林 萍

（閩江師范高等?？茖W(xué)校馬克思主義學(xué)院 福建 福州 350108）

隨著人民生活水平的提高，中國人口平均壽命在不斷延長，推動(dòng)中國老年人口持續(xù)增加，使中國社會(huì)逐步進(jìn)入深度老齡化階段。人口老齡化問題的加劇給正在轉(zhuǎn)型發(fā)展的中國社會(huì)帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)，養(yǎng)老問題成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)問題。近年來，福州市鼓樓區(qū)作為福建省的省會(huì)城市的“首善”之區(qū)，結(jié)合自身的區(qū)域特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持共享發(fā)展，積極探索新型的養(yǎng)老公共服務(wù)供給方式，全面推進(jìn)居家養(yǎng)老，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所樂”，大大提升了人民的獲得感和幸福感。本文以鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老為例，從契約理論角度出發(fā)，分析和探討地方政府轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，社區(qū)居家養(yǎng)老契約合作模式。

一、我國養(yǎng)老的現(xiàn)狀和居家養(yǎng)老的出現(xiàn)

家庭養(yǎng)老在我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老制度中占著重要地位。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、現(xiàn)代人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變及人口老齡化加速發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨許多挑戰(zhàn)。在我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老最早是政府無償為孤寡老人、無人贍養(yǎng)的老人提供養(yǎng)老的方式。隨著社會(huì)發(fā)展，越來越多的老人被迫接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老逐步市場化，私營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步發(fā)展成為療養(yǎng)院式的專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

第一，純老年戶增多。改革開放近30年來，我國家庭規(guī)模日益縮小，改革開放前家庭戶規(guī)模大約在4.4人左右，而2010年第六次全國人口普查時(shí)我國家庭戶規(guī)模減少到3.10人。家庭規(guī)模縮小的同時(shí)，核心家庭一直呈上升趨勢(shì)。核心家庭是指由一對(duì)夫婦及未婚子女（無論有無血緣關(guān)系）組成的家庭，通常稱“小家庭”。家庭規(guī)模的縮小和核心家庭的增加導(dǎo)致老年戶不斷增多，這種居住方式的代際分離減少了家庭贍養(yǎng)功能，社會(huì)養(yǎng)老的需求不斷增加。

第二，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化。從1982年開始的計(jì)劃生育政策，使得目前城市80后一代居民大多為獨(dú)生子女，這樣即使在三代人共居的條件下，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，使得青年夫婦在重視孩子的教育和成長問題的同時(shí)容易忽視了對(duì)年邁父母的照顧。加上社會(huì)競爭因素，使得很多青年人陷入角色沖突，即工作和親情無法周全，這些都對(duì)老年父母的心理和實(shí)際生活產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第三，家庭負(fù)擔(dān)日益加重。中國老年人口預(yù)期壽命的延長，年齡結(jié)構(gòu)日趨高齡化。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年中國65歲及以上的人口占比是7.0%，2010年65歲及以上的人口占比為8.9%，到2015年65歲及以上的人口占比為10.5%；平均預(yù)期壽命已從2000年的71.40歲提高到2015年的76.34歲。老年人的身體健康狀態(tài)隨年齡增大而惡化，平均年齡越高，老人的健康狀態(tài)越差，自理能力也越弱，養(yǎng)老費(fèi)用的支出也越高，養(yǎng)老就越需要社會(huì)的幫助，這直接推動(dòng)養(yǎng)老方式的變革。

綜上所述，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老在日益嚴(yán)重的人口老齡化條件下社會(huì)養(yǎng)老需求不斷增加，而完全的社會(huì)養(yǎng)老在當(dāng)前國情下既不符合中國“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想訴求，國家財(cái)政也難以支撐。為解決養(yǎng)老問題，政府積極探索社會(huì)綜合養(yǎng)老，居家養(yǎng)老模式則為典型的社會(huì)綜合養(yǎng)老模式。

居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老和社會(huì)化服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。其基本內(nèi)容是：勞務(wù)養(yǎng)老由社會(huì)承擔(dān)，精神生活養(yǎng)老由家庭承擔(dān)，物質(zhì)方面養(yǎng)老由國家、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)。這種模式能很好利用社區(qū)資源使老年人可以不離開家庭又無需占多家庭勞動(dòng)力就近進(jìn)行養(yǎng)老，降低養(yǎng)老成本。目前，居家養(yǎng)老已成為歐美等發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老的主要方式，也被我國所采納，并全面推廣。2008年1月29日，全國老齡委辦公廳、民政部等10部委發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。

