俞琴

8月25日，受上游安徽泄洪夾帶污水影響，洪澤湖發(fā)生一起魚蟹死亡事件，位于江蘇省泗洪縣的9.25萬畝水產養(yǎng)殖區(qū)受到污染。

這起污染事件的背后，再次折射出跨界水污染治理的困局：如何讓上游對下游的水質負責？

10月30日，環(huán)保組織北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學技術研究中心（下稱環(huán)友中心）向江蘇省宿遷市中級法院提起訴訟，請求判令安徽省政府賠償新濉河、新汴河等河流下泄污水導致洪澤湖水域被污染的生態(tài)環(huán)境修復費用。

目前，法院尚未書面通知環(huán)友中心是否立案受理。根據《民事訴訟法》規(guī)定，法院應在收到起訴狀起七日內作出是否立案的決定。

“公益訴訟如成立，養(yǎng)殖戶可以復制這樣的索賠模式，比較順利地從上游政府拿到賠款?！比珖蓭焻f(xié)會環(huán)境資源能源法委員會委員夏軍說。

螃蟹死亡事件

8月26日一早，蔣后有買了小魚去喂螃蟹，一到蟹塘他傻眼了：湖水成了黑色。隨后幾天里，七個蟹塘里的2萬斤螃蟹幾乎死絕。

蔣后有是江蘇省泗洪縣臨淮鎮(zhèn)二河村人，養(yǎng)了20年螃蟹。泗洪縣地處淮河下游，東臨洪澤湖，西與安徽接壤。據泗洪縣志記載，臨淮鎮(zhèn)陸地面積僅19平方公里，而轄洪澤湖水面達184.8平方公里。臨淮鎮(zhèn)地處泗洪縣城東南，呈半島狀伸入洪澤湖。該鎮(zhèn)螃蟹養(yǎng)殖面積最高時達6萬畝，年產螃蟹3000余噸，被稱為“中國螃蟹之鄉(xiāng)”。

正常情況下，蔣后有每年能收入20多萬元。他給兩個兒子分別買了房子，一套在泗洪縣，一套在臨淮鎮(zhèn)，自己和妻子則以船為家，漂泊在洪澤湖上。

“誰先結婚，縣城的房子就歸誰。”蔣后有說，大兒子已經有女朋友了，可能會比小兒子先結婚，但無論誰住縣城，他都不忍心讓另一個兒子住鎮(zhèn)上的房子，所以去年他擴大了養(yǎng)殖規(guī)模，從原本的五個蟹塘增加到七個，目標是在縣城買第二套房。這項計劃加重了他在污染事件中的損失。

9月份，河蟹開始上市。蔣后有的蟹塘里僅存活下來300多斤螃蟹，今年行情不錯，他以每斤30元的價格賣出。20多萬元投資加上一年辛苦，最后只換回9000多元收入。

宿遷市環(huán)保局在《對市政協(xié)五屆二次會議第077號提案的答復》中提到，截至9月6日，經民政部門統(tǒng)計，此次污染造成泗洪縣受災人口2.509萬人，受污染水產養(yǎng)殖面積9.25萬畝，直接經濟損失達2.34億元，間接經濟損失約7.02億元。

宿遷市環(huán)保局在上述文件中稱，安徽、江蘇兩省環(huán)保廳及相關市、縣曾兩次會商，“確認此次泗洪縣洪澤湖水污染造成魚蟹死亡事件的發(fā)生原因，主要是由于上游遭受特大洪澇自然災害，緊急泄洪時未通知下游，洪水夾帶大量面源污染導致水體溶解氧過低?！?/p>

洪澤湖的上游是位于泗洪境內的溧河洼，再往上分為新濉河和新汴河。其中，新汴河源自安徽省宿州市，全長127公里，宿州市境內長度108公里。新濉河全長138公里，在宿州境內有120公里。

宿遷市環(huán)保局在2018年8月29日發(fā)布的通報中稱：“現(xiàn)場調查發(fā)現(xiàn)洪澤湖入湖河流中，新濉河、新汴河大量污水過境，水流湍急，水體呈黑色，明顯惡化，監(jiān)測結果為劣五類?！?/p>

蔣后有告訴《財經》記者，污染發(fā)生后，當地政府對村民的損失進行了統(tǒng)計，按照每畝蟹塘500元計算補償，他的蟹塘面積為225畝，補償款共計10萬余元，但蔣后有表示，這遠遠不夠彌補他的損失，“都不夠買蟹苗”。

一名村干部告訴《財經》記者，政府根據養(yǎng)殖戶損失程度不同，分別給予每畝500元、300元、200元三個檔次的補償，“這筆錢是省里拿出來的救濟款”。此外，受災養(yǎng)殖戶家庭，每人還能得到每月450元的生活補助費，為期半年。

就污染責任分攤以及有無后續(xù)補償，泗洪縣政府多名官員拒絕接受采訪。泗洪縣環(huán)保局副局長王樹龍告訴《財經》記者，江蘇、安徽兩地環(huán)保廳“已經定好會議紀要，會議紀要里面明確要求我們不單獨對外講”。

