陳永雄，高 鵬，丘志力，楊 瀚，何雄銳，鄧小芹

(1.廣東出入境檢驗檢疫局，廣東 廣州 510623； 2.中山大學地球科學與工程學院，廣東 廣州 510275)

0 引 言

位于非洲中部的剛果民主共和國(簡稱剛果(金))礦產(chǎn)資源豐富，且易于開采。豐富的礦產(chǎn)、缺乏有效約束的國內(nèi)法律環(huán)境造成了大量的種族糾紛和利益沖突。20世紀90年代以來，剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)不斷，主要原因就是爭奪每年至少1.8億美元的礦產(chǎn)貿(mào)易收益[1-3]。各武裝組織為了控制礦區(qū)而戰(zhàn)爭，并通過非法礦產(chǎn)貿(mào)易進行融資，以加強自身武裝力量。據(jù)統(tǒng)計，1998～2007年十年間，武裝沖突造成了540萬人死亡，嬰兒死亡率高達17%，當?shù)厝司鶋勖挥?1.8歲，礦產(chǎn)給非洲人民帶來嚴重的人道主義災難，因此，這些礦產(chǎn)被稱為“沖突礦產(chǎn)”[4]。如今，“沖突礦產(chǎn)”問題已蔓延至剛果(金)、中非、安哥拉等多個周邊國家(圖1)。

圖1 “沖突礦產(chǎn)”地區(qū)分布示意圖

“沖突礦產(chǎn)”問題是由西方國家首先提出來的，國際社會已有很多報道和研究，但國內(nèi)對“沖突礦產(chǎn)”的研究相對較少。本文嘗試對涉及“沖突礦產(chǎn)”的國際監(jiān)管進行較為詳細的介紹，并就中國政府及企業(yè)采取的應對措施進行探索。

1 “沖突礦產(chǎn)”的提出及其涉及產(chǎn)業(yè)

1.1 概念

“沖突礦產(chǎn)”過去一直被描述為分布在剛果(金)東部地區(qū)，經(jīng)開采貿(mào)易，在資助武裝沖突和踐踏人權中扮演重要角色的礦產(chǎn)，主要是錫、鉭、鎢，簡稱為3Ts；后來金也被列入其中，因此“沖突礦產(chǎn)”也統(tǒng)一簡稱為3TG。2010年7月21日美國頒布的《多德-弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》(簡稱“多德-弗蘭克法案”)第1502章將“沖突礦產(chǎn)”定義為來自剛果民主共和國及相鄰國家，為非法武裝融資的錫石、鈮鉭鐵礦、鎢錳鐵礦、金礦及其衍生物，或由美國國務卿認定的任何其他礦產(chǎn)及其衍生物[5]。

1.2 涉及產(chǎn)業(yè)

“沖突礦產(chǎn)”被廣泛運用于零部件的加工與制造過程，涉及多個領域(表1)。其中在電子產(chǎn)品及信息通信產(chǎn)品零部件生產(chǎn)中使用尤為廣泛，主要集中在焊接材料、電容、連接器等。產(chǎn)自剛果(金)及周邊國家的鉭占全球供應量的26%，除鉭外，其他3個礦種占全球的比例不大，但是每年能給當?shù)氐奈溲b組織帶來上億美元的收入[4]。

表1 “沖突礦產(chǎn)”使用領域及主要用途

資料來源：KPMG；BPA。

2 國內(nèi)外對“沖突礦產(chǎn)”的監(jiān)管

21世紀以來，“沖突礦產(chǎn)”引發(fā)的問題在剛果(金)及其周邊國家(以下簡稱非洲大湖地區(qū))愈演愈烈，聯(lián)合國安理會先后通過了包括第1952〔2010〕號在內(nèi)的多項決議，吁請聯(lián)合國所有成員國家采取適當措施，提高對“沖突礦產(chǎn)”盡職調(diào)查準則的認識，敦促剛果(金)礦產(chǎn)品進口商、加工行業(yè)和消費者開展盡職調(diào)查。聯(lián)合國還建議所有國家，特別是該區(qū)域各國，定期公布包括黃金、錫石、鈳鉭鐵礦石、黑鎢礦等自然資源的全部進出口數(shù)據(jù)，加強區(qū)域信息共享和聯(lián)合行動，以調(diào)查和打擊非法開采自然資源的區(qū)域犯罪網(wǎng)絡和武裝團體[5]。當前，國內(nèi)外主要的針對性監(jiān)管活動包括以下幾項。