二、契約理論及其在居家養(yǎng)老的應(yīng)用

（一）契約理論概述

契約即雙方或多方交易主體意愿一致而產(chǎn)生的合同或協(xié)議。契約理論最早萌芽于西方，14世紀(jì)，巴爾杜斯與巴爾多魯創(chuàng)立了世俗契約理論，標(biāo)志著契約理論的開端。1960年，科斯在《社會(huì)成本問題》一文中則首次明確使用了交易費(fèi)用概念，并且對(duì)交易費(fèi)用的內(nèi)容作了進(jìn)一步界定，他指出：“為了進(jìn)行市場交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行，等等?！笨扑雇ㄟ^對(duì)交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)制度安排的分析了交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)制度安排之間的內(nèi)在聯(lián)系，指出在信息不完全條件下通過對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的完善，制定雙方共同執(zhí)行的契約，可以有效降低交易成本，提高組織效率，達(dá)到優(yōu)化資源配置的效果。繼科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出以管理者權(quán)威來協(xié)調(diào)交易與契約的執(zhí)行之后，威廉姆森提出針對(duì)不同的交易應(yīng)當(dāng)選擇不同的契約，并建立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。在對(duì)威廉姆森這一思想進(jìn)行模型化的過程中，格羅斯曼和哈特等人逐步背離了交易費(fèi)用理論開創(chuàng)了以強(qiáng)調(diào)“重新談判”為重要特點(diǎn)的不完全契約理論。不完全契約理論因?yàn)槭袌鲂畔⒉粚?duì)稱，個(gè)人有限理性，導(dǎo)致制度出現(xiàn)帕累托改進(jìn)空間，因此，需要通過縱向一體化解決信息不對(duì)稱問題，降低交易主體間的交易成本，提高組織效率。

（二）契約理論在居家養(yǎng)老模式中的運(yùn)用

契約理論的核心在于如何在有限條件下通過制度設(shè)計(jì)（產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)）降低交易成本，提高資源配置效率。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一種不完全契約，委托人通過契約將家庭養(yǎng)老義務(wù)委托給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，這種行為是通過市場手段完成的。而市場主體間并未具備完全信息，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難全面掌握委托方的養(yǎng)老需求，委托方也很難全面了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量等方面的信息。隨著社會(huì)發(fā)展，養(yǎng)老的功能逐步社會(huì)化，交易的主體發(fā)生了一些變化，政府成為主體之一。因此，市場交易模式勢(shì)必發(fā)生變化。

政府的介入使家庭養(yǎng)老逐步演化為政府、家庭共同承擔(dān)養(yǎng)老問題，社區(qū)居家養(yǎng)老將這種共同承擔(dān)的服務(wù)進(jìn)行制度化，家庭與政府聯(lián)合契約化購買居家養(yǎng)老服務(wù)，并通過公開招投標(biāo)的方式將養(yǎng)老服務(wù)外包。委托方和受委托方雙方就居家養(yǎng)老服務(wù)的購買問題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府、家庭共同出資，基礎(chǔ)服務(wù)由政府支付，個(gè)性服務(wù)由家庭自行承擔(dān)，養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供及運(yùn)作。因此，政府與居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以下變成四種情況：獨(dú)立關(guān)系競爭性合作、獨(dú)立關(guān)系非競爭性合作、依賴關(guān)系競爭性合作、依賴關(guān)系非競爭性合作。在實(shí)踐中，較少有依賴關(guān)系競爭性合作模式，因此，通常政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作模式有三種（如圖）。獨(dú)立性指的是政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系獨(dú)立，及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為第三方服務(wù)，如果為非獨(dú)立性則養(yǎng)老機(jī)構(gòu)隸屬政府。一般傳統(tǒng)的養(yǎng)老院則為非獨(dú)立性契約模式。為將養(yǎng)老業(yè)市場化，目前政府積極探索的則為獨(dú)立性和依賴性，既完全的第三方或者指向性明顯的第三方。依賴性第三方依托政府開展業(yè)務(wù)，雖然不存在所有權(quán)關(guān)系，但是其服務(wù)具有指向排他性，三種契約模式存在差異，在資金渠道方面也存在差別。在老年人口不夠集中的區(qū)域，規(guī)模效應(yīng)很難發(fā)揮，依賴性契約模式會(huì)較為普遍。在老年人口較為集中的區(qū)域則競爭性契約模式會(huì)較為廣泛存在，具有較為激烈的市場競爭行為。