蔣后有計劃在12月進一批蟹苗，“我年紀大了，沒法出去打工，只能繼續(xù)養(yǎng)螃蟹?！?h3>跨界河流污染治理難題

洪澤湖上游水質不容樂觀。污染事件后，環(huán)保組織綠色江南公眾環(huán)境關注中心對安徽境內的新汴河和新濉河沿岸展開實地環(huán)境調研，并于9月20日發(fā)布了污染源調查報告。報告稱，調查員在走訪上游新汴河、新濉河途中發(fā)現(xiàn)，安徽宿州境內新汴河的多條支流受到污染，存在黑臭現(xiàn)象，并可能通過閘口向新汴河排污。

《2017年宿州市環(huán)境狀況公報》顯示，“縣界斷面水質依然不盡如人意，常年為Ⅳ類至劣Ⅴ類，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊存在黑臭水體?！?p>

在洪澤湖污染事件中，江蘇泗洪縣臨淮鎮(zhèn)二河村村民蔣后有養(yǎng)殖的2萬斤螃蟹幾乎全部死亡。

近幾年，中國開始了對黑臭水體的治理。2015年4月，國務院發(fā)布《水污染防治行動計劃》，要求直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。第二年，住建部和生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布黑臭水體清單，220多個地級以上城市要在不到五年的時間內清理1841條黑臭水體?！栋不帐∷廴痉乐喂ぷ鞣桨浮凤@示，安徽省公布的地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體清單共包括225條，其中兩條流入新汴河。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認為，黑臭水體的形成大體包括兩類：城市生活和工業(yè)的點源、面源的排放，雨污管網設施不健全，垃圾入河等外源問題;底泥中大量污染物的沉積和釋放，以及水量不足、水體交換緩慢等造成的水環(huán)境容量下降等內源問題。

跨界河流治理面臨巨大挑戰(zhàn)。河南一位地級市住建部門官員告訴《財經》記者，由于不同省份認定黑臭水體的標準不一樣，因此就存在這種情況：一條河流的上游不是黑臭水體，而下游卻是治理中的黑臭水體，但這并不代表上游的水沒有污染。這種情況下，下游消滅完黑臭，上游的污水一下來，就立刻又被污染了。

中國環(huán)境科學研究院研究員廖海清認為，上游治理污染，下游也應該買單。

以重慶為例，其地處三峽庫區(qū)腹心地帶和長江上游，31個黑臭水體流經不同區(qū)域后，均匯入長江?！爸貞c治理河流，受益的是下游省份，因此下游省份應該對重慶給與一定生態(tài)補償。不過，跨省份的生態(tài)補償需要國家層面進行協(xié)調。”廖海清說。

部分地方已經就生態(tài)補償機制展開試點。據《法制日報》2017年3月報道，涉及流域的生態(tài)補償已在多地展開。這種補償機制大致可以分為兩類，一類是行政轄區(qū)內部，北京、河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北等九?。ㄊ校崿F(xiàn)了行政區(qū)內全流域生態(tài)補償。

另一類是跨行政轄區(qū)的。目前，新安江、九洲江、汀江-韓江、東江等流域建立了跨省界上下游橫向生態(tài)補償機制;同時，安徽、江蘇、河南、浙江相關市建立了跨省界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控機制。

從2011年起，財政部、環(huán)保部牽頭啟動了新安江流域生態(tài)補償機制試點，也是全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點。中央財政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質“約法”，共同設立環(huán)境補償基金。按照約定，中央財政的3億元全部撥付給安徽，如果年度水質達到考核標準，浙江需要撥給安徽1億元，如果水質達不到考核標準，安徽撥給浙江1億元。

《工人日報》9月14日發(fā)表評論稱：“假如安徽和江蘇對洪澤湖也實行跨省橫向生態(tài)補償機制，在安微和江蘇交界處進行日常監(jiān)測，那本次事件就比較好解決了，可以將跨地區(qū)補償經費用于對這些養(yǎng)殖戶損失的補償?！?/p>

中國政法大學副教授胡靜告訴《財經》記者，如果沒有建立生態(tài)補償機制的話，一旦發(fā)生跨界污染，一般由兩省之間進行協(xié)商處理，“但是上游一般不愿意和下游協(xié)商，一協(xié)商就要花錢。迫不得已的情況下，下游只能找自己的上級政府，但是上級協(xié)調力度有限”。

該不該起訴省政府？

除生態(tài)補償機制、協(xié)商機制外，法律途徑被認為是可能的解決方案之一。

環(huán)友中心提交的起訴書中，請求判令安徽省政府賠償新濉河、新汴河等河流下泄污水導致洪澤湖水域被污染的生態(tài)環(huán)境修復費用，同時加強該省境內新濉河、新汴河等河流水資源保護，落實和擴展上下游水污染聯(lián)合防控及生態(tài)保護補償，消除洪澤湖再次發(fā)生污染事件的危險。

