,浪成于微瀾之間,政府職能轉(zhuǎn)變是由淺入深、由量變到質(zhì)變的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程。因此,本研究關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的階段性,基于階段時(shí)間內(nèi)發(fā)生的“事件集”角度分析外部行政環(huán)境變化,呈現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的演進(jìn)過程和階段性特征。

(二)基于事件系統(tǒng)理論的政府職能轉(zhuǎn)變演進(jìn)分析框架

根據(jù)事件系統(tǒng)理論,本研究選取改革開放40年來發(fā)生在社會(huì)和政府內(nèi)部的,事件強(qiáng)度高、發(fā)生時(shí)機(jī)特殊或持續(xù)影響時(shí)間長(zhǎng)以及對(duì)政府高層具有直接影響的一系列事件,形成不同政府職能演進(jìn)階段下的事件集。基于這些事件集構(gòu)建起改革開放40年政府職能轉(zhuǎn)變演進(jìn)的分析框架,具體如圖1所示。

圖1 改革開放40年政府職能的演變

二、事件系統(tǒng)理論下政府職能轉(zhuǎn)變演進(jìn)分析

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡期的政府職能轉(zhuǎn)變(1978—1992年)

1978—1992年是中國改革開放最初的14年,中國從這一時(shí)期開始在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),政府職能也由統(tǒng)治型逐步過渡到管理型。

1.關(guān)鍵事件

關(guān)鍵事件①:小崗村“包產(chǎn)到戶”——1978年11月,安徽省滁州市鳳陽縣小溪河鎮(zhèn)小崗村18位村民簽訂聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任書。

小崗村事件本質(zhì)上是家庭聯(lián)產(chǎn)承包突破人民公社“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”制度,引發(fā)輿論反思計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與“承包制”關(guān)系,最終推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

1962年以后,各地方廣泛采用的“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”人民公社制度,存在管理集中程度高、經(jīng)營方式單一以及分配上的平均主義等缺點(diǎn)[9]。“窮隊(duì)共富隊(duì)的產(chǎn)”往往會(huì)挫傷勞動(dòng)者的積極性,帶來個(gè)人與集體經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。小崗村事件可被視為中國“自下而上”從實(shí)踐領(lǐng)域?qū)τ?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的反思與突破。村民“托孤”以悲壯的姿態(tài)彰顯了改革力量態(tài)度的堅(jiān)決。小崗村事件的意義不僅僅在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村生產(chǎn)方式的“點(diǎn)式突破”,更在于帶動(dòng)了更多的“小崗村”出現(xiàn)(1979年春,全國已有200萬個(gè)村的3億社員采取“包產(chǎn)到組”),最終“聚沙成塔”引發(fā)社會(huì)輿論的“爭(zhēng)論”,進(jìn)而正式揭開中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。

關(guān)鍵事件②:經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立——1979年7月15日,中共中央、國務(wù)院在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區(qū),1980年5月16日,“特區(qū)”更名為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。

關(guān)鍵事件③:海南汽車倒賣案——1984年1月到1985年3月,海南政府領(lǐng)導(dǎo)干部采取炒賣外匯和濫借貸款等做法,先后批準(zhǔn)進(jìn)口近9萬輛汽車并進(jìn)行倒賣。

建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國“點(diǎn)式”探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嘗試,海南汽車倒賣案則反映了探索過程中包含政府在內(nèi)的社會(huì)主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的忽視,將行政指示奉為圭臬的體制“慣性”。

改革開放之初,我國仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度性內(nèi)在矛盾導(dǎo)致國內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境與法律體系都不支撐市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是外商投資。試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為解決這一問題的必然選擇,通過在特區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的經(jīng)濟(jì)政策、靈活的經(jīng)濟(jì)措施和特殊的經(jīng)濟(jì)管理體制,發(fā)揮外商投資的示范帶動(dòng)效果。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立為中國探索和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn),但在這一過程中也暴露出當(dāng)時(shí)國內(nèi)行政體制的諸多弊病,尤其是社會(huì)主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“認(rèn)識(shí)問題”。海南汽車倒賣案不僅典型且集中地凸顯出改革者急于求變、急于求成乃至于漠視法律的心態(tài),而且暴露了社會(huì)主體一方面將行政指示奉為圭臬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制“慣性”,另一方面藉由改革之名踐踏法律的失格行為。

關(guān)鍵事件④:價(jià)格闖關(guān)——1988年底,在4年價(jià)格雙軌制和3年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)后中國嘗試“價(jià)格闖關(guān)”,但物價(jià)飛漲,居民出于恐慌瘋狂搶購物資,導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)再趨緊繃。

價(jià)格闖關(guān)是中國在更深層次推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的積極嘗試,一方面體現(xiàn)出中國政府推動(dòng)改革的迫切性,另一方面也體現(xiàn)出政府職能部門對(duì)中國國情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律仍沒有充分掌握。

物價(jià)闖關(guān)是中國放開價(jià)格管制,讓雙軌制價(jià)格體制“并軌”的首次嘗試。盡管價(jià)格并軌是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然結(jié)果,但政府低估了改革的影響,全國性的價(jià)格失控引發(fā)了民眾極大的恐慌情緒,瘋狂的搶購行為最終導(dǎo)致此次嘗試以失敗告終。價(jià)格闖關(guān)事件對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了較為負(fù)面的影響,雖然沒有招致毀滅性的生產(chǎn)崩潰,但對(duì)全國民眾的改革熱情則是一次重大的挫敗。

2.關(guān)鍵事件對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

中華人民共和國成立之初,為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì),政府以行政手段代替市場(chǎng)機(jī)制,依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分配物資以調(diào)節(jié)商品供求關(guān)系,形成“全能型”政府,同時(shí)扮演生產(chǎn)者、監(jiān)督者、調(diào)控者的角色。這是中國政府職能轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)。

第一,小崗村事件及其引發(fā)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革表明政府職能轉(zhuǎn)變的初始導(dǎo)向是發(fā)展經(jīng)濟(jì),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制意味著生產(chǎn)者被允許擁有并自行分配生產(chǎn)剩余。中央領(lǐng)導(dǎo)承認(rèn)“包產(chǎn)到戶”合法性意味著發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為政府工作中心——只要改革有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,便通過試點(diǎn)開展嘗試。當(dāng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度,需要政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置中匹配相應(yīng)變動(dòng)時(shí),來自基層的關(guān)鍵事件成功地發(fā)揮了其“滲透效應(yīng)”。1982年,為更好地履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革重新組建了國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì),將撤銷的國家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、國家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)、國家能源委員會(huì)和國務(wù)院財(cái)貿(mào)小組的一部分主管業(yè)務(wù)交由國家經(jīng)委負(fù)責(zé),切實(shí)擴(kuò)大國家經(jīng)委職權(quán)和業(yè)務(wù)范圍,從而能夠集中統(tǒng)一地指揮國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

