文/賈廣葆 于洋

所謂無人管理住宅區(qū)或缺失管理住宅區(qū)，是指管理要素（業(yè)主大會和業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、房屋維修資金和物業(yè)管理費）全部或部分不具備以及管理項目要素（保修、保安、保潔、保綠、停車）全部或部分缺失的住宅區(qū)域或單體、分散住宅。

據(jù)不完全統(tǒng)計：大連（市內(nèi)五區(qū)）2000年（含2000年）前建成的樓盤總建筑面積為15988萬平方米、64萬戶，其中實行一般性物業(yè)管理的總建筑面積為2446萬平方米、28萬戶，產(chǎn)權(quán)單位管理的總建筑面積為13077萬平方米、30萬戶，業(yè)主自治的總建筑面積為90萬平方米、8273戶，無人管理的總建筑面積為377萬平方米、4.8萬戶，市管直管公房面積約為300余萬平方米、5.2萬余戶。

一、老舊住宅區(qū)特點

（一）房屋專有部分的所有權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜

房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，是老舊住宅區(qū)固有的特點。新型住宅區(qū)房屋專有部分的所有權(quán)比較單一，歸業(yè)主所有。老舊住宅區(qū)則與之不同。老舊住宅區(qū)的住房原本為公有住房，隨著城鎮(zhèn)住房制度改革的推進，特別是公有住房出售，住房產(chǎn)權(quán)形式逐步多元化，形成房改房、承租公房（直管承租公房、自管承租公房）、回遷房、拆遷過渡房、早期開發(fā)的商品住房以及聯(lián)建合作開發(fā)的軍產(chǎn)房等。同時，隨著房屋一、二級市場的聯(lián)動，二手存量房、出租房增長迅猛，由此形成了老舊住宅區(qū)較為復(fù)雜的房屋所有權(quán)結(jié)構(gòu)。

（二）私搭亂建，擺攤設(shè)點嚴重

私搭亂建、擺攤設(shè)點、秩序亂、衛(wèi)生差是老舊住宅區(qū)最突出的特點，也是居民反映強烈的問題之一。一些底層商戶由于面積有限而在門前超范圍經(jīng)營，將出售商品攤點擺在道路上，影響居民行走和車輛停放以及環(huán)境衛(wèi)生。同時，底商擾民、噪音污染、超標(biāo)排煙、侵占消防通道、亂倒垃圾等情況也引發(fā)了眾多糾紛與矛盾。

（三）底層住宅改辦商業(yè)經(jīng)營較多

底層住宅改商業(yè)經(jīng)營，是大連市最普遍的特點。一般而言，老舊住宅區(qū)處于商業(yè)、辦公區(qū)域，流動人口多，商業(yè)網(wǎng)點少，交通比較便捷，適合開辦各種商業(yè)經(jīng)營店鋪，尤其是沿馬路、沿街、住宅區(qū)內(nèi)的大街小巷，一些底層、二層住戶或自己開業(yè)，或出租給他人開辦各種商業(yè)，這在直管公房、自管公房或售后公房中較為普遍。

（四）住戶參與管理程度低

住戶參與物業(yè)管理程度比較低是老舊住宅區(qū)的一大通病。目前，居住在老舊住宅區(qū)的住戶，一類是長期居住尚未搬遷的原住戶，其中大部分住的是福利性住房，一類是租房的外來務(wù)工人員或租房過渡人員，一類是住房經(jīng)過數(shù)次轉(zhuǎn)讓交易買賣的住戶。這三類住戶職業(yè)不穩(wěn)定，成分復(fù)雜，類別多樣，收入相對較低，文化程度不高，老軍人相對較多。在他們看來，住宅區(qū)內(nèi)的事務(wù)應(yīng)由政府管理解決，自己完全不管不問，對老舊住宅區(qū)物業(yè)管理缺乏理性認識，參與率極低。