2.1 錫供應鏈項目(iTSCi)

2008年，國際錫業(yè)協(xié)會(ITRI)開始關注剛果(金)的沖突錫礦對正常貿(mào)易的影響。2010年該協(xié)會倡導建立了“錫供應鏈項目(iTSCi)”，主要內(nèi)容包括對非洲地區(qū)不同礦源及其出產(chǎn)產(chǎn)品進行非沖突認定，在此基礎上要求協(xié)會會員企業(yè)進行獨立第三方審核，以確保供應鏈所有參與者購買到的礦產(chǎn)不涉及“沖突礦產(chǎn)”。該項目成功后，將鎢、鉭兩個礦種也并入此項目范疇。

2.2 認證交易鏈倡議

2009年3月，盧旺達地質(zhì)和礦山局(OGMR)以及德國聯(lián)邦地球科學和自然資源研究院(BGR)聯(lián)合發(fā)起 “認證交易鏈倡議”，旨在改善小型手工采礦業(yè)的供應鏈盡職調(diào)查并實現(xiàn)妥善治理，主要側重于剛果(金)東部地區(qū)錫、鎢、鉭以及黃金等礦產(chǎn)的手工開采和貿(mào)易。

2.3 非洲大湖地區(qū)認證機制

2009年，非洲大湖地區(qū)國際聯(lián)合會(ICGLR)對各成員國提出了自己的認證機制。該機制對礦山和礦山檢查、礦產(chǎn)監(jiān)管鏈、可追溯性和出口流程訂立了具體標準并要求出口商每年接受并通過第三方審核。

2.4 負責任供應鏈盡職調(diào)查

2010年12月，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)及非洲大湖地區(qū)國際聯(lián)合會初步通過了《關于來自受沖突影響和高風險區(qū)域的礦石的負責任供應鏈盡職調(diào)查指南》(簡稱OECD《指南》)，提出了盡職調(diào)查五步法：①建立強有力的企業(yè)管理體系；②明確和評估供應鏈風險；③設計并實施風險應對戰(zhàn)略；④開展或支持獨立第三方盡職調(diào)查審核；⑤發(fā)表年度供應鏈盡職調(diào)查報告[6]。該《指南》得到聯(lián)合國認可，已成為國際通行的負責任礦產(chǎn)供應鏈規(guī)范的制定基礎。

2.5 美國“多德-弗蘭克法案”

2010年，奧巴馬總統(tǒng)簽署了“多德-弗蘭克法案”，其中第1502章要求在美國上市的公司每年須對公眾披露是否使用沖突礦產(chǎn)的信息。若公司確實使用了沖突礦產(chǎn)，須向美國證監(jiān)會提交“沖突礦產(chǎn)報告”，報告內(nèi)容包括如何對這類礦物的來源和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈進行盡職調(diào)查、獨立第三方審核報告等。法案涵蓋礦產(chǎn)包括：鈮鉭鐵礦、錫石、黃金、鎢錳鐵礦及其衍生物或其他由美國國務卿確定的礦物，主要產(chǎn)地是剛果(金) 及其周邊國家[7]。2012年8月22日，美國證監(jiān)會還出臺了“最終規(guī)則”予以補充完善。美國是首個針對“沖突礦產(chǎn)”立法的國家，“多德-弗蘭克法案”也成為了全球范圍內(nèi)最具有影響力的政策之一。美國有關沖突礦產(chǎn)信息披露的詳細管理流程見圖2[4]。

“多德-弗蘭克法案”除了對參與該地區(qū)勘探開發(fā)的探礦、礦冶及后期產(chǎn)品開發(fā)企業(yè)有直接影響外，對處于下游的高科技企業(yè)也有明顯影響。

2.6 無沖突冶煉廠計劃(CFSP)