第二,經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)表明政府在可控范圍內(nèi)探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的碰撞,通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐活動(dòng),選擇性地“倒逼”政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能。中美建交之后,由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立,大量外資進(jìn)入中國開展投資活動(dòng)。中央政府原有對(duì)外貿(mào)易部門的運(yùn)行模式已不能滿足不斷發(fā)展和變化的對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)。機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、干部老齡化等問題嚴(yán)重制約政府職能發(fā)揮。因此,政府通過合并進(jìn)出口管理委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和外國投資管理委員會(huì)等相似部門,設(shè)立對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部,統(tǒng)一履行對(duì)外經(jīng)貿(mào)職責(zé),同時(shí)通過廢除領(lǐng)導(dǎo)終身制,精簡(jiǎn)編制等方式調(diào)整內(nèi)部職能結(jié)構(gòu),提高工作效率。

第三,海南汽車倒賣案盡管對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的方向和強(qiáng)度沒有直接影響,但是通過“集體式”失格行為提醒政府在轉(zhuǎn)變職能后需要強(qiáng)化觀念革新與市場(chǎng)監(jiān)管。海南汽車倒賣案的發(fā)生暴露了中國改革過程中的觀念紊亂和制度悖論,時(shí)任海南行政區(qū)黨委書記、公署主任雷宇對(duì)《加快海南島開發(fā)建設(shè)問題討論紀(jì)要》的“過度解讀”,當(dāng)?shù)睾＼妱?dòng)用軍艦以調(diào)防名義協(xié)同走私等等荒謬的改革行為,表面上看是以改革之名對(duì)既有制度進(jìn)行創(chuàng)造性破壞,本質(zhì)上則是行政主體未能領(lǐng)會(huì)政府主導(dǎo)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的復(fù)雜性和艱巨性,妄想行政權(quán)力以“破格獲取”的方式滿足市場(chǎng)需求獲得改革成績(jī)。這起局部“自行放大”改革失格行為加強(qiáng)了政府對(duì)改革過程中市場(chǎng)監(jiān)管的重視力度。

第四,價(jià)格闖關(guān)失敗客觀上引發(fā)精簡(jiǎn)過后的政府職能機(jī)構(gòu)再次膨脹,政府公信力下降,表明政府職能轉(zhuǎn)應(yīng)充分重視改革陣痛引發(fā)的社會(huì)效應(yīng),以漸進(jìn)形式推進(jìn)改革。在價(jià)格闖關(guān)前夕,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和價(jià)格雙軌制的實(shí)施已經(jīng)導(dǎo)致商品價(jià)格不斷上漲,民眾積累了一定恐慌情緒。盡管政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到價(jià)格闖關(guān)會(huì)引發(fā)陣痛,但對(duì)情況認(rèn)識(shí)不充分,最終引爆了民眾嚴(yán)重的恐慌情緒,導(dǎo)致價(jià)格失控、闖關(guān)失敗。政府不得不再次加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管控,已經(jīng)精簡(jiǎn)過的政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹,引發(fā)了改革的反復(fù)。

1982年黨的十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則,盡管未動(dòng)搖計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位,但已將市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制引入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。1988年政府進(jìn)一步提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,提出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是“公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。政府開始將“生產(chǎn)者”職能剝離,自身只專注于“管理者”職能。盡管這一歷史階段的職能轉(zhuǎn)變存在諸多問題,精簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出一定的膨脹反復(fù),但一系列事件所引發(fā)的,無論是觀念還是實(shí)際的職能轉(zhuǎn)變,都影響著今天的行政體制。目前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依然是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度。經(jīng)濟(jì)特區(qū)使得一批沿海城市快速發(fā)展,促進(jìn)了中西方經(jīng)濟(jì)體制交流,帶動(dòng)了我國政府職能的不斷發(fā)展和完善,如今深圳等地區(qū)始終走在中國改革前沿,仍在通過不斷嘗試和創(chuàng)新,為中國政府職能轉(zhuǎn)變提供先行經(jīng)驗(yàn)。

(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的政府職能轉(zhuǎn)變(1992—2001年)

1992年黨的十六大首次提出了建設(shè)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的偉大目標(biāo),標(biāo)志著我國正式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代邁入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。

1.關(guān)鍵事件

關(guān)鍵事件①:中央財(cái)政危機(jī)——1993年,中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足,難以維持各項(xiàng)硬性支出。

中央財(cái)政危機(jī)是改革開放后中央在“區(qū)塊分割”行政隸屬關(guān)系控制體系“分權(quán)讓利”的結(jié)果,是行政體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的突出表現(xiàn)。

改革開放初期,政府建立了“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制,打破了“大鍋飯”財(cái)政格局,加強(qiáng)地方財(cái)政權(quán)限。分級(jí)包干體制對(duì)調(diào)動(dòng)地方積極性和權(quán)責(zé)統(tǒng)一起到了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),其缺陷也不斷顯露。區(qū)塊分割的行政管理體制客觀上導(dǎo)致地方低水平重復(fù)建設(shè)和盲目投資。盡管“利改稅”后企業(yè)經(jīng)營自主性有所提升,但地方利益和企業(yè)捆綁導(dǎo)致地方政府通過行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的行為依然嚴(yán)重。改革開放后中國經(jīng)濟(jì)總體上出現(xiàn)了持續(xù)性的高增長(zhǎng),但稅收收入增速明顯低于稅源增速,財(cái)政收入占GDP比例逐年下降。到1993年中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足,導(dǎo)致政策虧損性補(bǔ)貼資金和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金等各類硬性支出難以到位。中央財(cái)政危機(jī)的背后,是區(qū)塊分割行政隸屬關(guān)系下中央和地方關(guān)系不順及缺乏規(guī)范性導(dǎo)致的中央宏觀調(diào)控能力下降。

關(guān)鍵事件②:住房市場(chǎng)化——1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》發(fā)布實(shí)施,住房公積金制度開始全面建立。

“房改房”概念的誕生,意味著私房可以上市買賣,公房作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物退居幕后。