（五）人際關(guān)系與信任缺失

新時代的社區(qū)應(yīng)是由具有共同價值取向、美好生活向往的人群所組成的關(guān)系融洽、出入相友、相互幫助、大度親和、人際信任的社會關(guān)系共同體。人際關(guān)系與信任是社區(qū)管理和建設(shè)中最重要的特點。但目前老舊住宅區(qū)房屋出租多，流動人口多，有的位置稍偏或過去地處城鄉(xiāng)接合部的老舊住宅區(qū)，其流動人口甚至超過了本地居民的數(shù)量。這種狀況既導(dǎo)致了老舊住宅區(qū)內(nèi)的人際交往頻率少、交往層次淺，又造成了人際信息流通受阻、人際交流不足、價值認同缺失。

二、老舊住宅區(qū)管理的問題難點

目前，大連市無人管理老舊住宅區(qū)主要存在以下五個方面的問題。

（一）產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜多樣，產(chǎn)權(quán)界定模糊不清

大連市老舊住宅區(qū)規(guī)模一般較小，但是產(chǎn)權(quán)形式卻極其復(fù)雜，其類型多達十余種：產(chǎn)權(quán)房、使用權(quán)房、房改房、直管公房、自管公房、無租賃證房、動遷過渡房、無主房、棄管房、合作建房等。截至目前，有的房屋產(chǎn)權(quán)仍屬于單位，有的則出售給職工，成為房改房，有的因單位改制、分立、合并、解散，產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體滅失。有的房屋幾經(jīng)流轉(zhuǎn)，單位住戶早已數(shù)次易主，成為社會房產(chǎn)，有的單位改制，單位擁有的產(chǎn)權(quán)房整體移交給民營物業(yè)企業(yè)，致使產(chǎn)權(quán)不明晰。老舊住宅區(qū)產(chǎn)權(quán)的混亂復(fù)雜使此類物業(yè)各種費用收取極其困難，令物業(yè)管理難上加難。同時，產(chǎn)權(quán)形式多樣，又造成產(chǎn)權(quán)界定不清，引發(fā)共用部位、設(shè)備設(shè)施歸屬不明，責(zé)任不清，如果涉及利益，則各類人群都會前來爭取，而涉及維修、管理出資，則又都“退避三舍”、無人理睬。凡是產(chǎn)權(quán)不明晰的，所有住宅區(qū)外的水、電、氣、供暖等公共市政類問題，行業(yè)部門都會求助物業(yè)公司，而沒有物業(yè)管理的區(qū)域則互相推諉、久拖不辦，致使一些老舊住宅區(qū)物業(yè)管理很難正常開展。

（二）硬件先天不足，后天缺乏養(yǎng)護

房屋、公共配套設(shè)備設(shè)施、公共環(huán)境等硬件嚴重老化、先天不足是城市老舊住宅區(qū)自身最為突出的問題。一是房屋配套設(shè)施不齊全，房屋建設(shè)年代久，內(nèi)外墻、屋面滲水，窗、臺階損壞，設(shè)施陳舊，保暖差，化糞池、污水井、雨水井堵塞反冒漫溢；二是住宅區(qū)內(nèi)環(huán)境雜亂，雜草叢生，黃土裸露，綠化帶種菜或堆放廢棄物垃圾，寵物糞便隨處可見；三是住宅區(qū)路面老化，私家車亂停放，堵塞消防通道和人行道；四是供暖、供電、供水、排水系統(tǒng)等設(shè)備大部分超出使用期限，需要更新改造；五是老舊住宅區(qū)多層樓房普遍缺少電梯。