綜上，居家養(yǎng)老模式要根據(jù)老年人口密度及其群體特征進(jìn)行合理布局，在老年人口較為集中且經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)、社區(qū)配套較好的城市，獨(dú)立性競爭模式可以提高市場競爭，降低交易成本，推動(dòng)組織效率的提高。而在老年人口相對(duì)分散區(qū)域非競爭性模式比較合適，可以有效提高服務(wù)質(zhì)量，保證基本養(yǎng)老需求。

三、福州市鼓樓區(qū)契約化養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索

（一）完全契約下的居家養(yǎng)老模式

鼓樓區(qū)地處福建省會(huì)核心地區(qū)，下轄9街1鎮(zhèn)，69個(gè)社區(qū)，人口近70萬人，其中60歲以上老年人口達(dá)10.8萬人，約占總?cè)丝诘?5.4%。國際上通常的看法認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，福州市鼓樓區(qū)早已進(jìn)入老齡社會(huì)。

近年來，鼓樓區(qū)政府順應(yīng)社會(huì)老齡化發(fā)展趨勢(shì)需要，大膽創(chuàng)新，先行先試，按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的工作思路，積極探索契約式養(yǎng)老服務(wù)新模式，不斷完善“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

1.居家契約養(yǎng)老。根據(jù)不同年齡段、不同需求，采取政府購買服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)政府提出的“精準(zhǔn)覆蓋、精細(xì)服務(wù)”的目標(biāo)。為60歲以上的特殊困難老年人和80周歲以上老年人每人每年發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券2400—4800元和360元；為80和90周歲以上無工作單位老人每人每年發(fā)放1200元、2400元的高齡補(bǔ)貼，100周歲以上老人每人每年發(fā)放12000元營養(yǎng)費(fèi)。這些老人憑著服務(wù)券可以在家里接受政府引進(jìn)的社會(huì)組織服務(wù)。居家契約養(yǎng)老發(fā)揮家庭養(yǎng)老的主導(dǎo)作用，充分考慮到老人在家養(yǎng)老的意愿，政府給予一定程度的補(bǔ)貼，降低家庭養(yǎng)老的成本，使一些有富余勞動(dòng)力的家庭勞動(dòng)力可以得到充分利用，有效應(yīng)用家庭資源，體現(xiàn)家庭養(yǎng)老的柔性，降低社區(qū)養(yǎng)老的壓力。

2.社區(qū)契約養(yǎng)老。鼓樓區(qū)全區(qū)10街鎮(zhèn)69個(gè)社區(qū)都建設(shè)有一定面積的社區(qū)養(yǎng)老站，根據(jù)各社區(qū)老年人口數(shù)量及情況合理安排場所，在每個(gè)社區(qū)配套1—2名的社區(qū)助老員，負(fù)責(zé)對(duì)接社區(qū)老人需求與社區(qū)養(yǎng)老組織。區(qū)政府將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站場所委托給社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織（免租金、免水電費(fèi)），讓其免費(fèi)提供體育健身、康復(fù)訓(xùn)練、棋牌書畫、休閑娛樂、養(yǎng)生講座等各種服務(wù)，政府根據(jù)其服務(wù)項(xiàng)目付費(fèi)（即：政府購買服務(wù)）。在此基礎(chǔ)上，全區(qū)10街鎮(zhèn)將已有的社區(qū)契約養(yǎng)老進(jìn)一步拓展和深化，設(shè)立了社區(qū)日間照料養(yǎng)老站，由社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，設(shè)有一定床位，負(fù)責(zé)老人活動(dòng)、午餐和午休。契約模式有社會(huì)養(yǎng)老組織與政府、老人簽訂合同，除了個(gè)人付餐費(fèi)外，其余費(fèi)用由政府支付。