1991年初,由于居民住房情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾突出,上海向新加坡學(xué)習(xí),開始建設(shè)公積金制度,公積金制度將中國房改從存量轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)變到了增量擴(kuò)展之上。公積金制度在試行兩年多后于1994年開始在全國范圍普及。住房市場(chǎng)化改變了以往住房“靠政府、靠單位、靠企業(yè)”的觀念?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》是建立在經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)基礎(chǔ)上的,具有保障性質(zhì)的住房供應(yīng)體系,主要為解決企業(yè)職工以及城市居民的住房困難。至1998年,全國城鎮(zhèn)自有住房占全部住房的比例已超過50%。

關(guān)鍵事件③:匯率市場(chǎng)化——1994年1月1日,人民幣官方匯率與外匯調(diào)劑價(jià)格正式并軌。

關(guān)鍵事件④:外貿(mào)市場(chǎng)化——1994年1月11日,國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步深化對(duì)外貿(mào)易體制改革的決定》,對(duì)外貿(mào)領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)化改造。

1994年的外貿(mào)體制改革以匯率并軌為核心,實(shí)行以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的、單一的、有管理的浮動(dòng)匯率制。推動(dòng)外貿(mào)開放經(jīng)營、平等競(jìng)爭(zhēng)、自負(fù)盈虧,建立適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則的運(yùn)行機(jī)制。

1991年,中國已經(jīng)開始實(shí)行雙重匯率制度,并在之后的兩年多時(shí)間里做過數(shù)十次調(diào)整,為匯率市場(chǎng)化打下了基礎(chǔ)。到1994年,中國正式實(shí)行以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的匯率制度,實(shí)現(xiàn)了官方和市場(chǎng)匯率的并軌,為外貿(mào)體制的改革打下了基礎(chǔ)。外貿(mào)體制改革后,本著政企分開的原則,政府不再通過外貿(mào)承包的指令性計(jì)劃指標(biāo)直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)取消了各類外匯留成、上繳以及額度管理,實(shí)施外匯收入結(jié)匯制,鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)入外貿(mào)行業(yè),從而實(shí)現(xiàn)了外貿(mào)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改造。

關(guān)鍵事件⑤:國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革——1998年,國務(wù)院進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整,組成部門減少了1/4,專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門基本撤銷,編制減少了近1/2。

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是前期對(duì)政府職能定位的探索通過組織機(jī)構(gòu)調(diào)整形式的“固化”,標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能在制度層面的確立。

國務(wù)院于1992年提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,讓市場(chǎng)在資源分配中起基礎(chǔ)性作用。但1993年的機(jī)構(gòu)改革并未對(duì)政府工作部門做出大幅度調(diào)整。在之后五年的過渡期中,政府在各個(gè)領(lǐng)域職能定位上進(jìn)行了一系列市場(chǎng)化改革實(shí)踐,如房改與匯改等。1998年啟動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革歷時(shí)四年半,自上而下對(duì)政府職能部門進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)整。改革撤銷了幾乎所有專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門,國務(wù)院各部門轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會(huì)中介組織和地方的職能超過200項(xiàng),全國各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬名,基層機(jī)構(gòu)清退超編人員約43萬人。至此,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府職能基本完結(jié),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能初步確立。

2.關(guān)鍵事件對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

在改革開放之初,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。盡管并未改變我國以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)體制,但在十余年改革實(shí)踐過程中積攢的寶貴經(jīng)驗(yàn),為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步確立奠定了基礎(chǔ)。

第一,中央財(cái)政危機(jī)引發(fā)中央和地方、政府和企業(yè)的關(guān)系重塑,政府與市場(chǎng)的關(guān)系逐漸清晰。財(cái)政包干體制打破了傳統(tǒng)高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制,刺激了地方積極性,對(duì)中央支出壓力有一定緩解。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,造成了“弱中央,強(qiáng)地方”的局面,中央政府宏觀調(diào)控能力被弱化。同時(shí),由于缺乏對(duì)地方政府行為的規(guī)制和監(jiān)督,區(qū)塊分割的隸屬關(guān)系讓地方政府片面追求地方利益,最終導(dǎo)致中央財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。財(cái)政危機(jī)迫使中央政府重新思考和地方的財(cái)政隸屬關(guān)系,進(jìn)而引發(fā)了分稅制改革。分稅制改革后,稅收被分為三類:一是中央稅,用于保障國家利益以及進(jìn)行宏觀調(diào)控;二是中央與地方共享稅,用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展;三是地方稅,用于增加地方財(cái)政收入。分稅制改革一方面強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力,另一方面逐步消除了國家與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政企分離,使企業(yè)不再依靠行政領(lǐng)導(dǎo)而自覺地按市場(chǎng)要求進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。

第二,房改推動(dòng)了中國城市化的進(jìn)程,人口從農(nóng)村流向城市,帶來了政策、制度以及整個(gè)社會(huì)環(huán)境的深刻變化。改革開放初期,城鎮(zhèn)人口不足2億,居民消費(fèi)水平較低,政府實(shí)行“統(tǒng)一管理,統(tǒng)一分配,以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度。盡管早在1980年政府就開始推行住房商品化政策,但受到市場(chǎng)購買力制約,效果并不理想。之后提出的“提租補(bǔ)貼”制度也未能根本解決住房問題。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和城市人口的增多,城鎮(zhèn)居民住房需求和公房供給之間的矛盾突出。住房公積金制度的建立,正式推動(dòng)了我國住宅商品化改革。這是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,向住宅領(lǐng)域擴(kuò)展的結(jié)果,其背后的制度變化實(shí)際上是我國居民住宅產(chǎn)權(quán)的變化。在福利房制度下,住宅的產(chǎn)權(quán)屬于政府和企業(yè),居民無法自由買賣,只能等待分房。但分房需要通過級(jí)別、工齡、年齡、家庭人口等一系列條件的審核和排名,極大地抑制了居民的住房需求。商品房制度下,居民擁有住宅產(chǎn)權(quán),可以自由買賣。房屋的商品化對(duì)國民經(jīng)濟(jì)起到了明顯的拉動(dòng)作用。

第三,外貿(mào)市場(chǎng)化后中國經(jīng)濟(jì)對(duì)開放程度加大,政府在國際貿(mào)易中的地位和角色發(fā)生轉(zhuǎn)變,推動(dòng)了關(guān)稅體系的重塑。作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車之一,對(duì)外貿(mào)易體制改革是我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一。伴隨著外貿(mào)市場(chǎng)化和對(duì)外開放程度增大,中國在世界經(jīng)濟(jì)中的參與程度不斷加深,扮演的角色和承擔(dān)的職責(zé)都發(fā)生了變化。尤其是隨著對(duì)外貿(mào)易體制向關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)則的不斷靠攏,中國通過建立健全外貿(mào)法律法規(guī)、完善外貿(mào)監(jiān)督管理體制、強(qiáng)化外貿(mào)政策保障等方式不斷加強(qiáng)和完善在對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域的職能。