（三）法律法規(guī)及規(guī)章制度尚不健全

法律法規(guī)、規(guī)章制度不完善、不健全、不具體，是老舊住宅區(qū)實行物業(yè)管理最關(guān)鍵的難題，也是老舊住宅區(qū)實行物業(yè)管理無法可依、無件可循、無章可行的一大原因。國務(wù)院《物業(yè)管理條例》的出臺，使物業(yè)管理方面有了一項基本的法律依據(jù)，但是許多相關(guān)的細節(jié)性問題、具體的實施方案并沒有得到明確規(guī)范，尤其是對老舊住宅區(qū)的物業(yè)管理中容易產(chǎn)生的問題、爭議、糾紛如何處置，老舊住宅區(qū)設(shè)備設(shè)施、環(huán)境、道路以及硬件如何整治改造，沒有切實可行的管理辦法。雖然大連市也出臺了一些相應(yīng)的管理辦法，但是缺乏長效的、配套的、可細化且具體操作性強的行政法規(guī)，使老舊住宅區(qū)管理過程中的一些難點問題“無法可依”，難以解決。

（四）“政出多門”，行政資源難以形成合力

行政資源無法形成合力，是老舊住宅區(qū)管理的一大難點。老舊住宅區(qū)實際是一個小社會，各類住戶、各責(zé)任主體、各種情況、各個矛盾穿插其中，發(fā)揮各自作用。而治理改造老舊住宅區(qū)，既涉及建委、房管、土地、規(guī)劃、城建、消防等職能部門，又與民政、公安、園林、環(huán)保、城管、水、電、氣等市政部門直接相關(guān)。但目前在老舊住宅區(qū)管理中，往往主體單位不明、責(zé)任任務(wù)不清，或主體單位對其他行政部門的號召力、約束力不足，各部門行政資源各自為政，“政出多門”，行政資源難以形成合力。

（五）整治改造資金匱乏，物業(yè)收費艱難

資金嚴重匱乏，管理收費艱難，是老舊住宅區(qū)最為顯著的問題。老舊住宅區(qū)房屋及配套設(shè)備設(shè)施改造整治資金嚴重匱乏，住戶參與度低，收取物業(yè)費用艱難，物業(yè)企業(yè)負債經(jīng)營、難以為繼，是物業(yè)企業(yè)不想進入、不敢進入、不能進入老舊住宅區(qū)的重要原因。一方面，老舊住宅區(qū)集中展示了物業(yè)管理中的各種疑難問題，而改造整治資金嚴重匱乏；另一方面，老舊住宅質(zhì)量和相關(guān)配套設(shè)施不完善，生活環(huán)境差，又造成住戶不支持、不配合，物業(yè)費用收取極度困難，以至老舊住宅區(qū)物業(yè)管理難上加難。

三、問題成因

根據(jù)調(diào)研情況分析，無物業(yè)管理老舊住宅實行物業(yè)管理舉步維艱、難以為繼的主要成因是以下五個矛盾。

（一）老舊住宅區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、公共環(huán)境的設(shè)備設(shè)施老化與物業(yè)設(shè)備設(shè)施維修改造資金籌集、收取艱難形成的矛盾

老舊住宅由于年代久遠，存在道路坑洼、電線老化、外墻面滲水、上下水管滲漏、排污管道不暢、墻面保暖差等問題。同時，住宅區(qū)內(nèi)公共環(huán)境的老舊和設(shè)備設(shè)施的嚴重老化，成為老舊住宅區(qū)自身最為突出的問題。而維修、改造資金的籌集、收取艱難以及日益上漲的人工費用，使中、大型維修項目資金投入上缺口很大，致使老舊住宅區(qū)物業(yè)管理很難啟動開展。