3.社會(huì)保障契約養(yǎng)老。政府與保險(xiǎn)公司簽訂契約，實(shí)行政府購買老年人意外傷害險(xiǎn)和高齡困難老人應(yīng)急救助基礎(chǔ)服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)普惠化，整體提高老年人及其家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）存在問題

福州市鼓樓區(qū)充分發(fā)揮政府作用，完善市場信息，使養(yǎng)老契約服務(wù)供需雙方信息對(duì)稱，從而根據(jù)需求方的需求和供給方的條件制定不同的契約服務(wù)方案，同時(shí)政府通過補(bǔ)貼方式將經(jīng)營成本外部化，提高組織效率。可以說，居家養(yǎng)老模式是一種將規(guī)模效應(yīng)與個(gè)性需求完美結(jié)合的契約養(yǎng)老模式。但是這種契約養(yǎng)老模式缺乏制度規(guī)范和考評(píng)制度，也存在一些缺點(diǎn)，主要有以下三個(gè)方面：

1.社會(huì)養(yǎng)老組織較弱。福州養(yǎng)老行業(yè)剛剛興起，專業(yè)養(yǎng)老組織數(shù)量少，服務(wù)人才短缺，難以滿足老年人多樣化、個(gè)性化的需求。目前，鼓樓區(qū)的社會(huì)組織只有金太陽、壽而康、海都、樂愛等寥寥幾家，缺少競爭壓力，影響契約服務(wù)質(zhì)量。

2.政府的扶持契約服務(wù)政策有待完善。對(duì)老年人的養(yǎng)老普惠面、服務(wù)內(nèi)容要進(jìn)一步擴(kuò)大，使更多的人群享受更為豐富的契約養(yǎng)老服務(wù)；對(duì)社會(huì)養(yǎng)老組織準(zhǔn)入的門檻要進(jìn)一步放寬，讓社會(huì)養(yǎng)老組織達(dá)到一定的競爭數(shù)量。

3.第三方契約養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)亟待發(fā)展。目前，鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)少，第三方養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)更少，完全依靠政府招投標(biāo)方式進(jìn)行服務(wù)外包，服務(wù)質(zhì)量評(píng)估缺乏權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，導(dǎo)致無法對(duì)服務(wù)對(duì)象、老年人需求、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和準(zhǔn)確評(píng)估。

（三）對(duì)策建議

1.加大契約服務(wù)人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。每年至少開展一次免費(fèi)養(yǎng)老業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并設(shè)立實(shí)訓(xùn)基地；與異地人社局共建，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村富余勞動(dòng)力開展養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)，并擇優(yōu)輸送到鼓樓區(qū)養(yǎng)老護(hù)理中心就業(yè)；推行養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)資格證書制度。實(shí)行養(yǎng)老護(hù)理員持證上崗制，完善職業(yè)技能等級(jí)與養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬掛鉤制。

2.抓緊出臺(tái)契約服務(wù)鼓勵(lì)政策。對(duì)孵化社會(huì)養(yǎng)老組織的機(jī)構(gòu)在場所、租金和政府補(bǔ)貼方面，要給予重點(diǎn)傾斜和扶持，使其培育出更多的社會(huì)養(yǎng)老組織和專業(yè)人才；鼓勵(lì)社會(huì)養(yǎng)老組織入住，在準(zhǔn)入門檻、注冊(cè)、登記、后期服務(wù)等方面，政府要有專人專班為其服務(wù)，提供政策支持。

3.建立健全契約服務(wù)評(píng)估機(jī)制。依托社區(qū)機(jī)構(gòu)，研究制定服務(wù)對(duì)象需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容涵蓋老年人自理能力評(píng)估、認(rèn)識(shí)情況評(píng)估、家庭經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估及養(yǎng)老需求評(píng)估等，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)養(yǎng)老組織契約合作的精準(zhǔn)實(shí)施；制定出臺(tái)契約服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過回訪服務(wù)對(duì)象和摸底社會(huì)評(píng)估等形式對(duì)社會(huì)養(yǎng)老組織的契約服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。

4.推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”契約服務(wù)創(chuàng)新。整合養(yǎng)老資源信息，構(gòu)建老年人信息數(shù)據(jù)庫和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)信息共享、服務(wù)質(zhì)量公開、契約合作更加規(guī)范的模式創(chuàng)新。