第四,機(jī)構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”,體現(xiàn)了我國政府職能轉(zhuǎn)變理念和實(shí)踐先行,而后固化于制度的基本邏輯。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體,政府職能的定位決定了政府機(jī)構(gòu)的形式和部門具體職責(zé)。這意味著,機(jī)構(gòu)改革是政府主導(dǎo)下自上而下的,基于職能定位對(duì)職能履行方式的調(diào)整。由于制度應(yīng)當(dāng)具有持續(xù)性和穩(wěn)定性,職能轉(zhuǎn)變是理念和實(shí)踐先行,形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)理念正確性進(jìn)行檢驗(yàn)后,再在制度層面固化下來的過程,其中制度層面包括法律法規(guī)和政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置。改革開放之初到1998年的20年間經(jīng)歷了三次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革,但每次都逃脫不了精簡(jiǎn)再膨脹的怪圈。其根本原因是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)之間的不匹配,一方面發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)要求政府向市場(chǎng)放權(quán)、減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù),另一方面職能機(jī)構(gòu)設(shè)置上仍然保留著專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門,導(dǎo)致政企不分的現(xiàn)象難以消除。隨著1998年的政府機(jī)構(gòu)改革中專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的撤銷,制度層面上政企不分的組織基礎(chǔ)得到很大程度消除,完成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能在制度層面的轉(zhuǎn)變。

1992年黨的十四大提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,這是改革開放以來一次重大的理論突破,意味著我國正式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代[10-11]。這一階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府依然扮演著“管理者”的角色。但管理的重心不斷上移,在微觀層面弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的直接干預(yù),在宏觀層面加強(qiáng)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能,并不斷強(qiáng)化身為“監(jiān)督者”的角色,維護(hù)市場(chǎng)秩序。這一階段的職能轉(zhuǎn)變成果,直接影響著當(dāng)今的政府機(jī)構(gòu)架構(gòu)。特別是1998年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門,很大程度上消除了政企不分體制基礎(chǔ),將政府職能的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)[12]。自1998年之后,國務(wù)院機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象鮮有發(fā)生,政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)逐漸從“量”的變化轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)”的提升。另外,在這一時(shí)期,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”中的“兩駕”已經(jīng)開始發(fā)揮作用,其中,隨著住房制度的改革,房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用,但也催生了地方政府“土地財(cái)政”的特征,為后來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡埋下了伏筆。而外貿(mào)體制的改革,也為中國成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體、全球第二大貿(mào)易國奠定了基礎(chǔ)。

(三)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期(2001—2012年)

21世紀(jì)初,中國不斷加大對(duì)外開放程度,世界范圍內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)影響越來越密切,促使我國在全球化形勢(shì)下不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

1.關(guān)鍵事件

關(guān)鍵事件①:中國加入WTO——2001年12月11日中國正式成為世界貿(mào)易組織的第143名成員。

WTO作為一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的全球性貿(mào)易組織,其對(duì)政府行為的規(guī)制和約束對(duì)我國政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

加入WTO對(duì)中國來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。就機(jī)遇而言,一方面,WTO的最惠國待遇和自由貿(mào)易有利于我國產(chǎn)品和服務(wù)的出口和先進(jìn)技術(shù)的進(jìn)口;另一方面,加入WTO對(duì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)有巨大幫助。就挑戰(zhàn)而言,隨著關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的逐漸削減,進(jìn)口汽車等外國商品對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生沖擊。受全球化影響,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨挑戰(zhàn),競(jìng)爭(zhēng)力低下的國內(nèi)企業(yè)有倒閉風(fēng)險(xiǎn)。加入WTO后,我國行政管理體制同國際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則之間的差異快速暴露。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府對(duì)企業(yè)干預(yù)較多,帶有指向性的特殊政策導(dǎo)致國企和民企地位不平等的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。另外,我國行政體制下宏觀調(diào)控對(duì)行政手段過于依賴,重審批輕監(jiān)管的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制也與全面開放市場(chǎng)的WTO規(guī)則相違背。

關(guān)鍵事件②:SARS事件——2002年底SARS(非典型肺炎)在中國廣東順德首發(fā)并快速波及國內(nèi)多個(gè)地區(qū),2003年擴(kuò)散至東南亞乃至全球。

SARS事件中,由于政府應(yīng)急機(jī)制不足,信息披露不及時(shí)等職能的缺位,謠言快速傳播,民眾恐慌情緒嚴(yán)重,產(chǎn)生瘋搶物資等不理智行為,嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序。

SARS事件暴露了當(dāng)時(shí)中國政府在公共管理領(lǐng)域的諸多問題,如突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不足,信息披露不及時(shí),公共衛(wèi)生防御體系和醫(yī)療保障體系不健全,監(jiān)督機(jī)制不到位等等。由于部分政府官員未履行政府信息透明義務(wù),在疫情爆發(fā)伊始試圖掩蓋疫情的嚴(yán)重性,緩報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)疫情信息,導(dǎo)致謠言快速傳播,擴(kuò)大了社會(huì)的恐慌情緒,引發(fā)搶購等失控行為。在謠言和一些別有用心的輿論影響下,社會(huì)對(duì)政府信心下降,對(duì)政府公信力產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

關(guān)鍵事件③:國有商業(yè)銀行股改——2003年底,國家以中國銀行、建設(shè)銀行作為試點(diǎn),運(yùn)用國家外匯儲(chǔ)備等補(bǔ)充資本金進(jìn)行股份制改革,后推廣至其他國有商業(yè)銀行。

關(guān)鍵事件④:股權(quán)分置改革——2005年,國家啟動(dòng)股改,通過非流通股股東和流通股股東之間的利益平衡協(xié)商機(jī)制,消除A股市場(chǎng)股份轉(zhuǎn)讓制度性差異。

國有商業(yè)銀行股改和股權(quán)分置改革不僅是WTO規(guī)則下我國金融領(lǐng)域不斷開放的結(jié)果,更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)國有資產(chǎn)管理體制的改革,是我國政企分開的重要突破。