（二）房屋產(chǎn)權(quán)私有化的物業(yè)管理與房屋共有部位、共有設(shè)備實施物業(yè)管理形成的矛盾

老舊住宅區(qū)除尚未出售的公有住房外，大部分房屋產(chǎn)權(quán)都屬于私有，而房屋產(chǎn)權(quán)私有化的物業(yè)管理和住戶共享的房屋共有部位、共有設(shè)備設(shè)施的物業(yè)管理始終是一對矛盾。一方面，住戶對其房屋的私有部分管理到位、保護有加；另一方面，對房屋共有部位、共有設(shè)備設(shè)施，諸如“二次加壓”、公用上下水管道、化糞池、住宅區(qū)道路、綠化等，則不管不問、不予管理。有的住戶使用房屋的共有部位、共有設(shè)備設(shè)施而不支付任何費用，有的甚至房屋的私有部位、私有設(shè)備設(shè)施養(yǎng)護也要物業(yè)公司承擔(dān)費用。僅要服務(wù)，而不支出任何費用。顯然，這個問題不僅僅是私有權(quán)利與公共權(quán)利的沖突，更是落后的思想意識積淀與現(xiàn)代契約社會理念的沖突。

（三）居民思想觀念與自主治理理念不相適應(yīng)形成的矛盾

居住在老舊住宅區(qū)的業(yè)主由于長期受“福利住房”思想影響，尚未完全接受物業(yè)管理、商品消費以及購買服務(wù)的觀念，花錢買服務(wù)的意識淡薄，凡事都習(xí)慣于找政府，缺少自我管理意識，總想少花錢甚至不花錢享受物業(yè)服務(wù)。部分住戶的誠信自律也存在一些問題：一方面，希望得到優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)，要求提供最好服務(wù)，要求住宅區(qū)有人負責(zé)保潔、保安、綠化養(yǎng)護、停車位等管理；另一方面，又以各種借口不交費或少交費，亂搭小房，亂堆雜物，占用公共通道，亂扔垃圾，亂停車，致使老舊住宅區(qū)實行物業(yè)管理難上加難。

（四）需求內(nèi)容差異、需求層次混合與經(jīng)濟、心理承受能力脆弱形成的矛盾

就需求內(nèi)容而言，由于老舊住宅區(qū)產(chǎn)權(quán)的多樣化，商品房戶、房改房戶、直管公房戶、居民拆遷戶、自管公房戶、安居房戶、經(jīng)濟適用房戶等混雜居住在同一區(qū)域，其需求內(nèi)容千差萬別、各不相同。就需求層次而言，由于居住戶受教育水平不同，對物業(yè)管理、公共事務(wù)的參與度也不盡相同。一些人整天為生活奔波，擁有一處安身即可；一些人要求住宅區(qū)安全舒適安靜；一些年輕住戶則希望生活方便、交通便捷；一些人則事不關(guān)己高高掛起。

正是由于需求的差異和混合，以及在物業(yè)管理費用的支付能力上受各自經(jīng)濟、心理承受能力所制約，導(dǎo)致有支付能力的人不愿意支付，而沒有支付能力的則無力支付，結(jié)果一些老舊住宅區(qū)物業(yè)管理企業(yè)無論提供何種服務(wù)，無論服務(wù)理念如何，都不能獲得較高的滿意率，進而導(dǎo)致服務(wù)費收繳難度更大。

（五）管理費用低廉、收繳率低與管理企業(yè)入不敷出、經(jīng)營虧損形成的矛盾

自1996年起，大連市針對公有住房售后老舊住宅區(qū)實行一般性物業(yè)管理，各區(qū)房管處相繼在公有住房相對比較集中的老舊住宅區(qū)實行物業(yè)管理。經(jīng)過數(shù)年的摸索，其物業(yè)管理一直不甚理想，政府不滿意，業(yè)主有意見，管理企業(yè)有難處。究其原因，一方面是物業(yè)管理費用低，收繳率低，有的甚至連最初級的保潔管理都難以保障，另一方面，企業(yè)管理水平逐年上升，不僅消費水平、公共事業(yè)收費在逐年上漲，而售后公房老化嚴重，維修資金難以再籌集，維修經(jīng)費嚴重匱乏。同時，伴隨管理企業(yè)用工成本不斷提高，管理企業(yè)入不敷出，經(jīng)營虧損，最終不得不退出老舊住宅區(qū)的物業(yè)管理。