2010年，電子行業(yè)公民聯(lián)盟(EICC)與全球電子可持續(xù)性倡議組織(GeSI)攜手編制了《無沖突冶煉廠計劃(CFSP)審核規(guī)程》，并于2011年4月生效。CFSP作為一項自愿性行動，可由獨立第三方機構對冶煉廠的采購業(yè)務進行審核，并據(jù)此判定冶煉廠所加工采用的錫、鉭、鎢以及黃金等是否來源于沖突礦產(chǎn)渠道[8]。如果不是，冶煉廠會被認證為“無沖突冶煉廠”，下游企業(yè)可放心購買其金屬產(chǎn)品。世界上很多跨國企業(yè)都認可CFSP，使其有著巨大影響力，目前取得通過CFSP審核已成為企業(yè)產(chǎn)品進入國際市場的“通行證”。CFSP的執(zhí)行安排詳見圖3[9]。

該計劃對我國參與該地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)的礦冶企業(yè)及下游產(chǎn)品開發(fā)企業(yè)影響巨大。目前我國有包括云南錫業(yè)、廈門鎢業(yè)、東方鉭業(yè)等行業(yè)龍頭在內(nèi)的88家大中型企業(yè)先后接受該計劃的審核。

圖2 美國證券交易所沖突礦產(chǎn)信息披露管理流程框圖

圖3 CFSP在供應鏈中的執(zhí)行安排(資料來源：YOUNG S B，2012)

2.7 世界黃金協(xié)會

2012年10月，世界黃金協(xié)會(WGC)頒布了“無沖突黃金標準”，要求與黃金出口有關的金礦采礦企業(yè)和其他實體企業(yè)確保其行為與OECD《指南》保持一致[10]。該標準主要影響黃金冶煉及黃金首飾加工出口企業(yè)。

2.8 責任珠寶業(yè)委員會

責任珠寶業(yè)委員會(RJC)是一個非盈利性質(zhì)的國際標準和認證機構，所有成員恪守《RJC從業(yè)準則》。2012年3月，RJC針對金和鉑族金屬設計了“產(chǎn)銷監(jiān)管鏈準則”，該準則主要影響涉及鉑金生產(chǎn)及相關的珠寶企業(yè)。

2.9 歐盟

2017年5月19日，歐盟發(fā)布了官方公告《原產(chǎn)自受沖突影響和高風險地區(qū)的錫、鉭、鎢及其礦石和黃金的歐盟進口商供應鏈盡職調(diào)查法規(guī)》，法規(guī)于2017年6月8日正式生效。該法規(guī)以OECD《指南》為標準，規(guī)定除進口量小于閾值的進口商外，歐盟所有錫、鎢、鉭及其礦石和黃金的進口商必須履行供應鏈盡職調(diào)查義務；歐盟各國的主管機構將對進口商進行事后檢查；歐盟將發(fā)布官方的全球負責任冶煉廠名單等內(nèi)容。與美國“多德-弗蘭克法案”第1502章相比，歐盟法規(guī)有以下特點：一是政府部門介入程度更深；二是社會責任的關注范圍更廣泛；三是企業(yè)的主體責任更突出。

國際上，各國政府或行業(yè)對“沖突礦產(chǎn)”監(jiān)管的邏輯框架可概括為圖4(以鎢錫鉭為例)。

2.10 中國

2.10.1 政府

2013年6月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(簡稱質(zhì)檢總局)開始著手組織開展沖突礦產(chǎn)相關政策調(diào)研。作為我國首個參與全球“沖突鉆石”監(jiān)管的政府部門代表，質(zhì)檢總局主動借鑒金伯利進程的成功經(jīng)驗，在落實聯(lián)合國有關沖突礦產(chǎn)決議和政府監(jiān)管領域發(fā)揮積極作用。2017年7月，國家認證認可監(jiān)督管理委員會初步審定通過了質(zhì)檢總局通關司牽頭制訂的《受沖突影響和高風險區(qū)域礦產(chǎn)負責任供應鏈的盡職調(diào)查指南》行業(yè)標準。此標準充分考慮我國相關礦產(chǎn)行業(yè)實際情況，提出了適用于我國礦產(chǎn)企業(yè)的基于風險的礦產(chǎn)供應鏈盡職調(diào)查程序，與OECD《指南》要求相一致。此標準對于我國企業(yè)開展“沖突礦產(chǎn)”盡職調(diào)查具有現(xiàn)實的指導意義。