入世對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)一步開放的要求和國內(nèi)金融市場(chǎng)制度落后的矛盾逐漸加深。在金融領(lǐng)域一方面是五年內(nèi)取消銀行業(yè)限制的承諾;另一方面是國有四大行(工行、中行、建行和交行)壞賬嚴(yán)重、資本金缺口巨大的現(xiàn)狀,國外機(jī)構(gòu)甚至認(rèn)為中國國有銀行“技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)”。這一背景下,國家在保證絕對(duì)控股的前提下對(duì)國有商業(yè)銀行進(jìn)行了股份制改革,改革后銀行資本充足率大幅度上升,資產(chǎn)質(zhì)量顯著提高。在股權(quán)流通領(lǐng)域,我國國企長(zhǎng)期存在同股不同權(quán)、同股不同利等“股權(quán)分置”問題,2/3的股權(quán)不能流通。股權(quán)分置改革是規(guī)范資本市場(chǎng)的根本要求,改革后市場(chǎng)投機(jī)程度降低,中小投資者的權(quán)益得到保障,二級(jí)市場(chǎng)活力得到釋放。

關(guān)鍵事件⑤:《物權(quán)法》頒布——2007年,醞釀了13年的《物權(quán)法》頒布,這是一部調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律,也是對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的最基本準(zhǔn)則。

《物權(quán)法》對(duì)國家、集體和私人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù),保證了市場(chǎng)主體平等地位,體現(xiàn)了國家鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,是中國法制建設(shè)道路上的重要里程碑。

改革開放之后的30年中,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展,但在法律層面始終缺少保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)一規(guī)定?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心,無恒產(chǎn)者無恒心”,隨著非公經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民財(cái)產(chǎn)的不斷積累,人們對(duì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益的制度化需求越來越迫切?！段餀?quán)法》是我國第一部明確規(guī)定動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)的歸屬和利用的法律規(guī)則,結(jié)束了以往因司法解釋散亂、適用判例和法律文件不一致而產(chǎn)生的混亂。

2.關(guān)鍵事件對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

第一,加入WTO對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度起到重要引導(dǎo)和推動(dòng)作用。中國市場(chǎng)對(duì)外開放后,對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的影響因素增多,國內(nèi)市場(chǎng)變得更加復(fù)雜,這對(duì)政府宏觀調(diào)控職能提出了更高的要求。同時(shí),由于WTO組織對(duì)政府行為的規(guī)制和要求,政府通過行政手段干預(yù)市場(chǎng)的情況將受到更多的制約,這要求政府豐富和發(fā)展履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的其他手段,包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等。基于此,黨的十六大明確把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能確立為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,逐步形成“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”[13]。同時(shí),“深化國有資產(chǎn)管理體制改革,完善宏觀調(diào)控體系,健全金融監(jiān)管體制,推進(jìn)流通體制改革,加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)”[13]也成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。

第二,SARS事件暴露了當(dāng)時(shí)中國政府在公共服務(wù)職能上的缺位,“倒逼”政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變。SARS事件對(duì)政府處理突發(fā)危機(jī)事件的能力提出了挑戰(zhàn),特別是對(duì)政府信息公開透明提出了明確要求。緩報(bào)瞞報(bào)是政府官員“官本位”的思想作祟,將自己的“烏紗帽”看得高于民眾安危。SARS事件要求政府對(duì)自身和社會(huì)的關(guān)系重新反思,改變“官貴民輕”的管理者思維。衛(wèi)生部原部長(zhǎng)張文康和北京市原市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)因?yàn)樘幚怼胺堑洹蔽C(jī)不力,成為中國內(nèi)地首例部長(zhǎng)級(jí)別官員因失職而被解任。另外,SARS事件倒逼政府調(diào)整職能重心,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能。由于SARS事件的發(fā)生,中國公共服務(wù)領(lǐng)域以飛快速度進(jìn)步。從2003年到2006年,中國政府先后投入了257億元人民幣改善公共醫(yī)療設(shè)施和應(yīng)對(duì)傳染性疾病,建立疾病預(yù)防和控制系統(tǒng),傳染性疾病的通報(bào)體系覆蓋了全國95%以上面積的區(qū)域。國務(wù)院辦公廳和各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)案也在2003年7月之后相繼發(fā)布,涉及自然災(zāi)害、公民健康危機(jī)、工業(yè)事故以及重大交通事故等多個(gè)方面。

第三,國有商業(yè)銀行股改和股權(quán)分置改革反映了通過政府主導(dǎo)的制度性調(diào)整破除掣肘市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙,適應(yīng)外部環(huán)境變化,激發(fā)市場(chǎng)活力的改革思路。隨著與全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接軌和對(duì)外開放程度的加深,市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生巨大變化。尤其是金融領(lǐng)域,一方面國外資本的進(jìn)入必然會(huì)加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),另一方面單一所有制成為掣肘國有獨(dú)資經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的重要體制障礙。長(zhǎng)期內(nèi),公有制經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)了過多政策性業(yè)務(wù),競(jìng)爭(zhēng)力下降,難以達(dá)到國際要求標(biāo)準(zhǔn)。但在現(xiàn)有制度下,由于所有制及股權(quán)分置問題的限制,非公經(jīng)濟(jì)體難以發(fā)揮積極作用。破除體制機(jī)制障礙,發(fā)展多種混合所有制經(jīng)濟(jì)成為進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力的必然要求。

第四,《物權(quán)法》的頒布體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本制度,為依法行政、建設(shè)法治政府提供了法制基礎(chǔ)。物權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國家的基本制度之一,市場(chǎng)交易的本質(zhì)是物權(quán)的轉(zhuǎn)移,只有明確了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和用益物權(quán),市場(chǎng)交易行為才能得到保障。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制表現(xiàn)為公有制經(jīng)濟(jì)為主、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在這一體制背景下,《物權(quán)法》對(duì)理順國家與國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)關(guān)系,公共財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)關(guān)系,確認(rèn)和保護(hù)多種所有制經(jīng)濟(jì)具有重要意義,制定和實(shí)施《物權(quán)法》是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。依法治國是政府行使職能的基本理念,受制于法律法規(guī)的不完備,一物多賣、已售財(cái)產(chǎn)抵押等不法投機(jī)行為長(zhǎng)期存在卻得不到有效制止。《物權(quán)法》完善了市場(chǎng)秩序,明確和規(guī)范了市場(chǎng)交易行為,消滅了不法投機(jī)行為的制度基礎(chǔ),推動(dòng)了國家治理法治化的進(jìn)一步發(fā)展。