此外，起訴書還請求判令水利部淮河水利委員會組織制定和監(jiān)督執(zhí)行新濉河、新汴河等河流及其上游各水閘防污統(tǒng)一調控方案，消除閘控河道蓄積污水集中下泄再次污染洪澤湖的危險。

綠色江南公眾環(huán)境關注中心負責人方應君認為，本次跨流域重大環(huán)境污染與生態(tài)損害案件并非偶然，涉及上下游政府及水利部門污染防控制度失效的問題，必須訴諸法院，經由司法確定相關部門的生態(tài)損害賠償責任，“這樣才能倒逼上游相關責任部門依法追究當地的污染企業(yè)”。

環(huán)友中心在起訴書中表示，本案污染源頭難溯，損害后果難查，監(jiān)管責任難追，賠償主體難定，上下游之間的爭執(zhí)糾葛不易化解。通過公益訴訟尋求司法渠道解決，可“開辟可操作的制度化路徑”。

該環(huán)保組織認為，中國的地方政府和流域管理機構，既是行使法定行政監(jiān)管職權的行政主體，又是水流、土地等國有自然資源的財產管理者和不動產權利人。對于流域跨界污染糾紛案件，地方政府和流域管理機構，在一定條件下可以成為民事被告，承擔“兜底”性質的民事責任。

但對于安徽省政府作為被告是否合適，法學專家之間存在不同看法。

武漢大學環(huán)境法研究所所長秦天寶認為，以省政府和水利部淮河水利委員會作為被告，提起環(huán)境民事公益訴訟是一個大膽的嘗試，“但是否合法合理值得商榷”。

他表示，一般而言，追究生態(tài)環(huán)境損害的責任，被告應該是造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的直接加害者，而安徽省政府和水利部淮河水利委員會是水生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，它們對水生態(tài)環(huán)境的損害沒有直接的民事責任。如果有省政府和淮河水利委員會未履行法定職責從而導致此次損害的證據，則可以提起環(huán)境行政公益訴訟。但根據去年修改的行政訴訟法，提起此類訴訟的適格主體是檢察機關，而不是社會組織。

“通過司法手段去解決跨界河流污染問題，一般要有一個明確的、直接的污染者。他直接排放污染物了，或者沒有直接排放、但有過錯，導致了污染損害的結果。比如這個案件中，污染者可能是污水的產生和儲存者，他應該預料而沒有預料到強降雨、或者預料到了卻沒有采取相應措施，這種情況下，可以將污水產生和儲存單位等污染者作為被告?！鼻靥鞂氄f。此外，還需要考慮強降雨是否為不可抗力，如果是，那么根據傳統(tǒng)民事責任原理，污染者也是可以獲得免責的。

北京理工大學法學院教授徐昕則認為，目前法律對于民事公益訴訟的被告規(guī)定尚不明確，但安徽省政府、水利部淮河水利委員會是否為適格的被告取決于是否實施了環(huán)境侵權行為，包括作為和不作為，且由于環(huán)境侵權中采取無過錯責任原則，因此只要對其流域內河流水質有監(jiān)督管理職責的安徽省政府、水利部淮河水利委員會導致了下游損失，就應當可以作為適格的被告。

徐昕說，以政府作為被告的跨界河流污染案件暫無先例可循，這是因為中國的公益訴訟才剛剛起步，但現(xiàn)有法律已經提供了相關依據，“被侵權人可以對侵權主體提起民事訴訟，適格公益組織和檢察院可以提起民事公益訴訟;對應當承擔行政責任的行政主體，行政相關人和相對人可以提起行政訴訟，檢察院也可以提起行政公益訴訟?！?/p>

徐昕稱，世界上擁有一整條大江的國家不多，所以國外大多數跨界河流水污染案件實際上都是以國家爭端的形式體現(xiàn)，例如，特萊爾冶煉廠案（加拿大與美國）與多瑙河水壩案（匈牙利與捷克斯洛伐克）。在司法實踐中，以下國際經驗可供借鑒：

第一是確立舉證責任倒置原則，跨境損害往往涉及到潛在危害，有些無法舉證、難以舉證或者等到舉證時為時已晚，在證明初步損害的情況下，需要及時把舉證責任倒置給污染方。

第二是加重上游責任。國外跨境損害涉及到河流的，往往對于下游做出有利判決或裁定，因為實際上在河流的使用中，下游明顯受制于上游，洪澤湖污染事件即是此例，所以應當適當加重上游的責任，也就是安徽省的治理責任。

第三是將風險預防原則寫入環(huán)境法。風險預防原則是指在環(huán)境資源保護中，采取可能的各種預防措施，防止環(huán)境問題的產生;在遇到嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不能以缺乏充分確定的科學證據為理由，延遲采取預防措施防止環(huán)境惡化。

上世紀80年代以來，風險預防原則已經成為國際環(huán)境法的重要原則?！独锛s宣言》規(guī)定：“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用風險預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本有效性的措施防止環(huán)境惡化。”

“個案推動法治，若中國環(huán)境法寫入風險預防原則，今后發(fā)生類似本案所造成的危害能夠大大降低?！毙礻空f。