2.10.2 行業(yè)

2014年10月和2015年12月，中國五礦化工進出口商會先后發(fā)布了《中國對外礦業(yè)投資行業(yè)社會責任指引》和《中國負責任礦產(chǎn)供應鏈盡責管理指南》，旨在減少會員企業(yè)境外采礦及進行礦產(chǎn)貿(mào)易的風險，幫助礦產(chǎn)供應鏈上的企業(yè)在對外投資、合作和貿(mào)易過程中識別、防范和降低風險，避免加劇沖突以及嚴重人權侵犯和失職行為的發(fā)生[11-12]。

圖4 全球“沖突礦產(chǎn)”政府或行業(yè)管理邏輯框架示意圖(以鎢錫鉭為例)(資料來源：廣東出入境檢驗檢疫局)

3 “沖突礦產(chǎn)”監(jiān)管新變化及可能的影響

3.1 新變化

3.1.1 監(jiān)管礦種不斷擴容

“沖突礦產(chǎn)”監(jiān)管從2008年ITRI最早提出的錫和其后的鎢和鉭開始；2009年3月，盧旺達地質(zhì)和礦山局OGMR加入了黃金；2010年“多德-弗蘭克法案”中規(guī)定美國國務卿確定的礦物都可能被認定為 “沖突礦產(chǎn)”；2012年RJC將鉑族元素加入；近年來，鈷也傳出要納入監(jiān)管的消息。可見，“沖突礦產(chǎn)”所涉及的礦種有逐步增加的態(tài)勢。

3.1.2 監(jiān)管重心有向下游延伸的趨勢

聯(lián)合國安理會決議旨在解決對“沖突礦產(chǎn)”的源頭——剛果(金)以及非洲大湖地區(qū)的武裝沖突和踐踏人權問題。因此有關政策出臺初期只是關注產(chǎn)業(yè)鏈的中上游——礦區(qū)和礦石冶煉企業(yè)。而“多德-弗蘭克法案”將相關礦石的衍生物也納入了監(jiān)管和盡職調(diào)查之列，這樣監(jiān)管的范圍就從礦產(chǎn)的開采和冶煉向下游——金屬加工、零部件生產(chǎn)以及成品生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸。大量的下游企業(yè)將被要求提供其供應鏈信息，鑒于沖突礦產(chǎn)的使用范圍廣，這其中肯定有不少高精尖、高科技企業(yè)受波及。

3.1.3 監(jiān)管主體從行業(yè)到政府，層次不斷上升

“沖突礦產(chǎn)”的監(jiān)管先是國際錫業(yè)協(xié)會(iTSCi)作為其會員盡職調(diào)查工作的一部分，其后是ICGLR政府認證，然后是美國立法、OECD的盡職調(diào)查指南；2017年，歐盟通過立法強制監(jiān)管“沖突礦產(chǎn)”?！皼_突礦產(chǎn)”規(guī)制從最初的民間行為，逐步升格為產(chǎn)業(yè)準則、行業(yè)標準、國家法律。

3.2 可能的影響

我國是聯(lián)合國安理會成員國之一，安理會相關的合理決議我們理所當然要遵守。同時，從本文上述“沖突礦產(chǎn)”政策特點的分析來看，它不僅僅是影響冶煉企業(yè)和個別行業(yè)發(fā)展的問題，還逐步形成為一個穿插著國家博弈和全球資源爭奪的國際性的公共規(guī)則問題，處理不好，極有可能對我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的實施造成影響。

4 建 議

作為一個負責任大國，中國政府和相關行業(yè)應盡快對 “沖突礦產(chǎn)”的監(jiān)管進行深入研究，采取有力措施應對。

1) 建立政府主導的沖突礦產(chǎn)信息搜集和披露機制。質(zhì)檢總局等政府部門通過對礦產(chǎn)進口和產(chǎn)品出口環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管掌握數(shù)據(jù)，按照聯(lián)合國安理會決議要求發(fā)布相應的統(tǒng)計報告；通過監(jiān)督企業(yè)盡職調(diào)查行為、采信第三方審核結果等方式，建立適合國情的合規(guī)企業(yè)評定機制，定期通報合規(guī)名單；積極參與國際規(guī)則的制定，提升我國的國際話語權，回擊“中國企業(yè)不合作”的不實言論。