黨的十六大提出了深化行政管理體制改革,完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著2003年和2008年兩次機(jī)構(gòu)改革,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能結(jié)構(gòu)基本形成。比如2003通過建立國資委、組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局等部門,深化國有資產(chǎn)管理體制改革,推進(jìn)流通體制改革以及加強(qiáng)食品藥品安全與安全生產(chǎn)監(jiān)管[13]。黨的十七大則提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求,代表我國政府職能從“管理型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”,“在體制和制度層面更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用”[14]。政府則將更多的資源投入到公共服務(wù)領(lǐng)域,如2008年新組建的“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”“人力資源和社會(huì)保障部”“工業(yè)和信息化部”等都具有鮮明的服務(wù)特色。

(四)全面深化改革階段(2012—2018年)

新時(shí)期,中國進(jìn)入全面深化改革階段。新一屆領(lǐng)導(dǎo)人將行政體制改革提高到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新高度,全面推進(jìn)行政法治化、規(guī)范化。

1.關(guān)鍵事件

關(guān)鍵事件①:經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)——中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷30余年高速增長(zhǎng)后,GDP增幅自2012年起開始回落,2012、2013以及2014年上半年的增速分別為7.7%、7.7%和7.4%。

關(guān)鍵事件②:“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”——2014年李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇上首次提出推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”,并寫入2015年政府工作報(bào)告。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的實(shí)質(zhì)是原有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的衰退,在新常態(tài)下,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由要素和投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變,“雙創(chuàng)”是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求。

中國經(jīng)濟(jì)增速自2012年起開始放緩,經(jīng)歷了30多年高強(qiáng)度大規(guī)模開發(fā)建設(shè)后,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)飽和,靠人口紅利和低成本驅(qū)動(dòng)的粗放型、數(shù)量型擴(kuò)張轉(zhuǎn)入質(zhì)量型、差異化競(jìng)爭(zhēng)。從產(chǎn)業(yè)配置看,鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩,占用了大量生產(chǎn)資源,集聚了巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等行業(yè)卻存在社會(huì)力量進(jìn)入不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分的問題,導(dǎo)致社會(huì)資源嚴(yán)重錯(cuò)配,影響了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率。新常態(tài)下,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為新的增長(zhǎng)動(dòng)力,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)是發(fā)揮企業(yè)作為創(chuàng)新主體的作用,加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合,依靠科技創(chuàng)新帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)綜合國力的不斷提高。

關(guān)鍵事件③:霾污染——2013年起,霾污染嚴(yán)重威脅著中國部分地區(qū)的居民健康,2015年紀(jì)錄片《穹頂之下》將人們對(duì)“霧霾”的關(guān)注度推向一個(gè)新的高峰。

以GDP為主要指標(biāo)考評(píng)體系導(dǎo)致地方政府重經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能,輕社會(huì)治理職能,這一政府職能結(jié)構(gòu)的不均衡引發(fā)了環(huán)境污染加劇,公共產(chǎn)品供給不足等社會(huì)問題。

在過去的幾十年中,GDP總量一直是地方政府官員績(jī)效考核的重要指標(biāo)。官員在有限任期內(nèi)追求晉升的本性一定程度上促進(jìn)了“GDP為王”思想的產(chǎn)生,地方政府以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)換取短期績(jī)效,忽視難以被量化的公共服務(wù)和社會(huì)治理職能。這種政府職能上的缺位,最終造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失,中國政府在2013年和2014年僅治理大氣污染就分別花了50億元和100億元人民幣。根據(jù)預(yù)測(cè),大氣“國十條”的霧霾治理政策將導(dǎo)致2017年京津冀地區(qū)的GDP總量損失4.8%,2020年的GDP損失10.25%。

關(guān)鍵事件④:精準(zhǔn)扶貧——2013年11月,習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。

扶貧治理是我國政府社會(huì)治理職能的重要內(nèi)容,精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)是我國社會(huì)治理職能履行方式的不斷精細(xì)化。

改革開放后我國扶貧治理工作取得了舉世矚目的成就。但是由于扶貧制度設(shè)計(jì)的缺陷,貧困居民底數(shù)不清、情況不明、扶貧工作搞大水漫灌、重點(diǎn)縣舍不得“脫貧摘帽”等問題長(zhǎng)期存在。精準(zhǔn)扶貧是政府主導(dǎo)下的貧困治理模式,其精準(zhǔn)性體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是貧困人口的精確識(shí)別,二是扶貧資源的精確投放,三是扶貧工作的精確管理。

關(guān)鍵事件⑤:建立自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)——2013年9月29日,中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式成立。

自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)是政府對(duì)標(biāo)美歐的大國經(jīng)濟(jì)體模式,消除政策壁壘,通過自我轉(zhuǎn)型和升級(jí)主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)驗(yàn)基地。

自上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)立的五年來,超過一百項(xiàng)創(chuàng)新措施在全國推廣,充分發(fā)揮其作為深化改革“試驗(yàn)田”的作用。自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新改革事項(xiàng)體現(xiàn)了我國政府職能轉(zhuǎn)變的思路和方向。例如,負(fù)面清單制度意味著政府從法律層面明確市場(chǎng)主體“不能做什么”,將“法律禁止不可為,非法律允許不可干涉”的法治理念落入實(shí)處。隨著負(fù)面清單管理制度的設(shè)立和清單項(xiàng)目的不斷減少,市場(chǎng)活力得到極大提升。

2.關(guān)鍵事件對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

黨的十八大以后,新一屆政府把簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的先手棋和當(dāng)頭炮,不斷推進(jìn)行政體制改革向“深水區(qū)”前進(jìn),政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期。

第一,行政環(huán)境變化是政府職能轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)右?經(jīng)濟(jì)新常態(tài)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)力,加速政府職能轉(zhuǎn)變。政治生態(tài)理論已經(jīng)指出,政府職能的形態(tài)受其行政環(huán)境影響,其中經(jīng)濟(jì)環(huán)境是行政環(huán)境的重要組成內(nèi)容之一。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),經(jīng)濟(jì)減速、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和政策調(diào)整成為重要特征。伴隨著經(jīng)濟(jì)增速下調(diào),各類隱性風(fēng)險(xiǎn)逐步顯性化,全面刺激政策的邊際效果明顯遞減,對(duì)資源配置模式和宏觀調(diào)控方式提出新的要求。在新常態(tài)下,依靠要素投入、規(guī)模效應(yīng)和低成本擴(kuò)張的增長(zhǎng)模式已難以為繼,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為新的增長(zhǎng)動(dòng)力。這意味著,政府要轉(zhuǎn)變職能,進(jìn)一步減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),一方面將市場(chǎng)在資源配置中的地位從“基礎(chǔ)性”提升到“決定性”,另一方面加強(qiáng)政府作為監(jiān)管者和服務(wù)者的職能,為“雙創(chuàng)”提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。