2) 加強企業(yè)合作和提高盡職調(diào)查能力。行業(yè)組織應建立產(chǎn)業(yè)鏈所有企業(yè)參與的有效的溝通互動機制。不同的企業(yè)可以共同組建類似于聯(lián)合國的專家組，對上游供應鏈使用“沖突礦產(chǎn)”情況進行調(diào)查，并分享調(diào)查成果，共同商討解決措施，提高企業(yè)應對能力。企業(yè)應積極行動提高盡職調(diào)查能力，建立企業(yè)內(nèi)部的供應鏈溯源體系，依托現(xiàn)有供應鏈管理系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)追溯，主動對礦石原料進行標識。先進的技術手段也可以借鑒來做更高效的礦產(chǎn)溯源，如Russell S Harmon和Richard R Hark的激光誘導離解光譜探究鈮鉭錳礦來源技術[13-14]。

3) 創(chuàng)建中國企業(yè)參與全球“沖突礦產(chǎn)”監(jiān)管的主動通報機制。2011年，廣東新會檢驗檢疫局在查驗某公司進口的來自盧旺達的鉭鈮礦時，曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)4起到港貨物全部被國外掉包的欺詐事件，涉及貨值561萬美元。不合規(guī)礦產(chǎn)通過走私等非法渠道或手段進入“沖突礦產(chǎn)”供應鏈，查獲后的礦產(chǎn)在供應鏈中消失的情況，目前還沒有很好的解決措施。對此，中國政府、企業(yè)可在參與國際規(guī)則制訂的過程中，創(chuàng)建對全球性的沖突礦產(chǎn)通報機制，將特殊地區(qū)的錫、鉭、鎢、金的發(fā)貨商、物流企業(yè)、收貨商以及中間港口等納入特殊警示，采用相同的特殊的貨物編碼，加強對貨物流通中每個環(huán)節(jié)的驗收，保障礦產(chǎn)在運輸線的安全；完善應急措施，發(fā)生緊急情況時能夠快速找出案發(fā)地點，聯(lián)合當?shù)叵嚓P機構追蹤。中國在保障自身利益的同時能以規(guī)則制訂者、聯(lián)合保障機制策劃者的身份走在國際社會前沿，成為落實聯(lián)合國決議、維護地區(qū)和平、打擊“沖突礦產(chǎn)”的中堅力量。

4) 積極參與相關研究及國際行動，變被動為主動，爭取中國在“沖突礦產(chǎn)”監(jiān)控方面的話語權。當前在國際話語系統(tǒng)中，歐美發(fā)達國家仍然掌控著國際輿論的主導權，全球仍習慣于用歐美價值和邏輯來評判是非、應對國際問題。從維護和實施中國“一帶一路”倡議的高度出發(fā)，我們應加強對國際形勢的分析，提升中國標準的國際化能力，爭取國際標準話語權；通過行業(yè)協(xié)會與中國企業(yè)聯(lián)動形成合力，建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，積極向國際社會表達自身訴求，主動地參與沖突礦產(chǎn)政策、標準的研討和制定，建立和維護負責任的大國形象。

5 結 語

“沖突礦產(chǎn)”的監(jiān)管涉及我國在國際重大事務中發(fā)言權及國家形象問題，和我國國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源全球戰(zhàn)略實施以及部分敏感礦產(chǎn)勘探、冶煉及下游的可持續(xù)企業(yè)發(fā)展也有密切聯(lián)系。目前我國除了國家質(zhì)檢總局曾著手組織開展沖突礦產(chǎn)相關政策調(diào)研外，對此問題的研究仍然較為薄弱。從維護和實施中國“一帶一路”倡議的高度出發(fā)，應該盡快建立加強跟蹤研究，建立政府主導的沖突礦產(chǎn)信息搜集和披露機制，加強國內(nèi)相關企業(yè)的相互合作及溝通，建立企業(yè)參與“沖突礦產(chǎn)”監(jiān)管通報機制,變被動為主動，積極向國際社會表達自身訴求，主動參與沖突礦產(chǎn)政策、標準的研討和制定，建立和維護負責任大國形象。