第二,霾污染事件暴露了短期導(dǎo)向的績(jī)效考評(píng)體系與地方可持續(xù)發(fā)展要求之間的矛盾,表明當(dāng)前政府職能在頂層設(shè)計(jì)上仍存在結(jié)構(gòu)性缺陷,政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)孕柽M(jìn)一步深化。自20世紀(jì)90年代起,政府實(shí)行分權(quán)制改革,賦予地方政府更多管理權(quán)限,鼓勵(lì)地方積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。各地政府官員為追求績(jī)效和晉升,以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),使得環(huán)境公共產(chǎn)品的供給缺位。霾污染事件為這種粗放式發(fā)展敲響了警鐘,極大地增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,各地政府展開“鐵腕治霾”等行動(dòng),改善當(dāng)?shù)鼐用裆姝h(huán)境。2018年,國務(wù)院通過機(jī)構(gòu)改革組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部,政府生態(tài)保護(hù)修復(fù)、國土空間用途管制以及環(huán)境問題行政執(zhí)法等方面職責(zé)得到加強(qiáng)[15]。

第三,精準(zhǔn)扶貧的背面是粗放扶貧,粗放向精準(zhǔn)轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是我國政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,是社會(huì)治理職能精細(xì)化的體現(xiàn)。政府職能的背后是政府的治理理念,粗放扶貧體現(xiàn)了大水漫灌式的粗放治理理念,資源配置低效帶來的資金浪費(fèi)、資源破壞,監(jiān)管不到位帶來的腐敗、責(zé)任無人承擔(dān)等問題,均是缺乏精細(xì)化管理的表現(xiàn)。貧困治理由粗放模式向精準(zhǔn)模式的轉(zhuǎn)變,反映了政府社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理精細(xì)化對(duì)政府職能定位,官員執(zhí)政方式提出了新的要求。其一表現(xiàn)為對(duì)政府公共服務(wù)和公共管理職能的重視,要求政府構(gòu)建權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則公平的社會(huì)保障體系,構(gòu)建責(zé)任政府。其二表現(xiàn)為以民眾滿意度作為衡量政府績(jī)效的重要指標(biāo),構(gòu)建服務(wù)政府。

第四,自貿(mào)區(qū)的建立代表我國政府職能轉(zhuǎn)變?cè)圏c(diǎn)模式發(fā)生改變,由政策優(yōu)惠推動(dòng)的被動(dòng)吸納模式向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的主動(dòng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在改革開放的前三十余年中,由于市場(chǎng)制度的不完善,政府職能轉(zhuǎn)變的方式是通過吸納國際標(biāo)準(zhǔn)完善自身行政體制?；谶@樣的思路,在經(jīng)濟(jì)特區(qū)等一批早期改革試點(diǎn)中,主要靠給予寬松的法律環(huán)境和政策優(yōu)惠推動(dòng)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展,帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展,其和資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本性制度差異要求中國政府不斷創(chuàng)新,建立獨(dú)特的“中國模式”。在自貿(mào)區(qū)內(nèi),通過體制創(chuàng)新消除政策壁壘成為推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)因素。從“允許的才能做”到“不禁止的都可以做”體現(xiàn)了法律制度層面政府對(duì)市場(chǎng)管理模式的根本性改變。

改革開放至今已有40個(gè)年頭,政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了“統(tǒng)治型—管理型—服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變過程,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能逐步確立,中國特色國家治理模式初步形成。在新的時(shí)期,隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩,政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的重心從總量的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;隨著政府與市場(chǎng)邊界的進(jìn)一步厘清,政府市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化,職能結(jié)構(gòu)日趨合理。然而應(yīng)當(dāng)看到,政府職能仍面對(duì)諸多挑戰(zhàn)。

三、改革開放40年政府職能轉(zhuǎn)變總結(jié)與分析

縱觀改革開放40年歷程,我國政府職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變,不同于西方國家政府的職能轉(zhuǎn)變過程,我國政府職能轉(zhuǎn)變具有明顯的“中國特色”,具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一,伴隨著改革開放演進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變,社會(huì)領(lǐng)域需要面對(duì)中國傳統(tǒng)文化中的“救主意識(shí)”,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域需要應(yīng)對(duì)自中華人民共和國成立以來近30年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維模式。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中央政府職能轉(zhuǎn)變,表面看是治理行為變化,實(shí)質(zhì)是以馬列主義毛澤東思想為理論指導(dǎo),以實(shí)事求是為基本原則,在文化傳承創(chuàng)新基礎(chǔ)上立足國情的治理理念的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。

在社會(huì)領(lǐng)域,兩千多年的封建傳統(tǒng)給中國社會(huì)刻下了“臣民文化”的烙印。受文化歷史慣性影響,“救主意識(shí)”長(zhǎng)期存在于中國社會(huì)之中——即個(gè)體將自身命運(yùn)寄托于他人,希望別人為自己“做主”。在政治上往往表現(xiàn)為民眾對(duì)“青天大老爺”“父母官”的需求。盡管民主是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本內(nèi)容,但在改革開放之初社會(huì)民眾普遍缺乏自主精神和自治能力是在中國踐行社會(huì)主義民主制度必須面對(duì)的文化現(xiàn)實(shí)。因此,政府通過職能轉(zhuǎn)變向地方放權(quán),向社會(huì)放權(quán)的過程,不僅是政府治理行為的變化,也是社會(huì)主義民主意識(shí)不斷發(fā)展的過程。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,中華人民共和國成立之初至改革開放約30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管控模式對(duì)中國民眾的思維模式影響深遠(yuǎn)。即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府依然習(xí)慣于通過行政手段以有形之手調(diào)控經(jīng)濟(jì)。但是,隨著中國經(jīng)濟(jì)體量的不斷增大以及和全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日趨緊密,中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來越復(fù)雜,政策激勵(lì)的邊際效應(yīng)遞減,指令性計(jì)劃導(dǎo)致的資源難以自由配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)能過剩等問題越來越嚴(yán)重。政府職能轉(zhuǎn)變,變的是治理方式,轉(zhuǎn)的是治理理念,其實(shí)質(zhì)是以馬列主義毛澤東思想為理論指導(dǎo),以實(shí)事求是為基本原則,在文化傳承創(chuàng)新基礎(chǔ)上立足國情的國家治理模式和治理能力的不斷發(fā)展提升。

第二,政府職能轉(zhuǎn)變演進(jìn)過程的動(dòng)力來自社會(huì)領(lǐng)域的民生訴求,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)需求,行政領(lǐng)域的執(zhí)政追求。每一個(gè)歷史階段發(fā)生的關(guān)鍵事件集合對(duì)職能轉(zhuǎn)變的推動(dòng)其本質(zhì)是上述“三求”在特定時(shí)期的綜合作用,反映著時(shí)代的主題特征。在“為人民服務(wù)”宗旨的指導(dǎo)下,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)需求是貫穿改革開放過程,促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的第一驅(qū)動(dòng)因素。

政府職能的設(shè)立、發(fā)展和運(yùn)行受到來自經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三個(gè)方面的環(huán)境影響和制約?？v觀改革開放40年過程中對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重大影響的事件集合,都具有這幾個(gè)領(lǐng)域的明顯特征。但在不同時(shí)期,來自不同領(lǐng)域的事件對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的推動(dòng)具有不同影響。在我國,經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型始終是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的最主要驅(qū)動(dòng)因素。改革開放后經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為政府工作的重點(diǎn),經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)資料的所有制形式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段和方式等方面都存在很大區(qū)別。這些差異要求政府在任何時(shí)期必須堅(jiān)持職能轉(zhuǎn)變,建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的政府職能體系。隨著我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,來自社會(huì)領(lǐng)域的民生訴求對(duì)職能轉(zhuǎn)變的推動(dòng)力不斷增強(qiáng),尤其對(duì)政府公共服務(wù)、社會(huì)治理、文化建設(shè)等領(lǐng)域職能的發(fā)展和完善起到了重要推動(dòng)作用。

第三,政府職能轉(zhuǎn)變所呈現(xiàn)出的漸進(jìn)性探索式改革,發(fā)端于自下而上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治關(guān)鍵事件和自上而下的國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),醞釀?dòng)谠圏c(diǎn)區(qū)域由開放政策激發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與傳統(tǒng)管理方式的建設(shè)性沖突,成熟于對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的充分論證和應(yīng)用推廣,固化于國家行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革與職能再定位,始終堅(jiān)持和體現(xiàn)著穩(wěn)定與和諧的主體精神。

制度變遷具有兩種形式,來自于制度不均衡引發(fā)的自下而上的誘致性變遷,以及來自制度頂層設(shè)計(jì)需要的自上而下的強(qiáng)制性變遷。一方面,社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的發(fā)展變化對(duì)政府職能提出了新的要求,推動(dòng)了政府職能的不斷調(diào)整和變化。特別是一系列發(fā)端于社會(huì)基層的事件,如小崗村事件和SARS疫情的爆發(fā)等,自下而上地引發(fā)了政府職能的調(diào)整。另一方面,馬克思主義經(jīng)典理論雖然揭示了科學(xué)社會(huì)主義的基本原則,但并未規(guī)定社會(huì)主義社會(huì)的具體制度和方案。這意味著,我國需要通過頂層設(shè)計(jì)完善社會(huì)主義社會(huì)制度,這是一種自上而下的變革。無論是自下而上,還是自上而下的政府職能轉(zhuǎn)變,都呈現(xiàn)出漸進(jìn)性特征。改革會(huì)帶來不穩(wěn)定因素,在未充分了解改革引發(fā)的后果時(shí)貿(mào)然進(jìn)行大范圍改革,或者改革步伐邁得太大,容易給社會(huì)帶來負(fù)面影響,如1988年的價(jià)格闖關(guān)。因此,政府職能轉(zhuǎn)變需要以漸進(jìn)方式推行,以保證社會(huì)的穩(wěn)定,防止改革的反復(fù)。在改革實(shí)踐中,政府通過建設(shè)特區(qū)等方式,以局部試點(diǎn)的形式讓實(shí)踐先行,“摸著石頭過河”,在一定范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)有職能進(jìn)行突破,形成實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),并在充分論證成功與失敗經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,最終在確保改革效果的前提下,在制度層面通過立法及政府機(jī)構(gòu)改革的形式固化轉(zhuǎn)變的職能。

第四,政府職能轉(zhuǎn)變的過程性結(jié)果,是通過階段性重置行政系統(tǒng)的功能,持續(xù)優(yōu)化社會(huì)活動(dòng),經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行政環(huán)境之間的良性互動(dòng)關(guān)系,不斷探索社會(huì),經(jīng)濟(jì)與行政的“合法性”邊界,注重充分發(fā)揮各領(lǐng)域主體的制度性“原生”活力,以保障社會(huì)整體發(fā)展節(jié)奏與運(yùn)行效率為基本要求,將反饋性的有效經(jīng)驗(yàn)?zāi)殲橹袊厣鐣?huì)主義治理模式的構(gòu)成元素。

職能轉(zhuǎn)變是政府通過動(dòng)態(tài)調(diào)整適應(yīng)國家和社會(huì)發(fā)展需要的過程,其本質(zhì)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三元主體間邊界的確定和關(guān)系結(jié)構(gòu)的塑造,具有明顯的階段性特征。三元主體之間的邊界體現(xiàn)為各自的職責(zé)范圍,即應(yīng)該管什么,不該管什么的問題。改革開放初期,政府承擔(dān)了很多不應(yīng)該,也承擔(dān)不起的職責(zé),一方面給政府增加了負(fù)擔(dān),另一方面抑制了市場(chǎng)和社會(huì)活力。職能轉(zhuǎn)變的過程,是基于在尊重客觀規(guī)律的原則上,不斷厘清三元主體之間邊界的過程,讓三元主體充分發(fā)揮自身對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用。政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為如何通過結(jié)構(gòu)塑造形成三元主體間的良性互動(dòng)關(guān)系。政府和市場(chǎng)都存在失靈,單一的政府調(diào)控或者市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制都無法有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展,需要通過調(diào)整二者的關(guān)系結(jié)構(gòu),使二者發(fā)揮作用的運(yùn)行機(jī)制得到有機(jī)結(jié)合,同時(shí)發(fā)揮社會(huì)主體的積極作用,共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,保障社會(huì)整體發(fā)展節(jié)奏與運(yùn)行效率。改革開放40年來,伴隨著不斷的創(chuàng)新和探索,我國經(jīng)歷了深刻的經(jīng)濟(jì)體制變革和社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變,取得了非凡的成就,積攢了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。逐步走出一條中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理道路,形成國家治理的“中國模式”,為“人類命運(yùn)共同體”價(jià)值觀的塑造貢獻(xiàn)了中國智慧,為其他國家,特別是發(fā)展中國家的現(xiàn)代化之路提供了可借鑒的發(fā)展模式。